川渝自贸试验区协同开放研究

王 晋 蓝定香

(四川省社会科学院，四川成都 610072)

2020年1月，中央财经委员会第六次会议提出支持建设川渝自贸试验区协同开放示范区，这成为国家首次提出跨省域自贸试验区合作。川渝自贸试验区协同开放示范区是川渝合作的重要内容，是成渝地区双城经济圈建设的重要支撑平台。加强川渝自贸试验区的统筹管理、协同开放，有利于减少内耗，整合资源，发挥最大的政策合力。通过畅通川渝之间要素流动的通道，形成一批系统性、集成性的创新成果，提升成渝地区双城经济圈建设的国际化水平。为此，笔者在对成都天府新区片区、成都青白江铁路港片区、重庆两江片区等川渝两地自贸试验区开展调研的基础上，结合相关理论，进行了比较系统的研究，以期为推动川渝自贸试验区实施协同开放提供借鉴。

一、文献综述与理论分析

(一)相关文献综述

从现有的文献来看，对区域协同发展的理论研究较多，但单就自贸试验区协同发展的理论探讨较为鲜见。关于自贸试验区协同问题研究的主要关注点包括：自贸试验区和区域发展战略的协同；关于自贸试验区试验与产业发展的协同；自贸试验区各片区之间的协同；自贸试验区之间的协同。

关于自贸试验区和区域发展的协同。龙云安提出，成渝经济区与川渝自贸试验区志同道合，既有差异也有互补之处，成渝经济区和川渝自贸试验区应相互融合，共享优惠政策，打造优良的营商环境，提高协同发展的速度[1]。张健主张，川陕革命老区产业发展必须借助自贸试验区政策优势，参与到自贸协同中来，这对川陕革命老区产业振兴具有重大意义[2]。杨莲娜提出，安徽自贸试验区建设，需要在长三角一体化背景下，研究如何与沪苏浙自贸试验区实现协同发展，并形成区内区外联动，对内开放与对外开放统一的态势[3]。

关于自贸试验区试验与产业发展的协同。廖晓宇等提出，利用自贸试验区的带动引领作用，实现自贸试验区与康养产业协同发展，将为康养产业多元化发展提供范式，促进康养产业快速高质量发展[4]。沈家文提出，自贸试验区与港航业应协同发展，建议实施“一带一路+自由贸易区”和“互联网+跨境贸易区”融合发展战略，提高企业在全球范围内配置资源的能力，促进自贸试验区与港航业协同发展[5]。

关于自贸试验区各片区之间的协同。陈东等用系统论、协同学和集成论方法对福建自贸试验区三大片区的协同发展内涵进行了理论分析，提出了协同发展模型，最后从模型的协同环境值、综合质量值、心理距离3个方面进行五大协同机制的构建，并提出相应的对策[6]。王珍珍指出，福建自贸试验区三大片区存在区域之间的协调运行机制不完善、片区与片区之间的产业“同质化”现象明显、自贸试验区各类平台建设不尽完善等问题[7]。

关于自贸试验区之间的协同。陈金明等运用Dendrinos - Sonis模型对沪、津、粤、闽四大自贸试验区进行研究，认为沪、津、粤、闽自贸试验区之间具有的协同互补效应要大于竞争效应，进一步说明了协同发展的重要性[8]。杨波等从交易成本视角分析了科层制模式、市场化模式和多方治理网络化模式在自贸试验区片区协同中的应用，指出最适合我国自贸片区协同发展的模式是多方治理网络化模式[9]。黄霓等指出，广东自贸试验区与港澳自由港的关系是协同不是竞争，可以在实现制度、体制机制创新、社会文化方面协同发展[10]。池瑞瑞在分析川渝自贸试验区合作中存在问题基础上，提出建设常态化推进机制、共建西部陆海新通道等合作机制的对策建议[11]。

综上，关于不同自贸试验区协同发展的成果较少，而关于川渝自贸试验区之间协同发展的研究文献更为鲜见，仅搜到1篇。当前，在成渝地区双城经济圈建设和“双循环”新发展格局背景下，加强川渝自贸试验区协同开放示范区研究十分必要和紧迫。

(二)相关理论分析

川渝自贸试验区协同开放研究主要涉及协同理论。协同论(synergetics)又称“协同学”或“协和学”，是上世纪70年代以来逐渐兴起的一门新兴学科，作为系统科学的重要分支理论，它是在多学科研究基础上建立起来的。协同学最早是由联邦德国著名物理学家赫尔曼·哈肯(Hermann Haken)首次提出并进行系统论述的。协同学是主要研究一个开放系统的各个子系统从最初杂乱无章的状态向有序的协同状态演化过程的相互作用途径。协同学认为，子系统的结构、行为和特征受相同原理和规律支配，产生影响整个系统的联动作用，促使系统由无序向有序发展。

协同学具有广阔的应用范围，除物理学领域外，在天文学、生物学、经济学、社会学及管理科学等许多方面都有重要的应用成果。“协同”的概念最早出现在经济学领域，指两个企业在资源共享的基础上产生的共生互长关系[12]。区域协同指由城市及城市之间的人流、物流和信息流等构成的开放系统，突破行政区划制约，与外界进行物质、能量交换，发挥初始禀赋与比较优势，实现发展要素和资源的优化配置，自发形成时间、空间和功能上的有序结构，进而实现区域整体利益最大化，推动共同发展[13]。

利用协同理论来分析，建设川渝自贸试验区协同开放示范区本质上是两个特殊经济区的协同发展，需要区域内各单位高效有序发展，又积极与外部系统对接，实现系统从无序到有序、从低级到高级发展的演进。川渝两地需要突破两地行政区划的限制，积极推动两个自贸试验区统筹联动，最大限度发挥政策合力优势，发挥两地的自然禀赋优势和在全国的比较优势，促进资源要素的有序、自由流动，形成区域一体化的发展模式，从而达到川渝自贸试验区内部大系统的“协调”“有序”与“同一”。

二、川渝自贸试验区协同开放的实践探索

(一)川渝自贸试验区基本情况

川渝自贸试验区均为我国第三批自贸试验区。中国(四川)自由贸易试验区成立于2017年3月，实施范围119.99平方公里，整体分为成都、泸州两个部分。该自贸试验区涵盖三个片区：成都天府新区片区90.32平方公里〔含成都高新综合保税区区块四(双流园区)4平方公里、成都空港保税物流中心(B型)0.09平方公里〕，成都青白江铁路港片区9.68平方公里〔含成都铁路保税物流中心(B型)0.18平方公里〕，川南临港片区19.99平方公里〔含泸州港保税物流中心(B型)0.21平方公里〕。

中国(重庆)自由贸易试验区成立于2017年3月，实施范围119.98平方公里，涵盖3个片区：两江片区66.29平方公里(含重庆两路寸滩保税港区8.37平方公里)，西永片区22.81平方公里〔含重庆西永综合保税区8.8平方公里、重庆铁路保税物流中心(B型)0.15平方公里〕，果园港片区30.88平方公里。以下为川渝两地自贸试验区的实施范围、功能定位、发展目标等基本情况(见表1)。

表1 川渝自贸试验区基本情况比较

(二)川渝自贸试验区协同开放的进展

川渝双方根据共同签署的《共建川渝自贸试验区协同开放示范区工作方案》，围绕制度创新、平台共建、通道共享、产业协作等重点领域开展合作，实行协同发展，取得一定进展。

一是物流口岸合作初见成效。双方共建中欧班列(成渝)号品牌，建立一体化运营机制。2021年初，成渝两地同时发出2021年中欧班列(成渝)号首趟列车，并使用统一名称开展品牌宣传推广，成为全国首创。西部陆海新通道合作方面，川渝两省市与桂、黔、琼及广东省湛江市等省区市签署《合作共建西部陆海新通道框架协议》，形成“13+1”共建格局。四川从完善交通物流设施、提升通道运行效能、增强对外经贸合作三方面着力，加强通道建设，强化与重庆方面的合作。开辟涪陵至泸州“散改集”航线，泸州、宜宾至重庆“水水中转”班轮，实现了常态化运行。

二是共同推进“一单制”等制度创新改革。两地自贸试验区依托中欧班列和陆海新通道，积极探索“一单制”，推进该领域的协调与合作。2018年，川渝两地政府联合印发《深化川渝合作深入推动长江经济带发展行动计划(2018—2022年)的通知》，明确提出“推动‘一带一路’合作”“联合扩大中欧班列品牌影响力，探索陆上贸易规则，推广多式联运‘一单制’”。2020年12月，川渝首次开启国内“铁江联运一单制”试点，实现了一单到底，大大提高了运输效率。

三是政务合作取得实质性进展。川渝自贸试验区开展跨区域集群注册。两江新区的漫客空间(重庆)孵化器有限公司与天府新区成都管理委员会行政审批局签署合作框架协议，共同促进两地间企业集群注册服务升级与自贸试验区协同发展。证照互办互发方面，两江新区市场监管局和天府新区市场监管局签订合作协议，双方探索构建跨区域“异地同标”的市场准入服务系统和便利化机制，实现营业执照、许可证的两地互通、就近办理。目前，两江新区和天府新区政务大厅分别设立了“合作示范窗口”，实施两地联动，实现了营业执照互办互发。

四是推动川渝自贸试验区法院司法合作共建。两江新区(自贸试验区)法院与天府新区法院(四川自贸试验区法院)签署《川渝自贸试验区司法合作共建协议》，确定了两家法院构建司法互联互通体系的主要领域包括共同服务成渝两地发展大局、助推自贸试验区法治规则制度创新、优化自贸试验区内法治化营商环境等。目前双方已经在跨域诉讼服务、异地远程庭审等方面取得初步成果。

三、川渝自贸试验区协同开放的主要障碍与问题

尽管川渝自贸试验区协同开放取得一定成效，在物流口岸合作、制度创新、政务司法协作等方面都有积极进展，但也面临一系列体制机制障碍和亟待解决的问题，影响了川渝自贸试验区协同开放示范区建设的推进。其存在的问题大致可以归纳为以下几类。

(一)协同开放的深度不够

目前双方在某些领域虽已有合作，取得了一定进展，但还有待深入。如重庆两江新区与成都天府新区在知识产权行政执法方面进行合作，达成了相关协议，但目前还仅限于线索通报，未实现联合办案。再如中欧班列，虽然目前名称统一为中欧班列(成渝)号，但价格和数据尚未统一，远期还需进一步深化西部陆海新通道、航空及水运等国际物流大通道的全方位合作。贸易联系方面，川渝两地的贸易一体化程度不高，川渝内部贸易占比相对于长三角地区较低。根据相关资料显示，重庆虽是四川的第一大国内贸易伙伴，但四川却只是重庆第四大贸易伙伴。而长三角地区三省一市的前三位的国内贸易伙伴多在长三角内部。而且，从贸易占比来看，川渝内部贸易占比远低于长三角地区(见图1)。

图1 川渝和长三角地区省市前10位国内贸易伙伴省份[14]

(二)对协同开放的认识不一致

川渝两地自贸区对某些可能合作的领域意见不一致，存在较大分歧。如关于“一单制”，两地自贸区尽管都在探索，并且取得了一定成绩，但基本上自成体系。重庆自贸区和四川自贸区签发主体不同，都有各自的签发公司，重庆是中外运重庆分公司，四川是成都国际陆港运营有限公司。川渝自贸区目前“一单制”方面，各自在培育自己的生态圈，有各自的提单签发人和银行系统。尽管初步达成了合作意向，也进行了川渝“铁江联运一单制”的探索，但仅限于国内运输的合作实践，“一单制”应用方面还缺乏实质性的合作。此外，两地自贸试验区为争取改革创新经验获得国家层面的认可和推广，都将案例成果的挖掘、修改和提升作为重要工作内容，在完善改革成果的过程中，川渝自贸试验区都倾向于对标国内最高水平，都更倾向于向上海、福建、广东等第一、二批自贸试验区学习，川渝相互探讨交流的积极性并不高。

(三)管理体制机制存在一定问题

川渝自贸区在对接中存在主体不对等及由此而产生的体制机制障碍。四川自贸区的主体在成都，泸州的川南临港片区仅占自贸区总面积的16%，但作为主体的成都与作为直辖市的重庆又并非同级。并且，四川自贸区内部层级比较复杂，涉及四川省、成都市、青白江区、港务集团等不同的层级和主体，而重庆管理层级相对集中和简单，双方对接协同起来不太顺畅，存在一定的体制机制障碍。此外，各自贸试验区在推动制度创新改革过程中，往往会涉及海关、质检、铁路、民航、外汇等相关中央部委或机构的职能职责，川渝单靠自身是无法推进相关改革进程的，而各部委之间存在的权力边界使得整合性改革推进缓慢，部门之间的协调成本高。

(四)协同开放的产业同质化较严重

川渝两地产业的同质化趋势，会导致双方竞争加剧，一定程度上会消减双方的合作意愿。通过比较四川省和重庆市的“十三五”规划可以看出，两地都将电子信息、汽车制造、节能环保装备、机器人、新材料、新能源汽车、生物医药等列入战略性产业和重点发展的优势产业，两地的制造业结构趋同，尤其是电子信息、汽车等产业川渝双方长期形成竞争关系，而跨区域产业联动协同发展模式尚未形成。与协同程度较高的长三角地区相比，川渝相互间产业错位发展程度明显较弱，川渝之间的出口产品相似度高达95%，而长三角内部相似度最高的江苏与上海也只有78%，其他省份之间相似度更低。(见图2)

图2 长三角和川渝出口产品相似度数据来源：海关数据

四、结论及建议

综上，川渝自贸试验区协同开放虽然在物流口岸合作、共同推进“一单制”等制度创新改革、政务合作、两地自贸试验区法院司法合作共建等方面均取得了一定进展，但是，同时也面临协同开放的深度不够、对协同开放的认识不一致、协同开放的体制机制不顺、协同开放的产业同质化较严重等一系列亟待解决的问题。为深化川渝自贸试验区协同开放，特提出以下建议。

(一)建立成果共享共创机制

1.完善成果交流共享机制

川渝自贸试验区依托大数据中心，共建公共信息平台，促进成果交流共享。建立交流观摩机制、信息成果常态化交流机制，促进改革创新成果及时交流共享。在尊重改革首创精神的基础上，双方取得的改革创新成果，优先在对方自贸试验区复制推广。另外，将双方的经验做法进行充分嫁接整合，形成新的集成性的制度创新成果，并通过各种渠道上报到中央国家部委，力争形成具有全国影响力的集成创新成果。建立川渝智库交流机制，召开川渝自贸论坛，对相关理论实践问题进行研讨。

2.联合向上争取更大赋权

川渝自贸试验区应就改革创新中涉及的共同的重大政策问题，进行联合上报，争取国家部委的支持，通过联合上报形成合力，加快在关键领域获得突破。同时，找准联合上报的抓手，重点聚焦科技、金融、医疗、数字经济等重点领域，争取国家相关部委的支持。例如，川渝双方可以向上争取政策，联合成立数据交易所，争取在数据的确权、交易、结算等方面有所突破。

3.推动重庆自贸试验区与比邻地市的合作

除加强川渝两地自贸试验区之间的联系外，自贸试验区与比邻区域也应加强联系，拓展延伸优惠范围，促进成果共创共享。目前，重庆自贸试验区与四川的绵阳、内江、广安、宜宾、眉山等地签订了协议，建立了合作关系，尤其是与重庆比邻的广安、达州，合作有了较大的进展。下一步，应积极争取四川省决策层的大力支持，深入推进重庆自贸试验区与四川比邻地区的合作，进一步探索货物直通、通关互认、政策共享等机制，充分发挥自贸试验区的政策效用，有效整合资源。

(二)完善联动对接机制

1.完善联席会议机制

充分利用现有联席会议机制，强化自贸试验区建设功能。目前，已建立推动成渝地区双城经济圈建设商务工作机制，该机制设置四川重庆商务联席会议、商务联合办公室、专项合作工作组三大板块。联合办公室下设对外贸易、自贸试验区建设、商贸流通、消费促进、开放平台等专项工作组。建议自贸试验区成立专项工作小组，吸收成都自贸片区、泸州自贸片区的负责人参加，共同制定与川渝自贸试验区总体方案相适应的深度合作实施细则，并向联合办公室报告。每次商务联席会议前，自贸试验区建设专项小组向川渝各自贸片区收集重点议题，并汇总报告给联合办公室，供联席会议研究讨论。商务联席会议结束后，自贸试验区建设专项小组对相关经验成果进行提炼汇总，并传达给川渝各自贸片区。

2.完善干部互派机制

通过深入开展互派挂职工作，不断总结完善相关经验，逐步建立川渝自贸试验区互派挂职长效机制。目前，川渝自贸试验区双方都有互派干部的情况，如两江新区片区和天府新区片区已互派干部若干名到对方挂职，下一阶段，应增加互派挂职的覆盖面，使青白江、泸州、西永、果园港等自贸片区都成为干部挂职的目的地、交流地。着力拓展干部互派挂职的深度，通过举办论坛活动、异地联训等形式，加强相互的交流、借鉴；组织挂职干部，深入到口岸、企业、市场等基层一线，深度了解自贸试验区问题现状，提高协作的针对性和可操作性。

(三)共同探索陆上贸易规则

1.合力促进中欧班列高质量发展

在实现中欧班列统一名称、统一价格、统一数据的基础上，建立国铁集团、成都铁路局、成都、重庆共同参与的联席会议，建立四方的协调机制，统筹协调解决中欧班列运营中的相关问题。争取加密中欧班列(成渝)号班次，拓展相关货运班列线路，增加境内外的通达城市。加强川渝双方的统筹协作，提高货源组织能力、平台作业效率和精细化管理程度，共同提高班列重载率。整合双方进口需求，提升目的地货物整合能力，推动集拼集运运输新模式常态化运营，降低班列回程“空箱率”。共同向国铁集团争取相关政策，积极推动铁路运输相关标准的更新，扩大中欧班列货物运输品类，拓展以锂电池为代表的带电产品的运输范围。推动川渝中欧班列的价格联盟，探索中欧班列交叉持股可行性方案，探索相关的利益分享机制。

2.统筹推进陆海新通道建设

积极推动陆海新通道的合作整合，全面提升陆海新通道作为新型大陆桥的纽带作用。树立“一盘棋、一体化”推进的理念，统筹推进陆海新通道建设。针对双方体制机制不畅、合作推进缓慢等问题，建议由青白江区、港务集团、四川省及成都市的相关负责人共同组成陆海新通道工作小组，负责与重庆方面的对接沟通，加快推进陆海新通道统筹合作的进程。加快推进达州、遂宁、南充等城市融入陆海新通道体系，在已设立的区域集散分拨中心基础上，加强相关政府部门合作，为市场化运营牵线搭桥，加快西部陆海新通道市场化整合。

3.联合培育“一单制”生态圈

鉴于目前川渝双方各有一套提单生态系统、缺乏实质性合作的现状，各自成立“一单制”专项改革小组，开展相关理论与实践的交流研讨，积极打造统一的川渝“一单制”大生态圈。对各自公司签发的提单予以互认，强化提单的物权属性。在川渝大生态圈内，重庆公司和四川公司签发的提单都有同等的物权效力，涉及的相关主体应予以认可，并兑现相关权益。强化铁路提单的控货、流转功能，推动跨境铁路提单融资结算便利化、常态化、标准化。联合推动铁路提单物权的立法进程，将全国“铁路提单第一案”作为典型案例在共同的平台发布交流，联合推动该案成为全国十大指导案例，进而推动相关的司法解释出台。联合推动陆上贸易规则国际化，梳理《国际货约》《国际货协》的相关规定，在符合二者基本精神和相关规定的同时，共同探索推动单证标准化体系建设，推动建立更加完善和包容的陆上贸易法律框架和规则体系。川渝双方围绕铁路提单物权属性、铁路联运货物押汇及担保等方面，积极开展与联合国贸法会、铁路合作组织等国际组织的交流探索，推动“一单制”等成果在国际上形成广泛共识，逐步实现铁路提单与海运提单物权同权等效。