农业政策性金融可持续发展研究

■ 中国农业发展银行青海省分行课题组

一、我国农业政策性金融发展概况

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称“十四五”规划）提出，优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，走中国特色社会主义乡村振兴道路。中国农业发展银行作为全国唯一的农业政策性银行，在服务“三农”、乡村振兴，促进农村社会经济平稳、健康、可持续发展中承担了重要的角色。

（一）我国农业政策性金融的政策背景

为深化金融体制改革，借鉴其他国家的成熟经验，1993年底《国务院关于金融体制改革的决定》将原农行的政策性职能剥离，实现政策性金融与商业性金融相分离，于1994年成立了中国农业发展银行，以贯彻政府经济政策为目标，在特定领域开展“不以盈利为目的”的金融业务。

2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“推进政策性金融机构改革”，开启了我国政策性金融机构改革的新征程。2014年底，国务院批复农发行政策性银行改革方案，指明中国农业发展银行政策性的职能定位，并提出了界定业务范围、完善组织治理结构、加强风险管理与资本约束、强化内部管控等多方面的要求。

2018年中央1号文件进一步指出“明确中国农业发展银行在乡村振兴中的职责定位，强化金融服务方式创新，加大对乡村振兴中长期信贷支持”。这既为农发行贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想、经济思想、“三农”思想指明了方向，也是对新时代农发行核心职责的界定。

2021年《政府工作报告》明确提出，要推进政策性银行分类分账改革；同年7月，国务院金融稳定发展委员会对政策性银行改革作出具体部署。由此可见，政策性金融机构在服务实体经济、服务国家战略方面的作用与日俱增。

（二）我国农业政策性金融的发展现状

我国农业政策性金融多年来的实践表明，中国农业发展银行贯彻落实党中央国务院决策部署，着力聚焦重点领域、薄弱环节和关键时期，秉持“支农报国 立行为民”的初心使命，主动发挥“当先导、补短板、逆周期”政策性金融作用，全力服务国家粮食安全、城乡一体化发展、脱贫攻坚、疫情防控和“六稳”“六保”，在农业农村发展中发挥积极作用。

1.履职发展大步迈进。自2016年来，中国农业发展银行全力服务国家战略和“三农”发展，累计投入支农资金9.6万亿元，贷款余额净增加2.7万亿元，比“十三五”初期增长78.4%，贷款年均增长12.27%，是农业发展银行历史上支农力度最大、发挥作用最突出的时期。

图1 “十三五”时期支农投入（单位：亿元）

2.助力打赢脱贫攻坚战。中国农业发展银行坚持以服务脱贫攻坚统揽支农全局，构建全行全力全程扶贫工作格局，金融扶贫做到了“七个率先”。5年来累计投放扶贫贷款2.32万亿元，实现832个贫困县全覆盖，连续五年获得全国脱贫攻坚奖，是唯一连续获此殊荣的金融机构，连续三年在中央单位定点扶贫考核中位列第一梯队。

图2 “十三五”时期扶贫贷款余额（单位：亿元）

3.确保国家粮食安全和市场稳定。中国农业发展银行作为“粮食银行”，积极参与国家粮油收储体制改革和宏观调控政策制定，推动优质市场主体入市收购，有效保护农民利益、维护粮食市场稳定。2020年累计发放粮棉油购销储贷款3.29万亿元，支持企业收购粮食2.01万亿斤，支持粮食收购量占商品量的60%以上，支持收购棉花超过产量一半，为国家粮食安全提供了坚强支撑。

图3 支持粮油收购情况（单位：亿元）

4.有效补齐农村基础设施突出短板。“十三五”时期，中国农业发展银行累计发放基础设施贷款3.8万亿元，2020年末，贷款余额3.3万亿元，较2016年初增长2万亿元，增长1.5倍，投放量、净增量分别占全行的46%、74%。六大品种协调发展，业务结构不断优化，为业务持续增长起到了重要支撑作用。

图4 基础设施贷款余额和占比（单位：万亿元；%）

5.财务可持续能力不断增强。坚持社会效益优先的同时，注重自身可持续发展，在降低贷款利率、减免中间业务收费、大幅让利于农的情况下，各项收入稳步增长，营业费用有保有压，成本管控集约高效，5年来累计实现净利润911亿元、上缴税收850亿元，实现了财务可持续。

图5 各项收入实现情况 （单位：亿元）

（三）农业政策性金融可持续发展的重要意义

图6 净利润实现情况 （单位：亿元）

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，“十四五”规划明确强调优先发展农业农村，全面推进乡村振兴，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，走中国特色社会主义乡村振兴道路，要聚焦乡村振兴、区域发展、绿色发展等重点领域，对于执行国家方针政策的农业政策性金融机构来说，将会在政策性金融服务实体经济的战略背景下发挥不可替代的重要作用。

1.推进农业政策性金融可持续发展是实现经济高质量发展的必由路径。“十三五”时期深入贯彻农业供给侧结构性改革、脱贫攻坚等方针政策，全力服务国家战略和“三农”发展，是农发行历史上支农力度最大、发挥作用最突出的五年。国务院明确提出“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”的意见，强调要进一步巩固拓展脱贫攻坚成果，接续推动脱贫地区发展和乡村全面振兴。在这种政策背景下，政策性金融机构要身先士卒，发挥好政策性金融引导作用，主动承担商业性金融机构无力或不愿承担的中长期项目，弥补市场机制作用的盲区，助力经济转型升级，助推经济高质量发展。

2.持续发挥好农业政策性金融优势，助力区域协调发展。习近平总书记在青海考察时指出：“贯彻落实党中央关于新时代推进西部大开发形成新格局，推动‘一带一路’高质量发展的战略部署，主动对接长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略，增强经济发展的内生动力”。作为农业政策性金融机构，要正确认识政策性金融在推动青海各项事业发展中的战略优势和发展空间，充分发挥好政策性金融职能作用，把握机遇，乘势而上，统筹推进区域协调发展。

3.执行国家方针政策，充当金融体系的“稳定器”。面对百年未有之大变局以及国际形势的不稳定性、不确定性和不可预见性，政策性金融机构作为体现党和国家意志的“国家队”，主动发挥好逆周期调节作用，在经济下行压力大的时期，助力实体经济平稳过度。2020年新冠肺炎疫情发生后，政策性金融机构全力配合相关部委迅速行动，服务疫情防控、积极支持企业复工复产和减费让利工作，危难关头彰显政策性金融担当，为疫情防控和经济社会发展作出了应有的贡献。中国农业发展银行2020年累计发放疫情防控应急贷款913亿元、复工复产贷款10049亿元，支持企业1.12万家；落实减费让利举措，全年向重点行业、领域、客户直接让利74亿元；向382家全国重点企业发放专项贷款185亿元；落实临时性还本付息政策，共为1704户企业办理延期还本付息。

二、农业政策性金融可持续发展面临的困难和挑战

虽然农业政策性金融改革发展取得显著成效，但在发展战略、运行机制、风险管理等层面存在诸多发展短板。如何适应日益增长的“三农”发展需求，推进农业政策性金融助力国民经济在长期内稳健发展仍亟需加强研究。

（一）缺少合理、有效的政策性金融法律体系

我国农业政策性金融起步较晚，运行和监管没有权威、规范的政策性金融法律约束。在实际运营过程中，主要遵循的是商业性金融法律和农业政策性金融机构内部规章制度，短期内不影响农业政策性金融发展，但从长远来看，许多工作与商业性金融同标准、同考核，不利于农业政策性金融功能的有效发挥，容易诱导农业政策性金融商业化，这与政策性金融在经济社会发展中的独特地位和作用不匹配。

（二）政策性金融和商业性金融边界不清

2014年国务院对农发行改革方案的批复中要求“坚持以政策性业务为主体。通过对政策性业务和自营性业务实施分账管理、分类核算”。但从历年年报披露的组织架构和财务报表来看，机构部门、财务数据均没有区分业务性质，没有对不同性质业务从源头实施分类管理、分账核算，不同业务的成本、收益混淆在一起，业务界限逐渐模糊，职能发挥过程中容易出现重复、交叉等问题。

（三）政策性业务发展受政策变化影响大

中国农业发展银行的办行理念是致力于配合政府实施国家经济金融政策，业务发展受国家战略以及宏观政策影响。2014年以来，中央相继出台文件规范地方政府举债融资行为，规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为，对农业发展银行中长期信贷业务发展带来影响。

（四）缺乏风险补偿机制

由于农业政策性金融的特殊性，服务的对象是商业性金融“不愿贷、不敢贷”的中长期农业发展领域，如国家粮食安全（农产品质量、产量受季节气候影响具有不确定性），农村基础设施产业（期限长、投入多、经济效益少），经济欠发达地区（老、少、边、中西部地区发展水平低）等重点领域和薄弱环节，农业政策性金融在履行政策性职能过程中必然会产生资金缺口，风险敞口大。缺少可靠而稳定的资金和财务补偿，势必会挫伤可持续发展的积极性。

（五）资本充足率未达到监管标准

资本充足率是监测抵御风险能力、实现稳健经营和可持续发展目标的重要指标。2011年银监会发布的《中国银监会关于中国银行业实施新监管标准的指导意见》，明确“新标准实施后，正常条件下系统重要性银行和非系统重要性银行的资本充足率分别不低于11.5%和10.5%”。国务院在三家政策性银行的批复文件中强调要确立以资本充足率为核心的约束机制，从2018~2020的年报数据来看，只有国家开发银行披露了资本充足率，农业发展银行和进出口银行均未披露此项指标。农业发展银行、进出口银行与同为政策性金融机构的国家开发银行相比存在较大差距，由此得知，两家的资本充足率目前仍处于较低水平。以农业发展银行的筹资现状为例，由于资本充足率总体水平不高，导致大额定期存单等多元筹资业务受到监管政策约束，抑制了农业发展银行的金融供给能力。

（六）缺乏差异化的员工激励机制

农业发展银行现行的员工绩效考评办法是从岗位履职、基础管理、党风廉政和综合测评四个维度综合考评。从实际运用来看，考评机制缺少差异化的考评标准，绩效考评者在考评过程中过多依赖主观判断，影响考评的客观性，容易出现绩效考核偏颇的情况，不利于充分调动员工的积极性，影响人力资源全面可持续发展。

三、对策建议

“十四五”规划提出，“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重，走中国特色社会主义乡村振兴道路。”“深化金融供给侧结构性改革。改革优化政策性金融，强化服务国家战略和规划能力”。党中央对“三农”工作、政策性金融改革提出了更高的要求。作为中国农村金融体系的重要组成部分，坚定不移地深化农业政策性金融改革，通过实现农业政策性金融可持续发展来促进国家经济与社会可持续发展具有现实意义。

（一）聚焦政策性金融战略定位

1.明晰自身职能定位，找准服务着力点。立足全面建设社会主义现代化国家新发展阶段，农业政策性金融要胸怀“国之大者”，认真落实党中央、国务院的决策部署，坚持以推动高质量发展为主线，以金融改革创新为动力，以政策性业务为主业，突出“服务国家战略、重点领域和薄弱环节”这个基本定位，充分发挥支农职能，为客户提供精准的政策性金融服务，支持“三农”事业持续发展。

2.强调依法治行，立法先行促合规。随着我国法治建设不断深入推进，加快政策性银行法治建设，提升政策性金融法治化水平，是当前落实政策性金融改革的当务之急。建议借鉴国际成熟经验，参考我国《商业银行法》，把握政策性金融改革窗口期，制定具有中国特色的政策性银行法，从顶层设计上明确政策性金融与商业性金融的界限，并随着国家战略不断深入适时地进行修订，形成“在规范中发展、在发展中规范”的动态调整机制。通过法律约束，规范政策性金融经营行为，保证政策性银行稳健持续运行。

3.完善农业政策性金融机构治理体系。2019年7月农业发展银行董事会成立至今，公司治理体系不断完善。但相比商业性金融机构，公司治理水平、治理能力还存在一定差距。为此，农业发展银行要按照国务院金融委的部署，积极推进体制机制改革，在完善金融治理中发挥积极作用，按照“一行一策”的思路，坚持将党的领导融入金融机构治理的各个环节，贯彻落实规章制度，严格执行新会计准则，提升制度的权威性和执行力。深化各治理主体协同合作，统筹协调发展。加强内控合规管理，有效防范化解金融风险。逐步探索建立适应自身职能定位、具有稳健发展力、竞争力和普惠性的农业政策性金融体系。

（二）突显政策属性，增强文化引领

1.加快推动两类业务分类分账管理。农业发展银行于2020年启用政策性和自营性两类业务会计科目，实现了核算科目的分类管理。建议我国农业政策性金融机构从业务领域、条线归口等多维度明确划分两类业务性质，政策性业务实行差异化管理，在支农领域充分发挥“当先导”作用；商业性业务则实行自主经营、自负盈亏，同时允许商业性业务反哺政策性业务，丰富政策性业务资金来源，促进政策性金融财务可持续发展。

2.厚植企业文化，打造农业政策性金融核心竞争力。习近平总书记在党的十九大报告中指出，文化是一个国家、一个民族的灵魂。农业发展银行长期坚持以党建为统领，逐步形成了具有自身特色的文化理念体系，通过创立品牌，突出自身服务的稳定性和长期性，提升“支农为国、立行为民”的服务能力。建议在树立核心大品牌的同时要创新建立具有区域文化的特色小品牌。以农业发展银行青海省分行为例，可以将习近平总书记在视察青海时的重要讲话精神同农发行职责使命结合起来，围绕“四地”建设，加大信贷支持国家级绿色改革发展试验区（试点区）建设，探索推广符合农发行业务实际的风险补偿机制，全力服务青藏高原生态保护和高质量发展。同时，立足各党委、各党支部工作特点，提炼“缺氧不缺精神、守初心勇担使命”等服务口号，培育创建一批具有较强创新性、实效性、推广性的党建工作特色子品牌或支部特色工作法，进一步激发全行各级党组织创新活力，增强基层党组织凝聚力和战斗力，为青海分行高质量发展提供坚强的政治和组织保证。

（三）与时代同频共振，以创新驱动发展

1.建立动态调整机制。“十四五”开局之年，国家战略发展目标从脱贫攻坚走向乡村振兴，这对于农发行而言，是服务乡村振兴的重要契机。应借鉴国际政策性金融发展经验，做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。一是在现有业务的基础上，根据宏观调控和农业发展的政策变化，适时调整农业政策性金融服务领域，明确界定农业政策性金融的业务范围，加快解决农业政策性金融缺位、越位的问题。二是对国家所强调的“三农”重点领域和薄弱环节加大信贷支持力度、优化信贷结构，确保农业在国民经济发展中发挥基础作用。三是加快适应新形势下的“三农”业务需求，坚持审慎包容的原则，主动摒弃“一刀切”模式，建立改革创新容错机制，严格界定容错范围，给予合理范围内的“试错权”，让农业政策性金融机构在改革创新的同时吃下“定心丸”，增强监管部门、业务部门的信息交流和良性互动，营造包容开放的创新环境。

2.加强信贷模式的创新及运用。应主动适应服务“三农”的新形势新任务新要求，突出聚焦“三农”、服务“三农”，大力推动金融产品、办贷模式、担保方式和管理手段创新,因地制宜实现金融服务的可持续发展。一是认清客观形势，依靠创新引领。目前，农发行整体处于发展转型期，随着国家粮食安全战略的调整，去库存力度的加大，粮油临储贷款势必减少，传统粮油业务面临巨大挑战。未来必须依靠创新驱动引领，才能实现真正可持续的发展。二是明确发力方向，服务乡村振兴。第一向农村基础设施巩固和提升发力；第二向高标准农田和水利设施建设发力；第三向全域旅游发力；第四向宜居乡村美丽乡村发力；第五向全面推进绿色发展发力；第六向国有农村土地流转和规模经营发力。

（四）全面提升农业政策性金融风险管理效能

1.设定差异化风险容忍度。基于农业发展银行服务乡村振兴的特殊战略定位，服务领域集中在弱质性强的农业、基础产业，风险偏好有别于商业性金融，通常面临比商业性金融更为严峻的流动性风险、市场风险。因此要以增强抗风险能力为抓手，向政府主管部门和监管机构争取有别于商业性金融以及国家开发银行和进出口银行两家政策性银行更符合农业政策性金融业务特点的风险容忍度。

2.建立稳健的风险补充机制。农业政策性金融作为政府的调控工具，往往在贷款定价上实行优惠政策，承担的风险与收益不相匹配。为此，农业政策性金融在运营过程中要统筹处理好让利于实体经济和“保本微利”可持续发展之间的关系，也需要实现一定盈利才能保障财务可持续发展。建议政府主管部门制定“谁出政策谁来补偿”的机制，对“三农”范围内的政策指令性业务、高风险中长期业务给予一定比例的财政补贴作为风险补偿。

3.强化风险管理体系支撑。目前，农业发展银行的全面风险管理体系已初步建立，但随着国家战略发展和业务领域的逐步拓展，风险管理与改革发展不适配的问题日渐突出，风险隐患呈多发态势。建议加强风险防控顶层设计，扎牢系统“防火墙”，引进商业银行成熟的风险管理系统，充分运用科技手段开发押品估值、风险预警等风险管理配套系统，优化风险计量和评估等风险管理工具，提高防控农业政策性金融风险和商业性金融风险的针对性和有效性。

4.全面推广风险合规垂直管理。随着金融供给侧改革的不断深入，农业政策性金融在建设风险管理体系和内控合规管理体系的道路初探中，内控合规管理水平显著提高，风险管理水平持续向好。但内控合规控制手段单一、风险管理的独立性尚未完全体现。因此，应加强对风险合规专员的专业培训和廉洁教育，推动风险合规专员有效履职；全面推广风险合规垂直管理，充分发挥整体效应和板块合力，形成上下联动、齐抓共管的运行机制。

5.增强风险合规管理理念。2020年，农业发展银行发布了风险合规文化理念和宣传语，但从贯彻落实情况来看，员工对风险合规管理理念理解不透彻，风险管理意识、合规意识淡薄，对各类风险的重视程度不够。因此，要多措并举将风险管理文化渗透到业务的各个环节，要将风险管理部门、内控合规部门的事作为每个条线、每个部门、每个人的事，提升全行参与风险管理的主动性。

（五）建立农业政策性金融可持续发展的长效机制

1.争取常态化的政策支持，推进支农资金筹措渠道多元化。在政策扶持方面要争取长期的政策支持，防止因政策中断给实体经济造成的冲击，确保农业政策性金融健康可持续发展。一是争取中央财政直接拨付或注资。中央财政应综合考量农业发展银行在关键时期或特定任务的贡献度方面给予相应的财政注资补偿，形成一个长期稳定财政调节机制。争取财税政策转增为资本，可以考虑向中央财政申请按比例留存未分配利润转增资本，稳步增强内生性资本积累的能力；或将企业所得税返还给补充资本；也可以通过减免增值税降低业务成本，得到财务可持续发展。二是争取央行优质资金来源。积极向央行争取抵押补充贷款（PSL贷款）、专项再贷款、再贴现等货币政策工具，缓释农业政策性金融筹资压力；三是吸收财政性存款。农业发展银行是贷差行，贷款远远大于存款，是向当地“输血”的。建议按照对地方经济社会发展的贡献和贷款占比，给予农业发展银行相应比例的财政支农资金、社保基金、非税收入等各类政府性资金。

2.构建促进农业政策性金融可持续发展的配套机制。农业政策性金融可持续发展，需要完善配套的体制机制作为保障支撑。一是充分发挥管理会计“创造价值”的作用。将政策性业务和商业性业务经营数据指标通过量化模型推测发展趋势，为管理层提供准确的信息源，有助于决策者作出精准决策，以助力农业政策性金融高质量发展。二是充分发挥绩效考核“指挥棒”作用。构建政策性和商业性两个条线的考核激励方案，实行差异化考核。政策性业务弱化对盈利能力的考量；商业性则要根据经营业绩和贡献大小分配激励，打破大锅饭式的分配。三是科学运用内部资金转移定价。对政策性和商业性的存贷款业务合理定价，有助于盘活内部资金潜力，精准核算业务成本与收益，强化筹资能力，进而促进自身的可持续发展能力。优化定价体系，加大优惠力度，实行差异化、梯度化定价，在东部发达地区利率保持不变，在西部地区更需要政策性金融支持的省份最大程度落实好优惠让利政策。

3.推进改革创新，优化客户服务。一是完善客户经理制。通过完善农发行客户经理制度建设，打造出一支专业技术强、业务素质高的客户经理队伍。各级行领导是“首席客户经理”，要亲力亲为，以上率下，推动建立高端沟通对话机制，发挥好“领头羊”作用。二是主动提供融智服务。要全面了解客户情况，深入分析客户需求，就业务合作、资金管理、结算服务、风险管理等方面问题进行相互沟通和交流，为客户量身定制金融服务方案。要强化与央企等重点企业财务管理部门的密切联系，为企业量身定制资金流归集增值服务方案，帮助客户在保持货币资金保值且具备合理流动性的前提下，实现效益最大化。要充分利用政策性金融机构的信息优势，加强重点客户的行业信息跟踪和市场分析，研判行业发展趋势和方向，努力为客户提供有针对性的意见建议。三是优化完善服务政策。要利用好差异化政策做好客户服务，对央企总部和独立经营的二级子集团，可参照相关公开市场评级结果，经审批后合理确定。对他们的流动资金贷款可采用信用方式，固定资产贷款可采用单一应收账款质押模式。要加强对客户综合收益的分析，对有重要意义的核心客户和项目，可对标同业，在保本微利的前提下，通过探索创新综合定价的方式，最大限度地满足重点企业的金融需求。四是努力提高服务效率。要在合规的前提下，采取有效手段提升服务水平和效率，形成环环相扣的高效办贷链条。要对涉及重点客户的信贷业务提供绿色通道，按重点客户资金需求的时间倒排“工期”，中、后台条线应提前介入，做到随到随审、随议速批、急事急办、提高效率。五是丰富拓展服务模式。要吃透用好现有成熟模式，适时组织优化完善，使其成为服务客户需求、推动业务发展的“驱动力”。要抓住核心资产，盯紧现金流，积极做好服务创新和模式创新，为业务发展找到新“引擎”。六是建立长效服务机制。要建立重点客户需求跟进工作机制，在客户发展战略发生重大调整时，要以有效满足客户需求为基础，抓住合作机遇。要建立客户需求收集和响应反馈的工作机制，及时掌握战略合作客户和紧密伙伴客户的意见建议，解决影响客户满意度的突出问题。