“多规合一一张蓝图”构建的实践探索——以聊城市为例

文 / 聊城市自然资源和规划局 龙清杰

引言

"多规合一"，是指将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合，实现一个市县一本规划、一张蓝图，解决各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。

多规合一是中央作出的重大规划管理体制改革，目的就是通过多种规划整合，解决规划打架，避免规划冲突，节约规划成本，加速项目审批，促进高质量发展。多规合一，不仅要编制好，更要应用好，才能实现1+1＞2的效用。多规合一一张蓝图系统平台的建设应用成为构建完整的国土空间规划体系关键点之一。

近年来，聊城市十分重视“多规合一、一张蓝图”平台建设等规划信息化工作，市资规局、审批局、发改委、大数据局等部门通力合作，建成了聊城市“多规合一”暨一张蓝图业务协同平台系统，并与工程审批系统联通投入共享应用，成为山东省第二个通过有关部委核验的地级市。在项目策划、选址、审批、查询等多方面得到很好利用，在我市经济社会发挥了重要作用。在多规合一一张蓝图系统建设应用上作出了有益探索和实践。

“多规合一一张蓝图”系统平台建设建设概述

2015年，原聊城市规划部门投入资金建设完成了聊城市规划管理信息平台，对建设项目规划选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设项目规划核实合格证等“一书三证”业务进行信息化管理，将城市总体规划、土地利用总体规划、控制性详细规划等规划成果数据与各部门、各功能区专项规划信息进行整合，统一了管理数据体系，实现了建设项目规划管理全生命周期信息化。

2019年聊城市开展工程建设项目审批制度改革，在原有规划管理信息平台的基础上升级改造，将《聊城市城市总体规划（2014-2030年）》确定的城市开发边界、国务院批准的生态保护红线、经省验收的永久基本农田控制线、最新航拍影像图等最新数据纳入系统，进一步升级了相关数据图层和相关功能，开放了共享交换机制，为信息共享预留数据扩充端口，形成了“多规合一、一张蓝图”平台系统。 配合市大数据局和行政审批局实现了“聊城市多规合一暨一张蓝图平台”与聊城市工程建设项目审批管理系统的对接运行，完成了工程项目对一张蓝图定位的需要，当年通过验收。

建设的主要内容

统一技术标准。市自然资源和规划部门牵头，以国土空间规划 “一张图”为基础，统筹协调解决了各类基础数据、用地分类标准、编制期限、管控范围不一致的问题，确定以2000大地坐标系、1985国家高程基准为统一标准，指导“一张蓝图”的编制和实施。

整合规划数据。全面梳理土地利用规划、城市总体规划、主体功能区规划、控制性详细规划三条控制线等各类规划与空间管制要素，集成多种规划成果数据。主要有，三区三线（城镇、农业、生态等三种空间用地；城镇开发边界线、生态保护红线、永久基本农田控制线等三种控制线）、聊城市航拍影像图、城市总体规划、土地利用总体规划、主体功能区规划、控制性详细规划、专项规划、乡镇总体规划、土地利用现状图等，数据共约190G。对数据统一坐标体系、整合规划数据、明确规划图层，形成了管控边界清晰、责任主体明确、管理规则明晰，覆盖市域城乡的“一张蓝图”规划数据集成。

消除差异图斑。立足一张蓝图空间规划体系建设，强化“多规合一”统筹，对空间规划矛盾和差异图斑进行对照分析，结合各类规划的编制和修编逐步消除差异图斑。

实现多种应用。多规合一暨一张蓝图平台系统提供了规划数据多样化查询、多屏比对、坐标绘图、透明度调整、空间量测等多种功能。通过系统，能直观地以“生态保护红线、永久基本农田保护控制线、城镇开发边界”三条刚性的控制线来进行合规性分析，叠加土地现状地类、规划地类、规划用地性质、开发强度、控制要素等规划数据，可对项目策划进行辅助审查，可实现策划项目生成，可辅助违法巡查查处等等。

建立运行机制

2020年，聊城市出台《关于全面推进工程建设项目策划生成的指导意见》，统筹协调建设项目策划生成，构建以项目为导向、规划为统筹的审批模式，推进了多部门协同的一张蓝图运行机制建设。

针对各类规划标准规范、编制期限、管控范围不一致的问题，自然资源和规划部门牵头，以多规合一一张图为基础，全面梳理我市各类规划与空间管制要素，在统一的空间规划体系下，明确空间类专项规划目录，统筹整合各类规划和现状数据，统一各类图纸坐标系，衔接各类用地边界，构建“多规合一”的“一张蓝图”，形成管控边界清晰、责任主体明确和管控规则明晰、覆盖城乡的“一张蓝图”数据体系。

发改部门为项目策划生成牵头部门，协调各部门落实项目选址、用地、投资等规划、建设条件。各行业主管部门根据国民经济和社会发展规划、国土空间规划以及招商引资情况，提出项目建设需求，由发改部门审核筛选，条件基本成熟的纳入项目生成储备库。发改部门根据实际需要，择机通过业务协同平台，将年度项目计划库的项目推送给各相关行业主管部门征求意见，集成规划、建设条件等要求，会同审批部门生成启动项目的审批事项清单，开展模拟审批，提前完成各类准备，为正式审批压减时限打好基础。各级各部门依靠“多规合一”业务协同功能，实现了项目从策划生成到组织实施的流程优化，有效保障了项目高效规范推进。

成效

多规合一一张蓝图系统建成以来，在审批、发改、自然资源和规划等多个部门得到应用，在项目策划生成、规划选址、规划查询等方面发挥了积极作用。一是消除了规划差异性图斑。2019年，通过多规合一比对，开展《聊城市三区三线划定与双评价编制》、《聊城市生态保护红线评估调整》编制，优化城乡“三生”空间，消除多规矛盾。其中，仅通过生态保护红线划定调整就消除差异化图斑3000多个。

二是助力重点项目科学选址。通过该系统“多规合一一张蓝图”的比对，能够更加快速科学地确定项目选址。如2020年5月某水处理有限公司申请办理污水池改造工程《建设项目用地预审与选址意见书》，行政审批部门5月27日受理后，通过“多规合一一张蓝图平台”导入项目用地坐标后，通过“土地利用总体规划”、“开发区控制性详细规划”图层核实选址位置规划符合性，迅速核发了审批证件。三是加速项目策划生成。发展改革部门在接到市直行业主管部门或县级部门汇总申报的项目清单后，通过平台联合预审的方式，对项目类别、产业发展、先进程度等进行审核，符合本地规划、新旧功能转换、制造业强市等项目进行优先入库，并实行动态调整。在完善“一张蓝图”功能的基础上，建立项目策划生成机制，推进以项目为主导向以规划为统筹的审批模式转变。四是提高规划查询效率。“多规合一一张蓝图”运行以来，通过窗口咨询、电话，快速地为群众提供规划查询服务数百起，大大缩短了查询各类规划的时间，提高了效率，减轻了职工工作量。五是促进招商引资项目落地。利用“多规合一”图，辅助招商，为招商引资项目落地提供了准确参考，为“精准招商”提供了保障。利用“多规合一”平台，查看项目用地在土地利用规划、城镇总体规划和专项规划、控制性详细规划、自然保护地等规划情况，及时解答项目规划咨询，为投资项目会客厅提供了数据支撑。利用“多规合一一张蓝图”开展招商活动已经成为一种日常。六是强化生态底线保护。本系统纳入了经批准的生态红线、永久基本农田控制线，通过本系统的查询可以避免占用生态红线、永久基本农田的行为发生。在生态保护、永久基本农田保护方面，也可以利用本系统查询是否有占用情形可能。七是加快项目许可审批。在许可工作中，利用坐标信息，查询申请地块规划情况，落实地块边界、用地性质、开发强度、规划要求等，为许可提供了数据支撑。

结论和启示

现在，各地正在紧张地编制多规合一的国土空间规划，一张图系统也在同步积极构建，在这一过程中，不应仅仅关注自然资源和规划部门本身的应用需求，应该把注重部门协同、服务社会、促进高质量发展放在首位，建设统一的国土空间规划“一张图”数据资源体系，建成纵向贯通、横向联动、安全可靠的国土空间基础信息平台，并在此平台基础上构建国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，向社会应用部门有序开放，共享共建，为经济社会高质量发展提供有力的空间技术支撑。