突发公共卫生事件下老旧小区改造规划思考与应对——以广西梧州市城区老旧小区改造专项规划为例

文＿宋 洋［广西城乡规划设计院规划三分院，副总规划师，高级城市规划师、注册城乡规划师、咨询工程师（投资），硕士］

林 融（广西城乡规划设计院规划三分院，城市规划师，硕士）

2020年新型冠状病毒肺炎（以下简称“新冠肺炎”）疫情暴发，引发了业界对于其带来的城乡建设管理诸多问题的讨论，对城乡公共卫生、应急管理、城乡社区治理、大数据等进行了重新审视。尽管2003年“非典”疫情暴发后，我国在应对突发流行性疾病方面建立了一系列安全防范和应急管理制度，但在本次新冠肺炎疫情的防控中，城镇、乡村仍显得有些无力和慌乱。作为城乡规划从业者，需要深入思考如何规划设计出一套长远有效的城市公共健康保障系统，以加强城乡空间应对突发公共卫生事件的能力。当前，应当及时总结各地在本次疫情中暴露出的问题，以规划为支撑，加快推进城乡社区内老旧小区改造，补齐社区公共服务和基础设施短板，在社区构筑起第一道防疫“闸门”。

一、突发公共卫生事件与老旧小区改造

（一）突发公共卫生事件的概念

2006年1月8日，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，明确了各类突发公共事件分级分类和预案框架体系，将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等四类，其中，公共卫生事件主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。同年2月26日，国务院发布《国家突发公共卫生事件应急预案》，根据突发公共卫生事件性质、危害程度、涉及范围，突发公共卫生事件划分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）四级。

（二）老旧小区改造的现状概况

我国当前处于城镇快速发展阶段，城镇人口规模仍在持续增加，住房刚需依旧旺盛。与此同时，在2000年以前建成的住宅小区中，仍然存在大量住房面积小、配套设施不全、人居环境差的老旧小区。2019年4月，住房城乡建设部办公厅、国家发展改革委办公厅、财政部办公厅联合印发工作通知，决定将老旧小区改造纳入城镇保障性安居工程，中央给予补助资金支持。根据国家部委有关工作要求，老旧小区改造的内容主要包括小区内公共服务设施和基础设施的改造、建设，房屋的修缮、改造，以及与小区直接相关的道路和基础设施的改造提升等。2022年2月24日，住房城乡建设部相关负责人在国务院新闻办公室新闻发布会上介绍：“2019年至2021年，全国累计开工改造了城镇老旧小区11.5万个，惠及居民超过2000万户，在各地改造过程中，共提升和规整水电气热信等各类管线15万千米，加装电梯5.1万部，增设养老等各类社区服务设施3万多个。”老旧小区改造既是民生工程也是发展工程，是实施城市更新行动、改善人居环境质量和提升社区治理水平的有效切入点，见图1。

图1 老旧小区增设停车位

（三）老旧小区改造在突发公共卫生事件中的作用

从各地应对新冠肺炎疫情的防控中不难发现，城乡社区发挥着非常重要的作用。各地根据疫情防控指挥部的工作要求，加强社区管理，除对来自疫区的人员采取居家隔离防护措施外，还承担了上门体检、走访隔离住户、分发隔离期生活物资等工作职责，有效节约了社会资源。基层社区尤其是老旧小区普遍存在医疗资源相对薄弱、环境卫生较差、市政公用设施严重老化等问题，仅仅依靠社区并不能完全有效应对突发公共卫生事件，亟须通过实施老旧小区改造，加强公共服务设施和市政公用设施建设，不断优化社区功能、提升居民居住环境质量。同时，在实施老旧小区改造中还应完善公众参与机制，通过居民对城乡建设管理的深度参与，创新社会治理体系，提升社会治理能力，加强社区在应对突发公共卫生事件的防控能力。

二、应对突发公共卫生事件的老旧小区改造规划思考

（一）应对思路

市政公用设施的陈旧、不完备和环境卫生的脏、乱、差直接影响小区居民的日常生活与健康，是当前老旧小区迫切需要解决的问题。只有改善老旧小区基础环境空间，使居民的正常生活、生命健康得到保障，才能更好开展小区管理、安全卫生防护工作。

而随着城市人口的不断扩增和居民生活水平的不断提高，人民群众对物质与精神生活品质的追求也日渐提升，原有的社区公共服务设施已不能满足和适应人民群众的生活需求，在一定程度上还存在基础设施功能老化和缺失的情况。需要通过对原有落后设施尤其是社区卫生服务设施的改造和优化，满足多元化的需求，构建舒适、健康、丰富的公共活动空间，筑牢卫生服务体系的“网底”，守住群众生命健康的第一道防线。

同时，还应积极营造健康文化氛围，通过改造设计健康文化空间，加强对人民群众的健康教育，倡导和培养健康的生活方式，增进群众的交流融合，有利于其增强身体素质，提升抵御疾病的能力。

当前，老旧小区的管理比较松散、混乱，根源在于社区管理工作没能深入到位。社区居委会与居民之间、居民与居民之间在小区管理问题上都缺乏有效沟通，小区居民对参与小区管理的热情不高，导致很多基层工作难以有效开展，容易成为突发应急防控工作中的隐患。因此，要通过实施老旧小区改造，加强社区、建设单位与群众的沟通协调，尊重群众个性化、差异化需求，做到“改哪里、怎么改由群众拿主意”。只有让群众深度参与小区公共事务，不断完善小区自治管理机制，才能实现“共谋、共建、共管、共享”，提高应对突发公共卫生事件的综合能力。相关的思考与应对策略见图2。

图2 突发公共卫生事件下老旧小区改造规划思考与应对策略框架图

（二）改造策略

1.改善老旧小区设施，提升公共空间环境品质

以完善老旧小区配套设施为切入点，重点关注基本民生需求，着力解决居民迫切关心的用水、用电、用气和公共配套等问题，并结合国家逐步推广实行的生活垃圾分类管理制度，改造升级环卫设施，优化各类设施空间布局，建设功能齐全、设施完备、环境舒适的居住小区，促进公共服务的均等化，进一步提升小区居民的幸福感和获得感。

2.弹性化改造公共空间，满足日常使用与应急保障需求

对老旧小区公共空间的改造，强调弹性化功能，力求能同时满足日常使用与应急保障需求。日常可作为小区居民的公共活动空间，而在突发公共卫生事件下应能结合应急防控需要及时转变为应急保障空间，满足小区应急管理时紧急物资储备、快递包裹等应急存放需求，或临时改造为应急救援场所和医疗救助点。

3.倡导健康生活理念，提高居民康养预防意识

完善社区卫生服务设施和宣传教育设施，积极倡导健康生活理念，对危害公共健康的行为进行警示宣传教育，并通过设施改造为居民提供丰富的健身活动空间，引导居民科学运动，增强自身免疫力，全面提升居民卫生健康意识，在面对突发公共卫生事件时，可以更加有效地进行管控和疏导。

4.引导群众自治共管，完善老旧小区管理体制

发挥调动小区居民参与社区治理的积极性，引导群众积极投入到小区改造与治理的工作中，坚持“改造提升”与“居民自治”双同步原则，完善小区管理体制，实现从“靠社区管”到“自治共管”的转变。当疫情突发时，真正做到“防输入、防扩散、防蔓延”，清除防控“死角”。

三、梧州市城区老旧小区改造专项规划

梧州市位于广西壮族自治区东部，地处“三圈一带”（珠三角经济圈、北部湾经济圈、大西南经济圈和珠江—西江经济带）交会节点，是广西最靠近粤港澳大湾区的城市，为广西“东大门”。据统计，梧州市现状符合老旧小区认定标准的小区共287个，现状居住户数约4.33万户，占地面积24.04公顷。梧州市老旧小区现状特点及问题主要为：（1）建造年份较久远，建筑物老化严重；（2）公共服务设施、停车位不足，缺乏小区自治服务机构；（3）居民活动场地不足，卫生环境有待提升；（4）小区居民以老年人较多，对养老设施、适老设施、无障碍设施需求较大；（5）消防设施不足，消防通道不满足规范要求。为确保老旧小区改造科学有效推进，特编制《梧州市城区老旧小区改造专项规划》。

（一）规划原则

1.坚持以人为本，尊重群众改造意愿

在落实老旧小区改造工作的过程中，要坚持以人为本，将居民的健康和生命安全放在第一位，在尊重其意愿的前提下开展老旧小区改造工作，激发居民支持改造、参与改造的热情。

2.坚持政府主导，鼓励社会多方参与

老旧小区改造是一项民生工程，应当坚持政府主导，充分调动小区居民和相关单位的积极性，形成多方力量共同参与老旧小区改造的良好氛围，建立统一指挥、协调有序的工作机制，确保改造工作顺利实施，改造项目取得成效，提升小区居民的舒适度和满意度。

3.坚持深入调查，具体问题具体分析

深入分析不同老旧小区的特点和问题，针对不同区域、不同类型老旧小区的具体情况，制定不同的改造具体目标和改造策略，解决各类老旧小区的实际改造问题。

4.坚持统筹兼顾，实行综合改造

统筹考虑城市发展各方面的问题，综合运用法律、政策与行政、经济、技术等各种资源和手段开展改造，实现老旧小区和现代化城市全面融合的目标，提高老旧小区突发事件防范和应急处置水平。

（二）规划思路

1.对全市老旧小区清查建库

通过开展现场调研基本情况、居民意愿问卷调研等工作，全面梳理梧州市城区老旧小区情况，综合确定各城区老旧小区范围及规模，并在此基础上建立老旧小区信息数据库。

2.建立老旧小区更新评价体系

通过对区位交通条件、人居环境指标、设施配套指标、建筑楼宇鉴定指标、居民意愿指标等方面进行综合评价，分析老旧小区现状问题、改造需求、改造意愿等，为梧州市各城区推进老旧小区改造工作提供时序及改造方向等指引。

3.明确改造方案设计指引内容

立足于中央、自治区相关政策支持，结合上位规划和宜居城市建设要求，借鉴相关案例，以引导城市空间结构优化、促进经济社会发展为目标，依托梧州深厚的历史底蕴和建筑特色，明确老旧小区改造方案设计指引内容。

4.合理测算改造项目投资规模

充分考虑老旧小区改造项目投入的可行性、可实现性和实效性，按照实际改造需求对老旧小区改造进行分类评价，科学合理确定不同小区的改造方向、改造目标和实施计划，明确资金投入重点和资金筹措方式，按改造标准进行投资规模控制。

（三）规划内容

坚持立足实际，统筹兼顾，分类施策，建立模块化、菜单式的项目选用体系，以标准化、普适性、可实施性为基本导向，结合突发应急防控、海绵城市、无障碍设施等建设要求及居民意愿确定改造内容，具体改造内容采用菜单选择式，重点对老旧小区的市政公用基础设施、公共服务设施和小区景观环境整治等公共部分进行改造提升。同时，对老旧小区改造项目进行分类管理、分年度计划，有序指导梧州市改造工作顺利推进。

1.市政公用基础设施改造

重点对老化的市政公用基础设施进行维护、更换和补充，治理小区老旧的管线、管网，完善相关市政配套设施，健全老旧小区的市政支撑体系，提高灾害防御能力。市政公用基础设施改造分为小区内基础设施、小区外部与小区直接相关的基础设施三部分，小区内基础设施改造主要包括小区道路、供水、排水、供电、供气、照明、消防、环卫等设施，以及“三线”整治等。

2.完善功能配套提升居住品质

综合考虑小区人口规模和住宅建筑容量，科学测算配套设施的承载能力，重点解决老旧小区公共服务设施配套不足、宅间空地利用率不高、设施使用不便、小区管理松散等问题，并优化和完善老旧小区各项居住功能设施，补齐功能短板，进一步改善老旧小区住宅居住条件，全面提升住房综合品质和居民幸福指数。结合小区实际，可利用小区既有建筑或闲置场地设置文化活动室、物业管理办公室、便利商店、快递收件箱等，对既有建筑进行改造、装修或增设设施等。新建建筑或新设设施平时用于小区文化活动、卫生服务、公共管理、便民等服务，突发公共事件下兼顾临时应急场所，见图3。

图3 老旧小区增设健身设施

3.营造健康文化生活空间

在小区生活空间中融入防灾防疫观念，在完善基础设施和公共服务的前提下，整治提升小区景观环境，完善小区活动空间和路径，为居民提供运动健身、交流学习的场地，如生态球场、养生步道、健身花园等。充分利用文化活动空间，开展运动交流比赛、健康文化知识宣讲等社区活动，培养健康生活习惯，形成健康生活文化氛围，打造内涵丰富、独具特色的小区风貌，增强小区居民的获得感、幸福感和安全感，加强基层社区应对突发公共卫生事件的抵抗力和战斗力。

4.构建老旧小区改造管理长效机制

按照“市级指导协调、城区统筹推进、社区动员实施、居民共同参与”的原则构建老旧小区改造组织框架，见图4。深入实践“共同缔造”活动，由街道或社区负责组建老旧小区业主委员会，明确相关工作职责、权限等，发挥业主委员会沟通小区居民和物业服务企业的“桥梁”作用。在改造过程中，加强与居民沟通，坚持以小区居民为主体，做到“问计于民、问需于民”。在老旧小区内组建党支部，鼓励小区思想觉悟高的党员业主争当业主代表，充分发挥党员模范带头作用，保障老旧小区改造任务顺利完成。积极联合社区、物业服务企业和优秀党员，组建文明宣导队和义务物业服务队，增强居民之间的凝聚力。对改造后的老旧小区开展“回头看”活动，及时发现改造设施后期保养和管理等方面的问题，进一步夯实改造成果，提升居民的居住舒适度和满意度。

图4 老旧小区实施组织架构图

5.分类分阶段统筹有序推进改造

根据改造内容和改造需求，将梧州市城区老旧小区分为：安全及基本生活保障需求—基础类、归属感及生活品质需求—完善类、发展及美好生活向往需求—提升类，共三大类型进行改造，见表1。充分结合各城区历史文化内涵及自身特色，将老旧小区风貌主要分为河东旧城骑楼历史文化风貌区、河西老城岭南特色风貌区和苍海新城都市活力风貌区，见图5。同时，因地制宜，区分轻重缓急，按照“先民生后提升”的原则，根据各老旧小区迫切改造的方向和本地财政承受能力，统筹安排符合条件老旧小区的改造时序，按照2019年、2020年、2021年和2022—2025年4个批次进行改造，见图6。

表1 梧州市城区老旧小区改造内容分类表

图5 梧州市城区老旧小区整体风貌分区及改造类型分布图

图6 梧州市城区老旧小区年度改造计划图

四、结语

本文结合新冠肺炎疫情的防控治理，针对老旧小区改造规划进行思考，分层级提出应对思路与策略，为应对突发公共卫生事件、加强老旧小区防控和治理能力、全面提升居民生活环境、促进城市有机更新提供参考借鉴。