我国森林公园发展历程浅谈

李奎 中国林业科学研究院

森林公园的概念在《森林公园管理办法》中有明确的表述，是指森林景观优美，自然景观和人文景物集中，具有一定规模，可供人们游览、休息或进行科学、文化、教育活动的场所。20世纪80年代以来，经过40年的发展，我国森林公园经历了从无到有、从小到大、从弱到强的巨大变化，形成了以国家级森林公园为主体，地方级森林公园为补充的发展体系。40年来，各级森林公园在保护森林风景资源、传播生态文明理念、助力林区经济发展等方面，发挥了十分重要的作用。

一、发展历程与主要成就

我国自古就有建立林苑、围场、禁林等传统，一定程度上具备了森林公园的部分特征和功能。新中国成立前，一些地方曾经兴起设立森林公园的探索，如陕西的南山、骊山森林公园等，基本具备了森林公园的雏形。新中国成立后，森林公园的发展真正有了萌芽。1960年，周恩来总理考察贵州时提出在贵阳图云关林场建立森林公园。直到改革开放后，我国的森林公园发展才开始正式兴起，先后经历了探索发展、基础建设、产业培育、全面发展和转型升级5 个阶段。

探索发展阶段（1982—1991年）

20世纪80年代前后，我国的国有林场面临“资源危机、经济危困”局面。与此同时，我国实施改革开放政策，越来越多城镇居民开始热衷于走进森林，去欣赏大自然的美景，旅游业逐步恢复兴起。邓小平发表“黄山讲话”成为我国旅游业改革开放的重要宣言。1980年，原林业部下发《关于风景名胜区国营林场保护山林和开展旅游事业的通知》，批准开展旅游工作，随后选定了8 家林场作为首批森林公园试点，建设森林公园成为我国一项新兴事业。

1982年，原国家计委正式批准设立湖南张家界国家森林公园，美丽的张家界从“养在深闺人未识”，逐步展现在了世人的面前，成为我国森林公园发展起步的一个标志。随后的几年里，各地纷纷开始森林公园的探索，陕西楼观台、广东流溪河、安徽琅琊山、浙江千岛湖、河南嵩山、江苏虞山等一批森林公园先后得以建立和发展。截至1991年，全国森林公园发展到63 处，分布在全国22 个省份，其中国家级森林公园达到17 处、总面积16.55 万公顷。

这一阶段，林业部门提出，兴建森林公园必须坚持以森林旅游为主体，正确处理好开展森林旅游与保护发展林业的关系，不能破坏自然景观造成环境污染。林业部门对如何推动森林公园发展尚没有任何经验，森林公园建设仍然处于自力更生阶段，建设和运行各项工作处于探索之中。尽管森林公园发展取得了一些成效，但此时建设森林公园作为林场的一个多种经营项目，主要目的是帮助国有林场走出“两危”困境，发挥社会效益的同时兼顾经济效益，也为此后的森林公园建设探索了一条新的发展之路。

基础建设阶段（1992—2000年）

进入20世纪90年代，随着改革开放不断深入和发展，我国提出大力发展第三产业，对旅游业发展提出新的要求，森林公园得到进一步重视，迎来了大好发展机遇和良好发展氛围。1992年，原林业部成立森林公园管理办公室，省级主管部门先后成立管理机构，使森林公园工作从上到下初步形成了体系。随后几年里，林业部门先后成立中国森林风景资源评价委员会、发布《森林公园管理办法》、编制《森林公园总体设计规范》、实施《中国森林公园风景资源质量等级评定》国家标准等，一些省份陆续出台法规制度，如湖南、四川等省份出台了森林公园管理条例，为森林公园开发建设走向规范化、法制化和科学化管理奠定了基础。

自1992年以来，随着管理机构和制度建设的不断强化，森林公园建设基础更加扎实有效。到2000年时，全国森林公园总数已到达l078 处，总面积983.8 万公顷。森林公园的知名度越来越高，森林公园获得了更多的建设资金和社会投资。1992年森林公园建设资金仅为605 万元，1996年投入超过10 亿元，2000年达到15.87 亿元。森林公园游客量和综合产值也大幅增长，游客量达到5860 万人次，创造直接经济收入9.62亿元，提供就业岗位达到42.7万个，森林公园的三大效益得到充分体现。

这一阶段，林业部门作出了加快森林公园建设的决定，要求森林环境优美、生物资源丰富、自然景观和人文景观比较集中的国有林场都应建立森林公园，森林公园数量面积得以快速增长，初步形成了国家级、省级、市县级森林公园三级体系。同时，为了加快推动对森林公园保护利用，林业部门成立了中国森林风景资源评价委员会，批准了我国第一个森林旅游专门研究机构——中南林学院森林旅游研究中心。林业部门针对这一时期全国森林公园建设发展特点，提出今后一个时期我国发展森林公园总的指导思想，明确依托国内和国际两个市场，统一规划、突出重点、分类指导、规范管理、提高水平，为森林公园产业培育奠定了基础。

提质增效阶段（2001—2010年）

进入新世纪，我国林业发展方向发生了重大转变，林业工作重心从以木材生产为主转为以生态建设为主。国民经济的快速发展，人民对走进森林体验自然的热情日益高涨，旅游消费呈现大众化、普遍化态势，森林公园受到前所未有的关注。2001年，原国家林业局在四川瓦屋山召开了全国森林公园暨森林旅游工作会议，决定把森林旅游作为林业的一项重大支柱产业来培育，围绕“建绿色生态、办绿色产业、创绿色文明”的总任务，全面加快森林公园建设步伐。森林公园投资渠道更加多样，社会参与程度更加广泛，森林公园数量快速增长，多种功能得以全面发挥。森林公园在法制建设、机构设置、行业管理、人才培养等方面更加规范，产业持续发展壮大。

2001年，原国家林业局提出，各地要结合实际合理调整林业资源的功能配置，全面加快森林公园规划建设，提高经营水平，培育森林旅游市场。随后几年，有25 个省份先后编制了《森林公园建设与发展规划》，明确了发展目标和建设重点，为森林公园建设和发展提供了科学依据。原国家林业局发布《国家级森林公园设立、撤销、合并、改变经营范围或者变更隶属关系审批管理办法》，极大地推进了森林公园行业管理的规范化和法制化进程；印发《关于加快森林公园发展的意见》，确立了我国森林公园建设事业的定性、定位，明确了新时期森林公园建设的指导思想和目标任务；发布《关于进一步加强森林公园生态文化建设的通知》，提升了森林公园的文化内涵。到2010年，全国共建立森林公园2583 处，总面积1677.69 万公顷，全国森林公园用于资源培育和生态保护的投资达25.33亿元，接待游客3.33亿人次，旅游总收入达226.14 亿元。

这一阶段，林业部门加强了对森林公园产业发展的管理力度和对专业技术人员的培训力度。各级林业主管部门在严把审批关的同时，强化对已建森林公园的规范管理，并初步形成奖优惩劣制度。我国在森林公园建设继续保持平稳、快速发展态势的同时，逐步引导森林公园建设由数量增长转向质量效益提升，森林公园在保护林业自然文化景观资源方面的作用日益突出。同时，林业部门加大了对森林公园的宣传推广力度，通过举办新闻发布会、举办中国森林风景资源博览会，以及全国各地每年举办丰富多样的宣传促销活动等方式，极大提高了森林公园的知名度和影响力，森林公园产业培育极大地带动了林业产业和地方经济的发展。

九华山国家森林公园

全面发展阶段（2011—2018年）

自2011年起，森林公园纳入《全国主体功能区规划》国家禁止开发区域范畴。中央机构编制委员会办公室批复，同意设立国家林业局森林公园保护与发展中心，这不仅是对国家林业局主管全国森林公园工作职能的确认，也表明我国的森林公园建设得到了国家层面的充分肯定，同时明确了森林公园以保护为首要任务的发展管理目标，森林公园的行业管理力度明显加强，森林公园迎来了全面发展时期。

2011年以来，原国家林业局与原国家旅游局联合召开了全国森林旅游工作会议，下发了《关于加快发展森林旅游的意见》，印发了《全国森林等自然资源旅游发展规划纲要（2013—2020年）》。原国家林业局下发了《关于进一步加强国家级森林公园管理的通知》，森林公园作为开展森林旅游的核心阵地，其发展得到前所未有的关注。各地采取多种措施，不断加强森林公园保护管理力度，促进了森林公园的规范化建设和发展。2018年底，全国共建立各级森林公园3234 处，总面积1801.71 万公顷，其中国家级森林公园897 处，总面积1084.55 万公顷。

这一阶段，林业部门进一步加大了对森林公园工作的组织领导力度，森林公园行业管理明显增强，发展环境进一步改善，社会影响力进一步提高，森林公园的建设继续保持平稳快速发展，新业态新产品百花齐放，森林公园在促进森林资源保护、带动林业产业发展、弘扬生态文明、实现兴林富民等方面的作用进一步增强，在培育旅游新产品、发展旅游新业态、加快旅游业协调快速发展中，发挥了积极的作用。

转型升级阶段（2019年至今）

2019年，中央印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，森林公园纳入自然保护地体系范畴，森林公园成为落实习近平生态文明思想的重要阵地，成为践行“绿水青山就是金山银山”理念的重要路径，成为提高自然生态资源综合利用水平、巩固林业改革成果、助力脱贫攻坚和乡村振兴的重要手段。2019年，全国森林公园游客量突破10 亿人次，占全国森林旅游人数的55.6%，是我国依托自然资源开展旅游活动的主要阵地。进入新时代，作为自然保护地体系中自然公园的一种类型，森林公园发展从数量扩展到质量提升转变，森林公园产品从单一产品向提供以健康、休闲、教育、体验等为主体的综合生态服务转变，森林公园逐步从提供生态产品到服务国家生态建设转变。

张家界国家森林公园 段又升摄

吴家山国家森林公园桃花冲景区

二、面临的主要问题与对策建议

面临的主要问题与挑战

40年来，我国森林公园发展取得了举世瞩目的成绩，但仍然存在很多突出问题，面临很多困难挑战，主要体现在五个方面。一是总体上我国森林公园建设水平仍然不平衡不充分，东部地区集中且数量较大，西部地区分散且数量较少。二是森林公园产品不丰富不完整，尤其是西部和北部地区，有的尽管已经设立了森林公园，但仍未开展相关活动。三是森林公园管理方式不科学不规范，尽管在“十一五”时期将国家级森林公园整体纳入了国家禁止开发区范畴，自然保护区等一些保护地类型已经形成比较完善的法律法规和管理体系，但是森林公园的立法工作长期处于空白，相关制度体系还不健全，管理工作仍然滞后。四是森林公园服务能力仍然不精细不到位，森林公园作为依托自然资源开展旅游工作的重要载体，接待了全国一半以上的森林旅游人数，但能提供的服务却十分有限，大多还停留在仅仅提供门票，公园内服务能力和服务水平相对不足的初级阶段。五是森林公园功能开发不足，森林的养生体验、自然教育功能、区域发展带动作用还有待进一步挖掘，讲好森林故事和综合功能发挥远远不够。

推动新时代森林公园高质量发展的政策建议

通过归纳我国森林公园发展进程，回顾过去、总结经验，把握规律、面向未来，努力推动新时代背景下的森林公园高质量发展，更好地发挥森林公园在建立自然保护地体系中的应有作用，更好地满足人民日益增长的对高品质多样化生态产品的需求，在今后一个时期需要做好五个方面工作。一是要明确森林公园功能定位，立足自然保护地体系，发挥资源利用反哺资源保护的积极效应，做到在保护中利用，在利用中保护。二是做好森林公园总体布局，立足区域布局和发展程度，因地制宜，因势利导，推进森林公园发展更平衡更充分。三是提升森林公园管理效能，坚持行业主管、政府主导、社会参与，发挥社会资源优势，凝聚共同推动森林公园全面发展的强大合力。四是打造森林公园特色品牌，立足重要森林风景资源，突出打造新业态新产品，讲好森林故事，做足公园文章。五是发挥森林公园综合效益，把森林公园打造成为提供生态产品主阵地、建设生态文明主战场、传播生态文化的主课堂，为不断满足人民日益增长的美好生活需要作出更大贡献。