西安市长安区河流水环境综合治理实践与创新

颜 瑾

(西安市生态环境局长安分局环境监测站，陕西 西安 710055)

1 引言

西安市长安区(以下简称长安区)位于秦岭北麓，关中平原腹地。区内河流水系发达，“八水绕长安”中有四水(浐、沣、滈、潏)(以下简称主要河流)都发源或流经长安区，全域河道总长约297.52 km[1]。但由于近年来，工业化进程不断推进及城市规模的不断扩张，人们日常生产生活用水需求量及污水排放量均有明显增加，由此引发的水质性缺水逐渐成为摆在人们面前的一大难题，河流水环境综合治理刻不容缓[2]。

河流水环境综合治理是一个涉及多部门公共事务的“顽疾”[3]。2003年，浙江省长兴县在全国范围内首先推出“河长制”1.0版本。“河长制”真正大放异彩则是在2007年江苏省无锡市“太湖蓝藻危机”的处理过程中。随后各地方政府开始陆续在地方推行“河长制”[4]。随着“河长制”在河流水环境综合治理领域大放异彩，党中央、国务院分别于2016年和2017年出台相关政策法规开始正式在全国范围内推广“河长制”和“湖长制”[6，7]。

2017年初，西安市率先在全省范围内推广实施“河湖长制”，长安区随即根据市委、市政府出台指导意见并结合辖区水生态环境保护工作实际情况制定“河湖长制”工作方案[8]。区委、区政府按照“让水在长安流起来、转起来、美起来”的治水思路，在各部门通力配合、不懈努力的基础上，长安区在河流水环境综合治理领域已经取得了相当一部分成就，但在具体实践过程中所暴露出来的一些突出问题也是值得反思的。鉴于此，研究通过对长安区河流水环境综合治理实践评估，梳理分析其中暴露的一些突出问题，进而对相关问题开展深入分析讨论。在此基础上结合自身工作经验提出长安区河流水环境综合治理创新思路。

2 河流水环境综合治理实践评估

2020年10月份，长安区政府在确保施工质量安全及防汛安全的前提下，全力推进区域内河道综合治理工程进程，标志着长安区2021年“全域治水”工作正式启动[9]。基于“全域治水”工作整体部署，长安区河道综合治理工程主要集中在“浐河、潏河、皂河及潏河”河段。治理思路为“截污纳管、源头治理、景观提升”；主要工作内容包括对各条河流河道综合改造工作、主要支流排污口进行集中整治，农村生活污水实现全收集、全治理等[10]。

公开资料表明，皂河河道综合治理工程已于2021年9月底基本完成；浐河、潏河及滈河已于2021年7月底基本完成河道改造工作。根据公开资料显示，在上述河流监测断面定期取水检测主要水质指标用于评估河道综合治理工程成效。2021年长安区主要河流水质监测变化情况(以每月均值为例)如图1所示。

监测断面：浐河-强家坡、潏河-长安出境、皂河-西部大道、滈河-滈入潏；浐河、滈河、潏河水质指标执行《地表水环境质量标准》Ⅲ类标准；皂河水质指标2021年7月份之前执行《地表水环境质量标准》劣V类标准；7月份之后执行Ⅴ类标准；11月份皂河水体DO指标降低是由于河道短期施工引起。

从图1中可以看到，河道综合治理工程完成后，皂河水质基本满足相关水质标准要求；浐河、潏河及滈河在河道改造工程基本完成后，河流水质同样满足相关水质指标要求。存在部分时段监测断面偶有指标超过标准限值，经专家评估后认为其对河流整体水质影响不大。这意味着河道综合治理工程能够促进长安区水生态环境持续改善，为实现西安市“全域治水、碧水兴城”建设目标奠定了良好基础。

图1 2021年长安区主要河流水质监测变化

3 河流水环境综合治理问题解析

近年来，长安区河流水环境综合治理实践所取得的成绩是值得肯定的，但实际执行过程中所暴露出来的一些突出问题同样不容忽视。以下将简要梳理解析长安区河流水环境综合治理实践过程中存在的问题及其原因。

3.1 协同治理尚不完善

作为长安区“河湖长制”的一项重点工作内容，根据区委统一工作部署，长安区河流水环境综合治理具体工作涉及包括水务、环保、农业、林业、财政、建设等在内20余家相关部门合理分工、各司其职、协同治理、公共推进的系统工程。但由于区内主要河流水系分布十分复杂，且河道上下游及其分支污染现状、治理难度存在较大差异，在长安区河流水环境综合治理实践中发现在河道整治、污染治理、堤岸修复及景观维护等环节普遍存在问题解决及时性、有效性不足现象。而造成这一问题的最根本原因在于当前长安区各部门协调治理机制尚不完善。尽管长安区各部门虽积极主动履行职责，但仍未能形成一套完善的协同治理机制，导致河流水环境综合治理工作效率事倍功半[11]。

3.2 工作考核亟待优化

按照我国现有政府职能部门权责划分，涉及河道整治相关工作通常由河流所在区域各级水务部门主导开展，但是水质监测、水量控制、污染治理、堤岸修复及景观建设等工作又分属环保、城建等部门主导。由于各部门间无直接隶属关系，导致河流水环境综合质量工作无法明确划分权责关系，从而给相关部门在后续日常工作对接及部分业务往来带来极大困难[12]。此外，实际执行过程中还发现，基层河长，尤其是村一级河长，仍将河流水环境综合治理工作视为水务、环保部门的份内工作，基层只需要简单协助配合就好，重视不足，投入不够，协调不畅，这是对河流水环境综合治理工作乃至“河湖长制”工作的错误解读。

从长安区近年来主要河流水环境综合治理实践成果来看，区委、区政府各级管理部门的管理组织架构体系、日常挂牌公示制度及监督管理工作成果明显，但对于各部门相关工作考核过程中还存在很多问题，诸如考核指标不全面、考核内容缺乏针对性等[13]。其中，考核指标不全面主要体现在，当前主要考核多是针对相关工程实践的考核，如果同一项工作内容涉及多个部门的考核指标目前还没有明确标准，且未将其纳入现有目标责任考核体系，而且在具体实施过程还有很大提升空间。考核内容缺乏针对性主要体现在，当前考核内容、项目设定千篇一律，不同部门间差异性不突出，针对性不强。这在一定程度上会影响考核结果客观公正[14]。鉴于此，当前长安区河流水环境综合治理工作考核亟待优化。

3.3 公众参与流于形式

公众既是河流水环境污染物的主要排放来源，又是河流水环境综合治理的主体，公众能够享受河流水环境综合治理成果[15]。因此，河流水环境综合治理不应该被简单视为是一项政府公共管理工作，需要有公众的参与。但实际调研后发现，当前长安区河流水环境综合治理实践中公众参与基本流于形式。

从政府层面来说，受技术、渠道、宣传等多种主客观因素限制，当时长安区河流水环境综合治理实践公众参与途径主要以问卷调查和现场访问治理成效满意度为主，公众并未真正参与其中。政府职能部门得不到公众的反馈，短期确实可以加快河流水环境综合治理速度，但从长远来看，可能会影响河流水环境综合治理方向[16]。从公众层面来讲，由于公众普遍缺乏参与监督意识，认为河流水环境综合治理是政府部门的工作，与自身无关，客观上导致公众的参与意愿并不强烈，不愿意主动参与到河流水环境综合治理工作中来。

4 河流水环境综合治理创新思路

综合上文分析结果及个人自身工作经验，从完善协调治理机制、优化工作考核机制及健全公众参与机制等3个方面提出以下长安区河流水环境综合治理创新思路。

4.1 完善协同治理机制

完善协同治理机制是进一步巩固发扬长安区河流水环境综合治理实践成果的关键，河流水环境综合治理工作强调各相关部门间“合理分工、各司其职、协同治理、公共推进”。一套行之有效的协同治理机制是长安区河流水环境综合治理工作取得预期目标的根本保障，完善协同治理机制要从以下几点入手。

(1)注重加强多部门协同机制。要求长安区河长制领导小组办公室充分加强组织领导，明确各相关部门具体责任分工，并抓好工作落实工作。同时要求各相关职能部门要转变河流水环境综合治理工作理念，从专项治理转向协同治理。各部门间强化沟通交流合作、发挥各部门专业优势，加快推进相关工作进展；深入开展多部门联合执法或活动时，对于河流水环境污染问题“零容忍”；根据实际工作需要结合河道两岸发展需求，划定河道管理权责区域，避免同一问题多部门共同管理现象出现。

(2)注重行政管理与技术治理协同机制。开展河流水环境综合治理工作的最根本目的是改善河流水生态环境，这就要求在日常实际工作过程中，行政部门和技术部门要加强协作，行政部门主要负责相关政策法规及日常考核工作由；技术部门则重点把关具体的生态修复治理方案。

4.2 优化工作考核机制

优化工作考核机制是长安区河流水环境综合治理实践落到实处的重要保障，基于当前考核工作存在的突出问题，建议优化工作考核机制从以下几点入手。

(1)综合当前长安区河流污染现状，河流水环境综合治理工作的难点、重点、近年遇到的突出问题及各部门工作职责，构建考核指标涵盖全面，考核内容充分细化，更有针对性的考核机制。并坚决贯彻执行，对于考核成果优异的部门/个人，予以表彰；考核成果不达标的部门/个人，予以警告；其中，对于河流水生态环境造成较大危害的，严格按照相关法律法规规定追究相关责任，绝不姑息。

(2)适时引入多方考核，对于重点工程质量、河流水质指标检测等关键环节应引入三方机构/社会公众参与，同时保证结果公开透明。公开公正的多方考核机制，能够保证河流水环境综合治理考核工作落到实处。

4.3 健全公众参与机制

健全公众参与机制有助于促进长安区河流水环境综合治理实践取得更大成果，建议健全公众参与机制从以下几点入手。

(1)积极拓宽公众参与途径，包括并不仅限于，在主要河道显著位置设立监督举报标识牌；在区政务服务中心设立群众举报信箱；在传统媒体和网络融媒体平台开设群众热线、公众留言板等方式，鼓励群众参与、听取公众有关河流水环境综合治理方面最真实的反馈。

(2)各级主管部门对于公众反馈的问题无论是涉及河流水环境修复治理方面的意见建议，或是对于相关部门解决处理问题不及时、不彻底的投诉举报，都要引起足够重视，并及时通报。对于投诉举报相关问题要及时查证，确有其事的，敦促相关部门/责任人及时整改，并将处理结果及时反馈给群众；举报为虚的，查明缘由后向群众解释清楚。

5 结论与讨论

2021年是长安区“河湖长制”实施的第6个年头，也是长安区“全域治水”的开局之年。经过相关部门不懈努力，长安区在河流水环境综合治理领域已经取得了相当一部分成就，本研究对长安区河流水环境综合治理实践进行了简单的梳理评估，结果表明：皂河河道综合治理工程基本完成后，皂河水质基本满足相关水质标准要求；浐河、潏河及滈河在河道改造工程基本完成后，河流水质同样满足相关水质指标要求。部分时段监测断面偶有指标超过标准限值，经专家评估后认为其对河流整体水质影响不大。这意味着河道综合治理工程为促进长安区水生态环境治理持续改善，实现西安市“全域治水、碧水兴城”建设目标奠定良好基础。

长安区河流水环境综合治理实践实际执行过程中所暴露出来的一些突出问题同样不容忽视。具体表现为：河道整治、污染治理、堤岸修复及景观维护等环节普遍存在问题解决的及时性、有效性不足等现象；相关部门工作考核过程中还存在的考核指标不全面、考核内容缺乏针对性等问题；长安区河流水环境综合治理实践中公众参与基本流于形式等问题。进一步梳理分析对上述问题后认为造成这些问题的根本原因在于协同治理机制尚不完善、工作考核机制亟待优化及公众参与机制并不健全。综合上文分析结果及自身工作经验，从“完善协同治理机制、优化工作考核机制、健全公众参与机制”三方面提出了长安区河流水环境综合治理创新思路：

(1)完善协同治理机制，要注重加强多部门协同机制和行政管理与技术治理协同机制等；

(2)优化考核机制，要进一步完善考核指标，细化考核内容并适合引入多方考核机制等；

(3)健全公众参与机制，首先要拓宽公众参与途径，认真听取公众最真实的反馈，对公众反映的问题要引起高度重视，并及时将处理结果通报反馈给公众。