就业扩容提质促进共同富裕

张彬斌

关键词：就业扩容提质;结构性就业矛盾;供需错配;重点群体就业;宏观经济治理

就业是最大的民生。通过就业获得的工资或经营收入在我国居民收入构成中占比最高，是绝大多人最主要的收入来源。就业扩容，是为社会提供充足的就业机会，实现比较充分就业，让更多的人可以通过就业获得收入，较好满足生活和发展等方面的开支需要;就业提质，是向劳动者提供更富效率的就业机会，劳动者获得更高报酬的同时，获得更大的职业荣誉、更受尊重、闲暇增加，体面劳动感知明显提升。就业扩容有助于低收入群体迈入中等收入群体，就业提质有助于中等收入群体形成更多的积累和进一步拓宽收入来源，就业扩容提质是壮大中等收入群体规模最有效的支点。习近平总书记2021 年8 月17 日在中央财经委员会第十次会议上讲话指出：“现在，已经到了扎实推动共同富裕的历史阶段。”并且把“鼓励勤劳创新致富”作为促进共同富裕的第一条基本原则，强调“幸福生活都是奋斗出来的，共同富裕要靠勤劳智慧来创造。要坚持在发展中保障和改善民生……”（习近平，2021）。就业扩容提质是“鼓励勤劳创新致富”的具体行动。完善收入分配制度对于促进共同富裕具有毋庸置疑的重要作用，但扎实推进共同富裕并不是采取简单再分配手段，需要在权利、机会等方面平等的基础上，人人参与共建共享发展，在此发展的过程中实现共同富裕（李实，2021）。无论是保民生的需要，还是为扎实推进共同富裕打下牢固的基础，都应始终将就业置于突出重要的位置。

在劳动年龄人口数量减少、劳动力需求总体旺盛的背景下，失业和就业困难等现象也在增加，结构性就业矛盾比较突出（辜胜阻等;2013;梁达，2014;蔡昉，2015;孙兆阳，2018;张鹏等，2019）。有必要在系统梳理结构性就业矛盾的特征化表现、剖析其形成机理的基础上，针对性地提出治理方案。加快破除体制机制障碍，促进劳动力市场更顺畅运行，更好发挥要素优化配置功能和惠民生功能，以就业扩容提质勾绘共同富裕的基础底色。

一、就业为什么特别重要

整体平稳的就业态势之下，结构性矛盾正在侵蚀就业质量。中国经济进入发展新常态以来，由于劳动年龄人口逐年减少，劳动力市场整体处于供不应求态势，岗位空缺数量多于求职者人数。但是，无论是正式的社会调查，还是公众的主观感知，就业难却是近年来突出反映的一个问题，保居民就业、稳就业等术语反复出现在公众视野之中，并持续构成经济工作的重点任务。根据要素供求关系原理，当劳动力要素趋于短缺时，劳动者讨价还价的机会增加，更有利于实现就业，并且均衡工资率上涨，就业质量也会提高。然而，当前中国经济在劳动力整体短缺的情况下，却需要以“稳”“保”的姿态来对待就业，说明劳动力市场运行受阻，体现为较为复杂的结构性矛盾。

强民生性是配置劳动力资源与其他生产要素的根本区别。在存在结构性矛盾的劳动力市场中，基于生产要素同质化假定的供求分析逻辑不再奏效，仅从总量关系上难以形成有效的治理之道。需要透过结构性矛盾的特征化表现，结合中国经济发展的阶段性特征和劳动力供给特征来剖析矛盾的深层成因，面向矛盾根源施策，促进就业扩容提质。在中国现阶段，劳动力资源的配置与其他生产资料的配置既具有相似性，又具有明显区别：相似之处在于都是以追求配置效率的极大化为目标，重视并力求最大程度发挥市场在资源配置中的决定作用;相异之处在于，劳动力资源的配置背后承载有更大的民生依托，就业一向被强调为最大的民生。既要追求效率，又要保障民生。

就业是居民获得收入的最主要途径。从就业所承载的民生寄托来看，可以将不断扩大就业和提高就业质量作为扎实推进共同富裕的第一抓手，因为不存在无就业的富裕。共同富裕要以充足的财富和收入来保障各种形式的消费，我国居民财富积累和收入增长的一个重要来源便是参与社会劳动：就业。2020 年我国居民人均可支配收入为32 188.8 元，其中与就业直接相关的收入为22 433.5 元①，约占整个人均可支配收入的72.15%，表明通过劳动获得的报酬是我国居民最为重要的收入来源。我国现有劳动力7.84 亿人，促进充分就业和更高质量就业符合绝大多数人的利益诉求。促进充分就业，就是创造充足的就业机会，让有就业意愿的劳动者能够就业，获得劳动报酬;提高就业质量，就是提高劳动生产率、改善就业待遇，增进体面劳动。

二、结构性就业矛盾的典型事实

我国劳动力市场上的结构性矛盾核心体现在供求错配，形成劳动者就业困难、企业招工困难的双重困难的局面：有的事无人做、有的人无事做。在劳动力资源总供给发生明显缩减的背景下，根据生产要素供求关系原理，容易理解的是企业用工成本整体趋于上扬，“招工难”对于不能提高工资水平的企业来说将成为常态，同时将有利于劳动者就业的发生，这是劳动力市场均衡的一般逻辑。最近十年来，在劳动力数量减少的同时，劳动力的整体质量也有了明显的提升，加之宏观经济运行在总体上仍然比较平稳，这些都是就业的有利条件。但是，劳动力市场的实际运行情况与经济学的逻辑预示相异较远，并且無论是宏观政策层面还是微观居民个人，均对“稳就业”问题表现出较大的担忧。

在经济增长模型中，劳动和资本是最核心的两大生产要素，它们的相对价格依据相对稀缺程度决定。20 世纪80 年代以来至本世纪初期，由于劳动力丰富而资本稀缺，资本要素的所有者具有更强的讨价还价能力，经济运行以低工资多就业为普遍特征。劳动密集型经济的繁荣尽管在整体上改进了绝大多数人的福利，但在资本与劳动的对比关系中，资本由于其显著的稀缺性优势而获得更加丰厚的回报，加之地方政府采取大量优惠政策招商引资，资本要素所有者容易获得超额利润（张车伟和赵文，2015）。当劳动力要素趋于短缺时，根据稀缺者珍贵的逻辑，劳动力要素拥有者的讨价还价能力会提高，市场压力会更多传导至劳动力资源的使用部门（企业部门），资本会不断向劳动让渡利益。但近年来的现实情况却是，劳动力的需求方和供给方均承受着较大的压力：企业承受着劳动力成本上涨压力的同时，劳动者并未明显获得工资上涨和就业机会增加的好处。现实与理论逻辑的这种冲突表明，当前我国劳动力市场运行中的结构性矛盾相当突出，主要有以下几个方面的特征性事实。

（一）劳动力供给的数量和质量均于就业有利，但就业忧虑较为普遍

根据最近两次人口普查、历年人口变动抽样调查、统计公报等数据，我国16～59 岁劳动年龄人口数量及其在总人口中所占比重在2011 年达到峰值后逐年下降。图1a 的信息显示，2020 年我国16～59 岁劳动年龄人口数量减少至8.8 亿人以下，相比2010 年减少3 600 余万人;劳动年龄人口在总人口中的比重下降至62.30%，相对2010 年下降逾6 个百分点，表明劳动力总量已经有了明显减少，在数量上更有潜力实现充分就业。同期，劳动力资源的整体质量有了明显提升，图1a 中的连线显示的是我国劳动年龄人口的平均受教育年限，这是代表劳动力整体素质的一个优良指标，过去10 年中提高了1.1 年左右，这种进步是举世瞩目的。劳动者平均受教育年限的提高，有助于提高劳动力市场匹配效率，提高就业质量。

与整体上有利于就业的劳动力供给态势相伴随的是，社会对就业的关注或担忧也在增加。考虑到就业是政府所关心的重要民生事项，我们阅读了最近10 年来的国务院政府工作报告并记录“就业”一词出现的频次，并与“经济”一词出现的频次做对比，结果呈现为图1b 中的连线。整体上看，“就业-经济”词频比在2019 年及之前呈现稳步上升的趋势，并在2020 年被显著拉高，尽管2021 年有所降低但仍然高于2019 年及之前的情形①。按三年期平均来看，2011～2013 年国务院政府工作报告“就业-经济”词频比为27：100，而2019～2021 年间上升至60：100，这说明政府更加重视就业②。图1b 中的条形则可以说明公众对于失业问题的担忧：条形的高度代表在一个季度的时间范围内，公众利用百度搜索引擎对关键词“失业保险金领取条件”的日均搜索强度指数，强度指数越高说明网民对关键词的搜索次数越多。数据涉及2011 年第3 季度到2021 年第3 季度，来自于我们对百度搜索指数产品以前述关键词按季度进行的调用。从条形高度随时间演进的趋势来看，2011～2018 年间，网民对于“失业保险金领取条件”的搜索强度持续增加，2019～2021 年间在整体上也呈现出增加的趋势①，其中第1 季度和第3 季度的同比趋势更加明显。网络用户对“失业保险金领取条件”的关心，实际上体现了用户对失业这一事件本身的担忧。

（二）市场主体快速增长，但就业创造能力趋弱

市场主体是经济的力量载体，就业提质扩容离不开市场主体的成长。习近平总书记2020 年7 月在企业家座谈会上的讲话中指出：“市场主体是我国经济活动的主要参与者、就业机会的主要提供者、技术进步的主要推动者，在国家发展中发挥着十分重要的作用。”（习近平，2020）根据《中华人民共和国市场主体登记管理条例》，市场主体指的是在中华人民共和国境内以营利为目的从事经营活动的有关自然人、法人及非法人组织，包括六种具体形式。为了统计上的便利，通常又将市场主体分类为企业、个体工商户、农民专业合作社三个大的类别，其中企業和个体工商户所占比重达98%以上。随着我国市场体系不断发展，市场主体规模不断壮大。尤其是2013 年以来，市场主体成长速度明显加快，市场主体总户数从2013 年初的5 500 万户扩大到2021 年10 月末的1.5 亿余户②，不断壮大的市场主体队伍有力支撑了超过7 亿人的就业。各时期市场主体的新登记设立及其存续情况，构成了期末的保有数量，图2 中的“浅色条形”展示了近年来我国新登记设立市场主体的情况，可以看出，年度新设立市场主体数量于2018 年突破2 000 万户门槛，进入了暴发式增长阶段。不过，从新增市场主体与新增就业的对应关系来看，新增市场主体对就业的带动能力呈现弱化趋势。图2 中的“深色条形”代表的是对应年度城镇新增就业数量规模，连线表示的是各年城镇新增就业数量与新登记设立市场主体（不含农民专业合作社）数量之比，各点的含义是平均每新增1 户市场主体对应的城镇新增就业数量。尽管数量上的对应关系并非完整的因果关系，但由于市场主体是承载就业最核心的载体，数量对应关系的变化能够较大程度体现新增市场主体对城镇新增就业的支撑能力。可以看出，近十年来平均每新增1 户市场主体所对应的城镇新增就业呈现快速下降的态势：2011～2014 年间，平均新登记设立1 户市场主体对应着新增1 个以上的城镇就业机会，而到2020 年时，需要新设立2 户以上市场主体才可能对应1 个新增就业机会。

（三）就业“有机会”与“就业稳”背离，新增就业对就业净增加的拉动力不足

将历年城镇净增就业的数量（当年年末城镇就业人数减去上一年年末城镇就业人数）添加并入图2 中（亮色条形框），可以清晰地看出近年来城镇新增就业与城镇净增就业的关系：新增就业对净增就业的支撑力下降。自从城镇就业人员变动数据测算制度建立以来，各年度城镇新增就业与净增就业的数量规模在2011 年之前大致相当，其中个别年份的净增就业规模甚至略高于新增就业规模。例如，2011 年城镇新增就业1 221 万人，城镇净增就业1 227 万人，新增就业规模有力支撑了城镇就业的净增加。从2012 年开始，城镇新增就业与净增就业之间的缺口拉大，净增就业数量与新增就业数量之比明显减小。2020 年全国城镇新增就业1 186 万人，而净增就业仅为1 022 万人，净增就业规模仅为新增就业规模的86%左右。近三年（2018～2020 年）平均来看，城镇净增就业规模仅为新增就业的78.6%，新增就业对就业净增加的支撑能力发生了较为明显的弱化。两个数字缺口拉大的背后，存在三种现象：一是部分新增就业群体就业一段时间之后，通过失业或者退出劳动力市场等方式在统计期末已经脱离了就业状态;二是部分新增就业来自于对当期失业的消纳;三是一部分人新进入到就业状态的同期，另一部分人以非自然减员的原因退出了就业。这些现象表明，劳动者对岗位的不适应性较为突出，就业的整体稳定性减弱。

（四）需求“缺口”更大的群体失业率更高，存在结构性失业

城镇调查失业率表示在城镇劳动力市场中，通过随机抽样调查的方式获取的失业人数占劳动力人数的百分比，能够比较客观地反映失业的真实情况。国家统计局自2018 年开始正式公布月度城镇调查失业率数据，但通过各类新闻报道能够实际获取到的城镇调查失业率数据可以追溯到2013 年6 月份。整体上看，我国城镇调查失业率保持在比较合理的低位。尤其是2013 年6 月～2019 年6 月期间，31 个大城市调查失业率保持在5.2%以下（且多数月份低于5.0%），说明就业比较充分;2019 年下半年以来失业率抬升幅度较大，尤其是受到中美贸易摩擦和新冠肺炎病毒流行等冲击，直至2020 年底，31 个大城市调查失业率在多数月份高于5.2%（其中2020 年2～8 月达5.7～5.9%），但在多重稳就业政策措施覆盖之下，失业情况仍然总体可控。但是，如果将整体情况拆开来进行分析则可以发现，不同群体之间的失业率差异较为明显：一是年轻劳动者群体失业率明显高于其他年龄群体;二是劳动力需求旺盛的行业失业率普遍较高。图3 为分组呈现的不同群体的失业率情况。

年轻群体失业率的变化趋势异于整体情形。国家统计局月度公布的城镇调查失业率显示，16～24 岁年龄群体的调查失业率在读数以来的各期均明显高于整体平均水平，失业率是平均水平的两倍以上。例如：2018 年1 月～2019 年6 月期间，全国平均口径的城镇调查失业率处于4.8%～5.3%区间，而16～24 岁年龄群体的城镇调查失业率处于9.8%～11.6%区间;在新冠疫情冲击严重的2020年2～8 月，全国平均口径的城镇调查失业率从6.2%逐月下行至5.6%，而同期16～24 岁年龄群体的调查失业率却从13%的高位继续逐月上行至16%。有关分年龄组别的失业率统计情况，国家统计局月度数据仅公开发布两个组别的数据：16～24 岁组和25～59 岁组。为了更清晰地体现分年龄组别的失业率差异情况，我们借助年度统计数据进行了更细分年龄组的推算，结果表明：随着劳动者群体年龄增大，失业率呈现明显的翘尾L 型特征。分别利用2018 和2019 年的年度数据，按5 岁年龄分组①推算的城镇失业率呈现在图3a 中。可以看出，无论是在2018 年还是2019 年，最年轻两个组别的失业率都是最高的，16～19 岁年龄组的失业率约为25～59 岁组的3 倍，20～24 岁组失业率是25～59 岁组失业率的2 倍以上。25～59 岁群体内部各组别的失业率尽管所有差距，例如25～29 岁组和55～59 岁组的失业率要比其他组别高一些，但整体上比较平坦。类似地，我们依据2018 年和2019 年“全国月度劳动力调查”中有关城镇就业的行业构成数据、失业前的行业构成数据以及全年城镇就业的整体情况等信息，对最近两个年度按行业区分的失业率做了推算，结果显示为图3b。由于劳动力本身可以在行业之间较为自由地进出而影响各个行业的劳动力总数②，按行业分组的推算要比按年龄分组的推算略微粗略一些，但结果不失代表性，尤其是有利于在比较失业的行业构成时剔除行业本身的从业人员规模的影响。可以看出，在城镇劳动力市场中，失业率较高的前五个行业分别是：①住宿和餐饮业;②居民服务、修理和其他服务业;③制造业;④批发和零售业;⑤文化、体育和娱乐业。这些行业的失业率远远超过国民经济的平均水平，然而，社会需求缺口最大的用工岗位却也出自于这些行业。如果不存在结构性矛盾，按行业分组计算的失业率应趋于相当。

（五）部分深层矛盾较为隐蔽，甚至被可观的统计数据所掩盖

首先，近年来劳动参与率有所下滑，会在统计上下拉真实的失业率，一定程度上掩盖就业态势可能的严峻性。对于劳动力市场运行情况的观察，除了调查失业率之外，还应当关心适龄人口的劳动力市场参与情况。如果一个国家或地区的失业率较低，且劳动力参与率较高，则足够说明劳动力市场运转良好;但是，如果劳动力参与率不高或者很低，即便失业率处于很低的水平，也不能为劳动力市场运转良好提供充分的证据，甚至可能是疲弱的劳动力市场（例如，疫情之后的美国失业率下降幅度很大，但劳动力参与率下降明显）。失业率来自于失业人口数与经济活动人口数之比，由于劳动参与率下降主要是因为一部分失业人口从经济活动人口群体中退出，不再具有就业要求，随着这部分人口向非劳动力转移，失业率同时发生下降，但其积极意义仅仅更多表现在统计意义上，而并非就业的实际改善。依据国家统计局历年《中国统计年鉴》公开数据计算发现，最近二十年来我国15 岁以上年龄人口的劳动参与率在整体上呈现下降趋势，从2000 年的75.71%下降至2010 年70.1%，进而下降至2020 年67.62%。劳动参与率的下降是多重因素综合作用的结果，包括受教育增加以及人口年龄结构变化等因素的作用，尤其是女性劳动参与率持续下降（詹鹏等，2021），但同时也包括一部分就业难的群体永久性离开劳动力市场。劳动参与率下降之后会随之改变调查失业率的宏观经济含义。其次，农民工群体回撤并不通过失业统计数据表现出来，但其中的一部分实为隐蔽性失业。外出农民工规模从增速减缓到净减少是近年来城镇劳动力市场的一大新特征，新冠疫情暴发以来直到2021 年下半年，部分农民工已经永久性地从务工城市回到原籍，表明这一返乡群体再也不会构成统计城镇调查失业率的样本来源，即使其“实际失业”也不再被“计入失业”，从而会导致较低的城镇调查失业率掩盖劳动力市场的真实情况。随着城镇化的推进和农村生产条件的改善，返乡农民工在户籍地就近就业创业的机会也在增加，但从劳动生产率的角度来看，参与城镇劳动力市场的工作量饱和度更高，返乡就业存在一定程度的隐性失业。并且，其中的一部分回流农民工属于被迫回流，这种情形下的流动构成了就业质量的净损失。再次，部分高校将毕业生达成就业协议作为毕业离校的前置条件，使得就业率数据失真。应届高校毕业生的就业问题持续被重点关注，尤其是近年来毕业生规模不断增加（2021 年超过900 万人，预计2022 年达到1 076 万人）与就业机会的结构性收缩相叠加，高等院校的毕业生就业服务的任务更显艰巨。部分高校为了创造出可观的就业率统计数据，将毕业生签订就业协议作为领取毕业证书的前置条件，一方面有利于激发应届生参与求职的主动性，另一方面也导致了虚假就业意向和延迟毕业，在数字上推高了毕业生群体的就业率。此外，共享经济、平台经济的兴起和扩张，促进了灵活就业等新就业形态就业，扩大了就业统计范围，但实际上也就压缩了对失业的统计范围，使得真实的失业更具有隐蔽性。因为灵活就业可以不受最低工资线的约束，导致劳动者参与就业的质量可能更低。对于一个待就业劳动者，如果没有灵活就业机会，他一旦实现单位就业就至少会获得最低工资标准的工资收入，待业（或失业）的机会损失也至少是最低工资标准的收入;但是，如果他未能实现单位就业，而是寻求到灵活就业，即便工作量非常不饱和（如一周工作仅1～2 小时），收入僅为单位就业最低工资标准的很小比例，则他仍然会被统计为就业，然而，这种情况下的就业和单位就业相比较而言，在效率上与失业并无实质性差别。

三、结构性就业矛盾的形成机理

结构性就业矛盾的生成逻辑在于，劳动力市场的调整速度滞后于产品市场调整速度，劳动力供给结构不能及时响应产品市场派生的内在需求。中国经济从高速增长阶段进入到结构快速调整阶段，对劳动力市场的灵活性要求提升，尤其是当产品的技术构成发生变化时，需要劳动力的技能发生对应的配合，但是劳动者技能结构难以在较短的时间完成转变，从而导致劳动力市场上人力资本供求错位，岗位空缺和待业者同时大量存在。

（一）成本驱动、技术进步促进节约劳动，导致劳动力“既稀缺又过剩”

劳动年龄人口规模收缩，城镇劳动力市场平均工资加快上涨，提高了厂商使用劳动力的成本，必然会促进资本对劳动的替代。在劳动和资本组成的二维等产量曲线上，生产要素的组合点向资本一方移动。技术进步持续改变着生产物品和服务的方式，带来了新的机器和新的生产方法，并对职业进行创造性毁灭，既带来新的职业又破坏旧的工种。新技术频繁地导致某些人力资本不再适用，同时对人力资本类型发出新的需求信号（Ahituv and Zeira，2011）。例如：人工智能可以提高生产活动的智能化和自动化程度从而减少生产活动所需的劳动力（陈彦斌等，2019），或者不可避免地对就业造成结构性冲击以及导致部分群体就业机会受损（蔡跃洲和陈楠，2019）;工业机器人的推广也会导致一些就业岗位的损失（闫雪凌等，2020;李磊等，2021;Acemoglu & Restrepo， 2020）。技术进步来自于研究开发活动（Romer， 1990;Aghion and Howitt， 1992;郑世林和张美晨，2019），图4 显示了近20 年来，我国研发投入的逐年累计增长水平和实现特定产出所使用的劳动力数量。可以看出，与研发投入的快速增长形成鲜明对比，一定产出水平所需的劳动力发生了剧烈下降。即便剔除价格因素，仍然可以清晰地发现，研发活动投入的加大明顯改善了劳动生产率，生产过程中明显发生了对使用劳动力的节约。

经济增长的过程中，伴随产品和服务市场的扩大，必然会增加对劳动的需求，不断创造新就业机会，加之劳动年龄人口减少，也会增强劳动力的稀缺性。但在技术进步浪潮下，如果将劳动力的“质量”纳入考虑，劳动力市场稀缺的是具有较高质量的劳动力，而能够轻易被机器替代的简单劳动岗位上的劳动力显得越来越过剩。一项关于考虑劳动质量和数量投入增长的测算表明，新世纪以来总量劳动投入的增长当中，年均将近80%的贡献来自于劳动质量的提升（陈梦根和侯园园，2021）。

（二）三大原因导致新登记市场主体未对新增就业形成有力支撑

其一，部分新登记市场主体并非实质上的新设，而是从未登记状态转变为登记状态，其市场活动原本就存在，登记设立只是正规化的过程，尽管在统计上增加了市场主体数量，但不会带来新的就业机会。不可避免的是，一些新设市场主体的注册登记属于纯粹的策略性行为，主要是出于规避纳税等方面的考虑，并无实际的新增市场活动发生，因此也就不创造就业。其二，市场主体呈小型化趋势，边际就业承载力减弱。市场主体的规模越小，承载就业的空间越有限。随着商事制度改革的推进，企业登记注册更加便利化，加之各级政府对“双创”活动的激励，促进了小微企业（登记注册数量）的暴发式增长。个体工商户数量的更快扩张也在整体上拉低了市场主体的平均规模，2016～2020 年间年均新设立个体工商户的数量是新设企业的2 倍左右，而个体工商户户均从业人数比企业更小、户均就业吸纳能力更弱。因此，近年来市场主体的增长，主要是以小微企业和个体工商户为代表的小型市场主体的增长。小微企业和个体工商户整体上吸纳了大量的就业，但单个市场主体的岗位提供能力与大中型企业相比，几乎可以忽略，并且由于组织结构不清晰、职业晋升通道狭窄，对求职者的吸引力有限。其三，市场主体“死亡率”高，新设立市场主体数量未能转化为市场主体的增量，导致就业岗位的消亡风险。代表性表现是，以部分小微企业为代表的小型市场主体缺乏活力，市场寿命较短，尚未将就业创造的能力发挥出来。根据国家市场监督管理总局历年的统计数据，将历年年末市场主体实有数量相对于上一年年末的增量、当年新登记设立的市场主体数量同时绘入一张图中，可以清晰地看出二者的对比关系（如图5 所示）：“十三五”期间，历年市场主体数量的净增量仅为当年登记注册数量的56%～60%。数量上的悬殊表明：在新登记设立市场主体的同期，一部分存量主体正在注销;或者，新登记设立的市场主体存续期未超过一个年度。市场经济条件下，“有进有出”的动态过程本身可能是效率提高的过程，但过高的淘汰率不仅增加了行政成本，也不利于就业岗位的稳定存续。

（三）新增就业与净增就业缺乏协同的根源在于劳动力供需结构失衡

新增就业难以支撑就业增长、经济存在结构性失业的根源在于劳动力供需结构失衡。城镇新增就业规模（就业机会）与就业净增量之间的悬殊，除了人口老龄化速度加快这一趋势性因素之外，劳动力市场供需双方缺乏匹配效率是更为重要的原因。与前述对于新登记设立市场主体的情形类似，在产生新就业的同时可能有一部分存量就业消失（既可能是就业所依托的市场主体消亡，也可能是市场主体减少或变更就业岗位），以及一部分新增就业存续的时间较短，从而使得就业净增加规模远小于新增就业规模。对于就业所依托的市场主体发生消亡的情形，在造成就业损失的过程中也会促使产生新的就业，溢出的劳动者是否被劳动力市场所需要，是能否产生新的就业的关键。对于因市场主体变更或减少劳动岗位的情形，说明一些特征的劳动者不再被劳动力市场所需要，腾挪的新岗位被新增就业部分取代。此外，一部分新增就业在经历了较短的时期之后便离开，重新进入搜寻职位的队伍，尽管可能会被记入新增就业，但这部分群体不会带来就业的净增加，背后的驱动因素在于，劳动者在进入新的岗位一段时间之后，并不能适应岗位的要求（或者不能满意于这个岗位），匹配效率不高。劳动力配置的流动性增强，对于宏观配置效率来说并非坏事，即经过多次反复的搜寻、筛选和匹配可能实现“劳动者—岗位”的最佳匹配，但对于稳定就业大局来说具有不可忽视的社会成本，尤其是会进一步加剧就业困难群体实现就业的难度。

（四）多重因素导致以新成长劳动力为代表的青年群体失业率高企

新成长劳动力指的是初次进入劳动力市场择业的劳动者，主要是十六岁及以上各级各类教育系统不再升学的应届毕业生，是最年轻的劳动者群体。年轻劳动者群体失业率较高，是世界范围内的普遍现象。根据国际劳工组织的估算，2011～2020 年间世界范围内15～24 岁年龄组劳动力的失业率位于13.3%～13.8%的区间（International Labour Organization，2020），如果调整为年龄组群体大致可比的口径，我国16～24 岁年轻群体失业率略微低于世界平均水平①，但也明显高于其他年轻组别劳动力。导致年轻劳动力失业率高企的因素是多重的，其中特征更为明显的有以下几个方面。第一，初次进入劳动力市场的群体，存在角色转换摩擦，自愿失业的比重较高。16～24 岁年龄段的劳动力，多数是初次进入劳动力市场，尚未形成对职业生涯的认知，没有完成从学生到劳动者的角色转换，并且在经济上也尚未完全独立，挣取劳动报酬的需求不强烈，因此这个群体固有的流动性意愿要高于其他群体。流动性高则意味着存在岗位更换期间的接续风险，进而产生失业。除了自身的流动意愿更强烈之外，年轻群体在职业或行业的选择上，也更倾向于选择更具灵活性、更“自由”的岗位。我们前期的调研发现，年轻群体更乐意到批发零售、餐饮住宿、居民服务、互联网服务、金融等服务业部门就业（中国社会科学院宏观经济研究智库课题组，2021），这些行业领域的人员流动性较高。第二，过早进入劳动力市场者人力资本储备不足，非自愿型失业与自愿失业相叠加。受教育程度低者失业率更高，这个规律对于所有年龄段的劳动者都适用，在年轻群体中更加突出。对于新成长劳动力，16～19 岁群体意味着只具有初中毕业受教育程度或部分受过高中阶段的教育，这已经难以达到我国劳动力市场的基本要求了。2020 年，我国劳动年龄人口平均受教育年限为10.8 年，新增劳动力平均受教育年限达到13.8 年，并且新增劳动力群体中有53.5%的人受过高等教育①，这说明对于初次进入劳动力市场的年轻群体而言，至少需要具有“二年制”大专学历才能到达平均水平。在不再接受教育而初次进入劳动力市场的群体中，16～19 岁群体的受教育水平要低于20～24 岁群体，因此，16～19 岁群体的失业率要明显高于20～24 岁群体。在就业服务方面，高校应届毕业生除了可以获得全体劳动者普遍能够享有的公共就业服务之外，还能获得院校就业指导或服务部门的服务，而初中或高中阶段的学校通常没有就业服务部门，不再升学的年轻人能够得到的就业服务要少于高校毕业生。由于接受的教育相对较少，运用互联网、学缘人脉网等获得职位的可能性也更低。第三，大中专院校应用型专业设置不能及时响应劳动力市场需求。二十余年来的高等教育扩招，让更多年轻人有机会接受更多的教育，但是教育结构对经济转型升级的人才供给、需求严重不相适应，职业技术教育的质量对应用型高级人才供给的瓶颈约束近年来更加突出。于是，应届毕业生就业等待期延长，人岗适应的搜寻和匹配次数增加。

（五）行业间失业率分化是市场化程度、行业内竞争差异和外来冲击共同作用的结果

首先，在前面的图3（b）中，失业率较高的行业具有几个明显特征：市场化程度相对更高、行业内竞争很充分、对从业者的技能或学历水平整体要求不高。如，失业率最高的“住宿和餐饮业”，市场主体数量巨大、平均规模较小，并且“国资”的比重非常小，对从业者（尤其是一线员工）的受教育水平要求不高，劳动者进入此行业的约束可以忽略。相比之下，失业率处于最低位的“卫生和社会工作业”，绝大多数大中型市场主体具有公立性质，小微型市场主体亦需具备较严格的设立条件，对从业人员具有相对较高的专业技能要求，其中相当一部分从业人员的职业较为稳定（事业单位人员）。市场竞争激烈、人员进入壁垒低的行业失业率较高，主要是由于人员流动性高所致。于是，出现越缺工的行业失业率越高的局面。其次，制造业内部各类企业之间的生产率和利润分化，缺乏劳动力的企业不被求职者青睐，报酬给付高的企业对劳动者要求高。由于技术进步、机器换人等生产过程的变化，对技能要求不高的操作性岗位大幅压缩，减少劳动力使用。部分劳动力密集的制造业企业，劳动生产率不高，过去的赢利模式主要是靠庞大的产品数量堆积，单位产品的利润非常低，能够承担的劳动力成本天花板较低，本身对劳动者缺乏吸引力。如果要求这些企业提高工资，为了维持企业的存续，只能通过延长加班时间、实行更苛责的考核等方式增加劳动者的工作强度，使得岗位的吸引力进一步下降。不过，机器并没有完全替代技术密集度低的制造业岗位，在自动化智能化的生产流程中仍然存在着大量需要一定程度使用人眼、人脑和手工的岗位（这是当前劳动密集型岗位的特征），但这些岗位上的工作内容枯燥、干中学的空间有限、劳动者之间没有交流，即便能够提供比较可观的工资，这些岗位上人员的流动性也很高。然而，制造业内部生产效率高的子行业或企业，尤其是高技术制造业，对劳动者的筛选标准高，求职者难以满足企业的招聘要求。再次，外部需求收缩、供应链不畅等因素导致制造业就业岗位大幅调整。在我国的制造业中，面向出口的部门吸纳了大量的就业，而2018 年以来不断升级的中美贸易摩擦导致出口受限，进而使得对劳动力的派生需求不足。而最近一段时期，全球疫情蔓延使得我国部分行业领域的外贸订单大幅下降，出口企业经营步履维艰，就业形势不乐观（杨瑞龙，2020）。在供应链方面，经贸摩擦以来美国对中国的技术封锁加剧，制造业企业的关键技术被断供的现象普遍，企业开工率不足，造成就业损失。此外，受到制造技术进步的驱赶或者主动离开，一部分劳动者从制造业溢出之后，试图进入其他行业就业，但尚处于职位搜索期或者职业转换衔接周期较长，使得制造业失业率高企。可见，对于人力资本水平相对较低的普通工人而言，制造業与居民服务业的失业率成因具有逻辑上的差异：制造业失业率高，是因为劳动力从制造业流出，试图进入其他行业但尚未成功，劳动者处于行业或职业变换的空档期;居民服务等非高技术服务业的失业率高，主要是因为行业内的劳动力流动性高。

（六）发展动能切换、产业结构调整升级，促进劳动力供需结构失衡的加剧

结构性失业是产业结构调整的结果，而产业结构调整的过程本身是经济发展质量和就业质量改善的过程。但是原有的就业系统不能直接适应动能切换和产业结构的变化，会带来失业、裁员、离职等冲击（张鹏等，2019）。只要劳动者的人力资本更新速度滞后于产业结构调整所要求的速度，就可能会因为技能的不适应而产生结构性失业或摩擦性失业。例如，经济绿色化、低碳化转型，稳步推进“双碳”战略等举措，不可避免地会压缩高耗高排行业的市场空间，大幅减少这些行业的就业，如果这些行业的市场主体不能实现生产方式转型或者溢出劳动力不能实现职业转换，必然会导致一部分失业;顺利实現增长动能切换的市场主体，更加具有国际竞争能力，能够提供更高质量的就业机会。在就业损失和就业创造的动态过程中，持续对劳动力市场中的供需结构提出新要求。

四、促进就业扩容提质的宏观经济治理逻辑

就业扩容提质包含增强经济的就业吸纳能力和增进就业质量两个方面的含义，分别对应于宏观经济运行平稳（稳增长）和形成高质量发展的新发展格局（促改革）。从扩容的角度，要保持就业大局稳定、不断创造就业机会，确保经济运行在合理的区间，把充分就业对应的经济增长率作为增长目标区间的下限，形成有利于促进就业的政策导向，强化各类经济社会政策协同。从提质的角度，要形成就业质量目标导向，坚持市场在配置生产要素的过程中发挥决定性作用。就业领域的结构性矛盾，在于体制机制障碍和劳动力供给侧短板约束了劳动力市场更好发挥作用，因此要加快破除这些约束和障碍。综合来看，要统筹推进扩容和提质，把握好二者的平衡，既不能过分强调稳即期就业而实施过度保护，也不能对各项改革急于求成，忽视稳就业背后的民生寄托。结合我国劳动力市场结构性矛盾的成因，兼顾就业扩容提质、优化结构，有必要把优化人力资本投资作为重中之重，把提高劳动力供给质量作为提高就业质量的根本着力点，不仅增强劳动者适应劳动力市场变化的能力，并且不断填补国家在创新型人才、高级应用型人才等方面的短板，打开提高就业质量的动力之源。同时，要注重增强市场主体的内生发展动力，促进就业政策向微观末端瞄准，增进面向青年等重点群体的针对性，并且持之以恒推进创新型国家建设，不断拓展更高质量就业的国民经济载体。

（一）减缓就业忧虑、增强劳动力市场适应性的根本出路在于强化人力资本投资，提高教育质量

重点要运用好三大抓手：普通高等教育、职业技术教育、社会化的培训体系。基本前提是继续推进高等教育的普及，鼓励更多青年在完成高中阶段学业之后进入普通高等院校或高等职业院校继续学习，提高自身人力资本储备，顺应未来劳动力市场技术变化。更重要的是，要着力提升各类人才培养质量。对于普通高等教育，更加注重输出创新型人才，应强化基础理论训练，培育理论创新能力和借助理论进行实践创新的能力，要优化课程设置和严格培养过程，提高普通高等教育毕业生的整体水平，尤其是理论素养。在进入研究生学习阶段之前，应突出“厚基础、宽口径”的知识训练（厉以宁，2013），研究生阶段以后则进一步细化研究领域，增强高级人才的专门性。课程教学训练环节与就业环节之间应当具有合理的分工，知识和理论的教学环节应克服面向就业的短视性，从严把握学生培养质量。中国经济将越来越注重内涵和质量，对科技创新具有更高的要求，对高质量教育体系建设和人才培养体系提出了更多新挑战，因此，高等教育又要具有适度的引领性（吴晓刚、李晓光，2021）。就业服务环节则要加大提供服务的针对性，提供更高质量的就业辅导，担当好高校课堂与劳动力市场对接的桥梁。被教育部否定但被社会广泛感知的“第一学历”歧视，成因在于高等教育的供给侧，消除这种歧视的根本途径在于提升培养质量。

对于职业技术教育，应当加快填补教育回报较低的短板，优化办学格局、改善办学条件、提高技能人才培养质量，不断提升职业教育的社会认可度和吸引力。当前，职业教育过于强调应用型技能的传授，相当于将工厂实习环节前移至学校，经过实践课程教学或实际操作，学生能够在毕业之前掌握本专业对应的技术，甚至达到熟练操作的程度。但是，职业技术教育毕业生对于技术运用背后所依据的基本原理或底层逻辑知之甚少，一旦技术发生调整，就会产生不适应。尤其是在中等职业教育层次，文化素养类课程投入力度和被重视程度不足，中职院校或职业高中的毕业生与同期普通高中毕业生相比，文化类和科学类课程的掌握程度要明显更低。这样一来，尽管中职毕业生在进入劳动力市场的初期具有技能上的优势，但优势会随着时间的推移而消退，职业教育过于强调应用技能的训练，对培养学生学习能力的重视程度不够，导致中职毕业生缺乏职业发展后劲（王奕俊等，2019）。因此，职业技术教育提质发展不仅需要重视技术传授本身，并且要注重培养学生的学习能力。在专业设置上要紧密对接产业升级、技术变革趋势和市场需求变化，并且在培养过程中要提高通识教育的权重，让更多的学生知所以然，成为掌握并能引领行业技术变革趋势的工匠、应用技术人才。

社会化培训重在发挥市场力量的作用，健全私人付费参与培训的激励机制，兼顾公共培训的民生性。借助良好的制度安排，促进以大型企业为代表的劳动力需求主体与劳动者之间的协调配合和参与积极性，鼓励企业根据发展愿景自主制定培训计划和课程体系，鼓励劳动者根据职业生涯规划自主选择培训项目，鼓励高等院校在不占用公共资源的前提下，参与提供优质适用的职业技能培训项目。以提高在职劳动者生产率为目的的企业培训以及劳动者为提高职场竞争力的提升培训，属于专用型人力资本投资，应当主要由受益者自身承担培训成本，但公共政策可通过税收减免或抵扣等方式提高企业或个人参与的积极性。在职培训应当遵循的基本原则是：政府只进行利益引导，微观的具体决策交给企业和员工（丁守海等，2018）。针对需要再就业的失业人群的培训、针对农民工转移就业的培训以及面向其他就业困难群体就业的培训，应注重公共性和推广基本就业技能，尽管这类培训的受益者也主要是受训者个人，但由于群体庞大且在劳动力市场上处于相对弱势地位，出于保民生促就业的考虑，应由公共资金承担培训成本。公共培训在强调基础性和广适用性的同时，应尽可能兼顾受众的多元化需求，如增加培训批次和扩大内容的范围等。

比较充分的就业和更高质量的就业，依赖于宏观经济运行在合理区间和更高质量的经济发展。优化和强化人力资本投资、完善教育培训体系不仅对于劳动者个人增强就业能力有利，并且在中长期有利于持续激发经济增长潜能、缩短我国成为发达经济体或领先经济体的进程（刘伟和张立元，2020），促进产业结构升级和质量提升，不断为就业扩容提质创造宏观经济环境保障。因此，无论从微观个体的具体福利考虑，还是从国家发展战略考虑，人力资本因素都应当被置于最重要的位置。

（二）保市场主体注重增强内生发展动力，促进人员稳与经营活之间的更好平衡

市场主体是就业最主要的载体，保就业在很大程度上就是保市场主体。因此有必要适当强化新登记市场主体对于支撑市场主体净增长的能力，提高市场主体净增量与新登记设立数量之间的比值。保市场主体的重点又在于保中小微企业，在外部需求不稳、疫情散发冲击、各类生产成本明显抬升加劇中小微企业生存脆弱性的背景下，要以更大力度的纾困资金投入、进一步减税降费、精准金融支持、打击恶意拖欠款项等方式助企援企，实质性减轻企业负担。针对中小微市场主体更大力度的助企纾困投入，应不断提高对象识别的准确性，确保受援主体确系因外生冲击而产生突发性经营困难但本身“产品有市场、项目有前景、技术有竞争力”。杜绝大水漫灌式纾困，防范持续向落后产能“输血”而导致市场竞争机制不能发挥筛选机制。劳动力市场政策必须在保护就业岗位和增强劳动力市场灵活性之间寻求更有效的平衡，如果对现有岗位保护过度，则可能导致劳动力市场僵化：低效率的岗位或劳动者不能退出，更具有效率的岗位设置或劳动者无法进入。例如，青年就业困难在很大程度上与劳动力市场僵化有关，对现有岗位的过度保护降低了流动性，新进入劳动力市场的年轻劳动者获得岗位的难度增大，青年失业率上升（都阳，2021）。因此，保市场主体的要义在于，既能确保存量岗位大体稳定，又能实现就业机会更迭升级。一方面要营造公平良好的环境，着力解决好中小微市场主体普遍面临的融资难融资贵等难题，对于受到冲击而出现暂时困难但有市场前景的企业给予必要的帮扶，并且要扶上马送一程;另一方面在于确保新的、更富生命力的市场主体能够及时出现，促进新旧主体形成良性的代际交叠，不再具有市场竞争力的市场主体能够顺利退出，下一代市场主体能够健康发育成长壮大，通过交叠实现产业升级、扩大就业和就业质量的提高。保市场主体的措施应注重增强其内生发展动力，给予扶持的目的是无需给予扶持，确保必要的“创造性毁灭”过程不被干预或扭曲，在帮助主体战胜困难的同时，增进市场主体的活力。

（三）微观就业政策更加注重锚向劳动者个人

将就业政策向微观个人延伸，从鼓励企业为劳动者保留就业岗位到更加注重支持劳动者主动寻求就业。促进就业的政策措施瞄准对象向劳动者一端前移，将鼓励就业、夯实职业技能、提供失业保障等各类扶助或奖励措施直接运用至劳动者群体，尽可能避免借助企业等中间环节造成稳就业政策效果的损失。对企业的纾困类政策和对劳动者的稳就业政策，要在相互配合中突出各自的侧重点。企业纾困稳岗的逻辑是增强企业的经营能力进而达到稳就业的效果，而非鼓励企业保留本应被市场淘汰的岗位或者保留无法适应生产的劳动者，如果纾困类政策扭曲了企业对岗位设置的优化或者扭曲了企业对劳动者的筛选行为，将导致稳岗政策沦为政府借助企业之手转移发放给（本应失业）劳动者的“补贴”，纾困稳岗政策措施反而不能起到扩大就业和岗位持续稳定的效果，人为阻止解聘或裁员甚至可能拖累整个企业其他人的就业质量。例如，出于稳就业动机而对僵尸企业实施保护，反而可能通过多种渠道伤害了就业（肖兴志等，2019）。因此，在创造性破坏不可避免的背景下，应当将保护就业岗位的政策逐步调整为重在保护劳动者（蔡昉，2015）。对劳动者的稳就业政策发生作用的基本逻辑在于，与失业保障政策共同构成空间较大的缓冲带，能够承接由于产业结构调整、企业经营转变等过程溢出的劳动力，促进劳动者自身参与劳动力市场活动的积极性和提高相应的技能，增进就业。当前，对劳动者的稳就业政策，应将相应的资金更多地直接用到劳动者身上，资助困难家庭的应届毕业生求职、资助失业人员和就业困难群体更新技能再就业、资助返乡农民工创业、强化公共就业服务机构的服务能力。对企业的纾困，注重减负担和增活力，对劳动者注重激励强化劳动力市场搜寻和提升人力资本。鼓励企业提供高质量的职业技能培训，同时要更加鼓励劳动者参与职业技能培训，不断提高应对劳动力市场变化的能力。

（四）增进对青年等重点群体就业服务的针对性，构建就业流动大格局

青年失业率高具有世界普遍性，青年就业的流动性高本身伴随着效率的改进，但由于青年失业又伴随着重要的社会问题，不同的失业类型具有迥然不同的社会影响，因此必须高度重视青年的就业问题。首先要对青年的失业原因进行甄别，重点关注不能实现就业的群体并给予必要的政策干预，增进其就业创业能力;对于竞争能力较强但处于职业转换期的劳动者，优化提供服务的方式;促进新成长的年轻劳动者形成正确的择业观和就业观，鼓励业已毕业但不再有升学意愿的青年尽早自食其力，减少就业等待时期。消除应届生就业的“非重点院校”歧视，保障不同院校的毕业生享有公平的职场入口。长远来看，消除青年就业困境和歧视的根本途径在提升教育质量，但就业指导和服务部门在每一个时期需要承担好就业促进职能，减少人岗匹配过程中的摩擦和效率损失。并且，要加快扫清阻碍就业扩容提质的制度性障碍。加快构建生育友好型的劳动力市场，健全育幼公共服务体系，将吸纳育龄女性就业和吸纳已育中青年妇女就业作为企事业单位履行社会责任的参考指标，着力消除“母职惩罚”。打破行业垄断，着力消减行业间工资差距，畅通劳动者在不同行业之间、地区之间的流动。扩大农民工城镇就业和提高其就业质量的首要任务是推进市民化，尤其在城镇住房、医疗、失业、子女入学等方面给予充足的保障，确保农民工能够在城市留得下。

（五）把强化基础研究和原始创新作为提高就业质量的内核，打通产业链供应链堵点

基础研究和原始创新是长远利益和当前利益的连接点，应当持之以恒地坚持。由于基础研究和原始创新需要长周期的投入，其收益大多不能同步传递给劳动力市场，当期的科技创新投入对改善当期就业的作用可能并不明显，但科技力量是就业质量的引领者，如果忽视科技进步，不仅就业质量长期得不到提升并且既有就业的稳定性也难以得到保障。一是要加大产业共性基础技术研发投入，确保合理产能不受技术性制约。产业链供应链运转顺畅、企业开工正常、符合产业发展要求的产能被充分利用，是稳就业的基础，需要加快解决企业关键技术和零部件被“卡脖子”的问题。二是面向消费升级和居民对美好生活的需要，以技术创新推动产品质量升级，通过产品市场的不断扩大来带动就业的进一步增加。产品升级换代仍然具有庞大的市场，不仅国际贸易的相对优势仍然存在，并且当国产品牌性能不断提升之后，还会自然形成一定规模的进口替代，从而引致新的就业。三是健全和优化对各类创新活动的激励机制。在基础研究和共性技术攻关方面，由于获得回报的机制和周期差异巨大，应当强化对基础研究的公共投入，确保科学家能够获得与市场化活动大致相当的回报，能够心无旁骛地从事基础研究（尤其是那些在短期看来可能没有市场应用场景的基础研究），保证始终有一批最优秀的人才活跃在科学研究的最前端和理论的最底层，这是应用性技术产生的源泉。在应用技术创新方面，一方面要鼓励以大型企业为代表的市场主体加大研发投入力度，强化与高等学校、科研院所等机构的合作，促进科学研究成果向现实生产力的转化;另一方面要注重知识产权保护，确保创新投入者能够通过市场获得应有的回报。在协调推动基础研究和应用技术创新的过程中，会创造性地催生一些当前无法预见的新产品、新服务模式，会通过扩展职业类别清单的方式，来进一步促进就业。在加大创新投入促进技术进步的过程中，让多个有潜力的产业告别“量大利微”的经营模式，通过提高劳动生产率来增加从业者收入，进而让劳动者获得更多的闲暇或精神消费，全面提高就业质量。