山东省风景名胜区整合优化初探

刘艳艳，董慧慧，张乐乐，张晓芳，崔 聘，邵 飞

(1.东营市自然资源和规划局，山东 东营 257000； 2.山东省城乡规划设计研究院有限公司，山东 济南 250000； 3.山东黄河三角洲国家级自然保护区管理委员会，山东 东营 257000； 4.山东省林业保护和发展服务中心，山东 济南 250014)

1 研究背景

2019年6月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》指出，我国要建成中国特色的以国家公园为主体的自然保护地体系，推动各类自然保护地科学设置，建立自然生态系统保护的新体制新机制新模式。 同年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》提出对自然保护地进行调整优化的部署安排。

2020年2月，自然资源部和国家林草局印发《关于做好自然保护区范围和功能分区优化调整前期有关工作的函》，明确风景名胜区参与自然保护地整合优化，以自然景观为主要保护对象的原风景名胜区经科学评估后转为自然公园。 同年9月，部办公厅和局办公室印发 《关于自然保护地整合优化有关事项的通知》， 明确自然保护地整合优化预案，暂不涉及风景名胜区自身范围调整， 风景名胜区体系予以保留。2021年，国家林草局发布自然保护地分类分级标准， 明确风景名胜区列入自然公园。 因未参与第一轮自然保护地整合优化，风景名胜区的空间布局仍然存在与其他自然保护地、“三区三线”交叉重叠的问题(图1)。

图1 风景名胜区与其他国土空间位置关系示意图Figure 1 Schematic diagram of the spatial relationship between scenic and historic area and the national land

本文梳理了山东省40 个风景名胜区类型、分布、管理现状，分析了风景名胜区与其他自然保护地的交叉重叠情况。 结合山东省风景名胜区实际情况，选取了青岛崂山、昆嵛山和临淄齐故城3 个风景名胜区，提出了对上述风景名胜区后续参与自然保护地整合优化的建议和方案，旨在为全省风景名胜区整合优化提供一些思路。

2 山东省风景名胜区概况

2.1 风景名胜区基本情况

山东省风景名胜区主要集中在鲁中南山地丘陵区和鲁东丘陵区，北部平原地区分布较少。自1982年至今，山东省风景名胜区共40 个， 其中国家级风景名胜区6 个，省级风景名胜区34 个，总面积达3400 km2，约占山东省陆域国土面积的2.2%(图2)。 各地市风景名胜区数量分布不均，淄博市7 处，为全省风景名胜区最多的地市；济宁市5 处，济南、青岛、潍坊均有4处，威海、日照、临沂均有3 处。 以上8 个地市的风景名胜区数量占全省的82.5%，滨州、菏泽和德州3 个地市没有风景名胜区。

图2 山东省风景名胜区分布图Figure 2 Distribution of scenic and historic area in Shandong Province

山东省风景名胜区类型比较丰富，按照风景名胜区的主要景观资源类型进行划分，统计情况如下(表1)。 其中，山岳类风景名胜区26 个，占比最大；其次是湖泊类风景名胜区，共7 个；其他类型风景名胜区仅1—2个。水泊梁山风景名胜区梁山景区和东平湖景区类型差异较大，分景区进行统计。

表1 全省风景名胜区类型统计Table 1 Statistics on the types of scenic and historic area in Shandong Province

2.2 风景名胜区规划编制情况

全省6 处国家级风景名胜区总体规划中，青岛崂山、泰山风景名胜区总体规划于1993年由国务院批复，目前已到期，正在组织修编；胶东半岛海滨、博山、青州、千佛山4 处风景名胜区总体规划正在编制。 34 处省级风景名胜区总体规划中， 已批复总体规划的风景名胜区26 处，其中7 处风景名胜区总体规划已到期， 正在组织修编；8 处风景名胜区没有已批复的总体规划， 正在组织编制。

2.3 风景名胜区管理现状

全省40 处风景名胜区，其中风景名胜区管理机构独立设置、 职能明确的有16处，与其他部门、单位合署办公的有9 处，直接隶属当地政府或主管部门管理的有15处。 按照《风景名胜区条例》《山东省风景名胜区条例》相关要求，各地根据风景名胜区实际情况，制定出台了一系列地方性风景名胜区规范文件，为开展风景名胜区的管理工作提供了相应制度保障。

3 山东省风景名胜区重叠情况

3.1 山东省自然保护地概况

截至2019年，山东省各类国家级、省级自然保护地为464 个，其中，自然保护区45 个、风景名胜区40 个、地质公园64 个、湿地公园200 个[1]、森林公园115 个。 国家级自然保护地141 个，省级自然保护地323 个(表2)。

表2 山东省各类型自然保护地数量Table 2 Number of nature reserve area in Shandong Province

3.2 风景名胜区与其他自然保护地交叉重叠情况

全省其他自然保护地面积约为20701 km2(包含重叠面积)， 全省风景名胜区总面积约3400 平方公里，与全省风景名胜区重叠面积为3163 平方公里，重叠面积占风景名胜区总面积的93%(图3)。2020年山东省整合优化预案，整合优化后全省其他自然保护地面积约17802 km2， 与全省风景名胜区重叠面积为1868 km2，重叠面积占风景名胜区总面积约55%。

图3 山东省风景名胜区与其他自然保护地交叉重叠示意图Figure 3 Schematic diagram of intersection and overlap between scenic and historic area and other nature reserve area in Shandong Province

通过调查，得出山东省风景名胜区与其他自然保护地交叉重叠的形态，分为四大类型:

①面积大小相似， 全部或大部分交叉重叠，如崂山、微山湖、五莲山等，该类型大多为资源集中分布的风景名胜区。

②面积大小相似，小部分交叉重叠，如泗水泉林泉群风景名胜区；

③风景名胜区面积远大于其他自然保护地，如枣庄抱犊崮风景名胜区、临淄齐故城风景名胜区；

④风景名胜区面积远小于其他自然保护地，如昆嵛山风景名胜区。

整合优化前，从与其他自然保护地交叉重叠次数上来看，八地交叉重叠的是胶东半岛海滨风景名胜区，五地交叉重叠的有5 处，四地交叉重叠的有5 处，三地交叉重叠的有12 处，两地交叉重叠的有8 处，另外不存在与自然保护地交叉重叠的有9 处(表3)。

表3 山东省风景名胜区与自然保护地交叉重叠情况统计Table 3 The intersection and overlap of scenic and historic area and other nature reserve area in Shandong Province

4 风景名胜区整合优化思路初探

本文结合山东省风景名胜区的特点，选取青岛崂山、昆嵛山和临淄齐故城3 个风景名胜区为例，对这3 个风景名胜区的类型确定、边界调整和管理机构等方面进行分析，提出初步的整合优化思路和建议。

4.1 青岛崂山风景名胜区整合优化

4.1.1 青岛崂山风景名胜区概况

青岛崂山风景名胜区为1982年国务院批准建立的国家重点风景名胜区，范围包括崂山、石老人礁岩、市南海滨及薛家岛等区域，总面积479.9 km2。 1993年，原国家林业部批准设立崂山国家森林公园，面积为74.67 km2。 2000年，山东省政府批准设立崂山省级自然保护区，2019年，省级自然保护区范围及功能区调整，调整后的省级自然保护区面积为315.26 km2。另外，薛家岛部分与青岛西海岸国家级海洋公园、青岛唐岛湾国家湿地公园也存在大面积的交叉重叠(图4)。

图4 青岛崂山风景名胜区与其他自然保护地交叉重叠示意图（整合优化前）Figure 4 Schematic diagram of intersection and overlap between scenic and historic area of Laoshan and other nature reserve area（Before integration and optimization）

根据《青岛崂山风景名胜区总体规划(2021-2035年)》中的景观资源评价[2],[3]，共筛选出318 个景点，其中人文景点125 个、自然景点193 个；按景源级别分类，包括特级景点3 个、一级景点36 个、二级景点54 个、三级景点97 个、四级景点128 个。 青岛崂山风景名胜区以其独特的山城海相连、峰岩岛礁的自然风光和历史悠久、影响深远的历史文化形成了其特色突出的自然景观与人文景观。

4.1.2 青岛崂山整合优化建议

建议将青岛崂山整合为国家级风景名胜区。 首先，崂山自然景观与人文景观高度融合。 其次，崂山风景名胜区包括4 个风景区，面积大于森林公园和自然保护区。 最后，崂山“一区多牌”严重，风景名胜区管理机构建立最早且较为完善。 因此，建议将青岛崂山整合优化为国家级风景名胜区，有条件时申报国家公园。

青岛崂山风景名胜区边界调整建议。 2020年全省自然保护地整合优化，崂山整合优化为青岛崂山省级自然保护区、青岛鳌山湾地方级森林自然公园和山东唐岛湾国家湿地自然公园。 2021年青岛崂山风景名胜区总体规划启动修编，进行了风景名胜区边界调整，叠加整合优化后的自然保护地、生态保护红线，位置关系如下图(图5)。 按照“应保尽保”原则，建议对接青岛市国土空间规划，优化调整边界，对交叉重叠面积较大的区域和周边区域进行生态价值评估，将评估后不具备景观资源价值的城镇建设区调出风景名胜区，再将与之毗邻的生态保护红线区域纳入风景名胜区，确保生态系统的完整性。

图5 青岛崂山风景名胜区与自然保护地、生态保护红线叠加示意图（整合优化后）Figure 5 Schematic diagram of intersection and overlap between scenic and historic area of Laoshan and other nature reserve area＆ecological conservation redline（After integration and optimization）

4.2 昆嵛山风景名胜区整合优化

4.2.1 昆嵛山风景名胜区概况

昆嵛山风景名胜区为1998年由山东省政府批准设立的省级风景名胜区，面积为47 km2。 1992年，原国家林业部批准设立昆嵛山国家级森林公园，面积为45000 hm2。 2008年，国务院批准设立昆嵛山国家级自然保护区，面积为15416.5 hm2。 2010年，原省国土厅批准设立昆嵛山省级地质公园，面积为6398 hm2。 以上4个自然保护保护地位置关系如下图(图6)。

图6 昆嵛山与其他自然保护地叠加示意图Figure 6 Schematic diagram between scenic and historic area of Kunyu Mountain and other nature reserve area

昆嵛山中心区域为省级风景名胜区、国家级森林公园，其土地属于昆嵛山国有林场，该林场为1944年建场，与泰山、徂莱山、崂山林场并称为山东省4 大国有林场，距今已有近80 的历史。 昆嵛山属长白山系，崂山山脉，主峰泰礴顶海拔923 m，是胶东半岛东部最高峰。 境内山势陡峭险峻，奇峰异崮星罗棋布，沟壑犬牙交错，有大崮、小崮、招风崮、枪杆崮、苍山、老铁山等72 峰，形成了奇峰林立的自然景观。

4.2.2 昆嵛山整合优化建议

建议将昆嵛山整合为国家级自然保护区。 首先， 昆嵛山以自然景观为主， 是以保护中国赤松(Pinus densiflora)原生地和天然分布中心为主的森林生态系统，该区赤松林是中国赤松自然分布的典型代表，分布面积达13855 hm2，其中纯林11546.3 hm2，是我国分布面积最大、保护最为完整的地带性针叶林生态系统。其次，昆嵛山是山东半岛最重要的生命环境支持系统，其涵养水源、保持水土、平衡大气CO2等生态功能，为半岛地区经济持续发展，人民群众生产生活环境稳定，社会各项事业全面进步起到了巨大的生态支持和生态保证作用。 最后，管理机构方面，2010年7月，烟台市委、市政府设立昆嵛山保护区工委管委，作为市委市政府派出机构，统一领导、管理昆嵛山生态建设，管理成效显著。 因此，建议将昆嵛山整合优化为国家级自然保护区。

昆嵛山边界调整建议。2020年全省自然保护地整合优化，昆嵛山整合优化为昆嵛山国家级自然保护区。建议边界以昆嵛山国家级自然保护区范围为基础，结合生态保护红线(图7)，昆嵛山的保护发展需求，与城镇、村庄、永久基本农田等区域的关系，进行优化。 有条件时申报国家公园。

图7 昆嵛山与生态保护红线叠加示意图Figure 7 Schematic diagram between scenic and historic area of Kunyu Mountain and ecological conservation redline

4.3 临淄齐故城风景名胜区整合优化

4.3.1 临淄齐故城风景名胜区概况

临淄齐故城风景名胜区为1998年由省政府批准设立的省级风景名胜区，是以齐文化发源地为依托，以历史故城遗址、遗迹、古陵墓群为主题，集遗址参观、历史探究、文化体验为主要功能的省级风景名胜区，包括齐故城、淄河、田齐王陵、公泉峪、金山、天堂寨、高阳故城、桐林田旺遗址和安平故城共9 个景区，总面积66.66 km2。1993年，原省林业厅批准设立汞山省级森林公园，面积466.67 hm2。 汞山省级森林公园依托临淄区国有垢皋林场建立，与临淄齐故城风景名胜区存在部分交叉重叠，重叠面积约1.52 km2(图8)。

图8 临淄齐故城风景名胜区与汞山森林公园位置关系示意图Figure 8 Schematic diagram between Site of the Qi State Capital at Linzi and Gongshan Forest Park

临淄齐故城风景名胜区共9 个景区，其中5 个景区是以遗址遗迹为主要景观资源。 根据资源调查发现[2]，风景名胜区共有75 处景源，其中，自然景源19 处，人文景源56 处。 风景名胜区包含齐国故城、晏婴墓等14项国家重点文物保护单位，高阳故城、稷山墓群、尧王遗址等3 项省级文物保护单位，石佛堂遗址、安平故城遗址、天齐渊、金山道院等4 项市级文物保护单位。

4.3.2 临淄齐故城风景名胜区整合优化建议

建议同时保留临淄齐故城风景名胜区和汞山省级森林公园。 通过叠加临淄区生态保护红线和永久基本农田发现，临淄齐故城风景名胜区各景区在临淄区内分布较为分散(图9)，与汞山省级森林公园交叉重叠区域主要为垢皋国有林场，该区域适宜划入汞山省级森林公园。 其他区域内多数文物保护单位为地下文物，地上大多为城镇、村庄和耕地，涉及齐都镇和皇城镇，约城镇及村庄人口约6.1 万人，范围内的永久基本农田30 km2，占风景名胜区总面积约45%，建议保留在临淄齐故城风景名胜区内。管理机构方面，临淄齐故城风景名胜区和垢皋林场分别为临淄区自然资源局的二级事业单位，管理职责明晰。

图9 齐故城风景名胜区、汞山森林公园叠加生态保护红线、永久基本农田位置关系示意图Figure 9 Schematic diagram of intersection and overlap between Site of the Qi State Capital at Linzi＆Gongshan Forest Park and ecological conservation redline＆permanent basic farmland

5 结语

风景名胜区是自然景观、人文景观集中分布、生态环境优美的重要区域，是体现人与自然和谐共生、天人合一理念的一类特殊的自然保护地，能够为人民群众提供丰富多样的生态、文化产品。 我省风景名胜区资源丰富，泰山、崂山和胶东半岛等都是世界闻名的风景名胜区。 经过几十年努力，我省风景名胜区建设成效很大，在保护自然、人文景观资源和维护生态安全等方面发挥了重要作用。

新时期山东省风景名胜区整合优化工作，应在充分调研风景名胜区所在区域景观资源、保护管理现状的基础上组织开展。 通过科学评估、广泛征求意见和多方案比选，进行科学分类，再结合“三区三线”划定，进行边界优化和功能区优化，进而构建布局合理、系统科学的自然保护地体系，推动山东省自然保护地走生态优先、严格保护、绿色发展之路，确保自然景观、人文景观和自然生态资源得到有效保护、世代传承。

注:（文中图1～9 来源作者自绘； 图2 底图来源山东省自然资源厅标准地图http://dnr.shandong.gov.cn/tplj_30790/sdsgtzytbzdtfw/sddt/；其他影像图来源于山东影像地图www.sdmap.gov.cn）