我国职业教育发展的政策集群结构特征：基于扎根理论的分析

李立国， 蔡文伯

(1. 新疆师范大学 教育科学学院，新疆 乌鲁木齐 830017；2. 重庆交通大学 工程训练中心，重庆 400074；3. 石河子大学 师范学院， 新疆 石河子 832003)

职业教育政策对我国职业教育发展和现代职业教育体系建设影响深远。职业教育政策对职业教育发展的影响具有双层结构特征：国家层面的职业教育政策为更多公民接受职业技术技能培训提供了全国统一的宏观指导性方案，推动职业教育与普通教育共同为广大民众提供受教育机会；地方层面，各地在响应中央职业教育政策号召、落实具体措施过程中，出于地方需要进行因地制宜的政策创新，由此出现了中央与地方间的政策差异现象。职业教育政策影响职业教育发展始终是通过中央政策指导与地方政策实践的双层结构实现的。近年来国家层面密集出台了一系列职业教育政策，在地方落实过程中，各级各类职业教育政策不断汇集，政策总量迅速扩大，由此形成了立体化、多层次[1]的政策集群。职业教育政策集群是中央和地方为推动职业教育发展而出台的一系列政策治理方案的集合体，在当前我国大力推动职业教育改革发展的新阶段，对职业教育政策集群进行研究对于推动职业教育发展、提升职业教育政策治理水平具有重要意义。

已有关于职业教育政策的研究多聚焦于政策演进变迁和政策工具价值等方面。西蒙·麦格拉斯(Simon McGrath)分析了国际学术界对职业教育政策理论研究日益重视的演进发展历程，提出应基于职业教育促进人类与社会发展的理论立场重新审视职业教育政策的作用[2]；祁占勇等认为，我国职业教育政策的变迁进程可划分为结构调整、多样化探索及现代职业教育体系建立等阶段[3]；王志远等从政策的历史流变与政策所在领域社会组织结构变迁的关系视角分析了职业教育服务乡村振兴政策的历史变迁进程及其发展的时代趋向[4]；刘旭东研究了美国职业教育政策从倡导公平到强调效率，最终选择公平与效率相兼顾的政策演化过程[5]，对我国职业教育改革具有一定的参考和借鉴作用。在政策工具价值研究方面，李芳认为，职业教育政策在固脱防返与乡村振兴中具有工具衔接价值[6]；还有学者对职业教育政策的工具选择均衡价值[7]与工具优化路径问题[8-9]进行了系统研究。综上，已有研究多聚焦于职业教育政策演进和工具价值等方面，而对职业教育政策集群现象的研究鲜有涉及。鉴于以上情况，本研究基于政策集群视角，通过选取职业教育政策集群样本，运用扎根理论、词频分析、聚类分析等研究方法，探索职业教育政策在中央、中央-地方、地方-地方等多种政策集群之间的结构关系与影响机制，为发挥职业教育政策集群作用，创新职业教育治理方案提供参考。

一、 样本分布与研究方法

(一) 样本分布

1. 样本选择与处理。2019—2021年国家出台了一系列职业教育政策，其中最具代表性的有《国家职业教育改革实施方案》(以下简称“职教二十条”)《职业教育提质培优行动计划(2020—2023年)》(以下简称“提质培优计划”)《高职扩招专项工作实施方案》(以下简称“扩招方案”)。围绕这3项政策，中央还出台了相关的配套政策与政策解读；各省份也纷纷出台了相关政策以及政策解读，由此形成了内容丰富、立体多层的职业教育政策集群。本研究以该职业教育政策集群为研究对象，通过检索整理共收集到170份相关政策文本，且根据研究需要将其划分为中央政策集群样本与地方政策集群样本两部分。针对样本收集过程中出现的个别省份政策相关文本检索不到的情况，本研究通过选取该省份相关政策报道、会议等内容进行补充，以确保样本的完整性。样本整理后发现，除黑龙江、辽宁、新疆3个省份无“提质培优计划”相关政策文本外，其余各省份政策样本完备。

2. 样本分布情况。本研究根据收集到的170份中央和地方政策集群样本数据，绘制了2019—2021年职业教育政策集群样本在中央和地方各省份的分布图(见图1)。由图1可知，在职业教育政策集群样本分布中，“职教二十条”相关政策在中央政策集群中的样本数量最少，但在全国各省份均有相关政策样本分布，其中北京、江苏、四川的样本数量居前，这3个省份也是我国职业教育改革中较具代表性的省份。“提质培优计划”相关政策在中央政策集群中的样本数量最多，说明质量提升也是我国职业教育改革的一个重要方向；各省份的样本分布表现为普遍均衡中个别突出，其中山东省相关政策样本数量最多，这与山东省致力于打造全国职业教育高地的政策目标相一致。“扩招方案”相关政策在中央政策集群样本中数量居中，且分布均衡，这跟国务院连续3年实施高职百万扩招专项工作不无关系；从各省份“扩招方案”相关政策样本的分布情况来看，我国东、中部地区的个别省份如山东、湖南以及西部的四川、甘肃、宁夏、新疆、内蒙古样本数量较多，这表明我国高职扩招工作在东、中部个别省份和西部一些省份已获得重视。

图1 2019—2021年职业教育政策集群样本分布情况

本研究根据所选取职业教育政策集群样本与“职教二十条”“提质培优计划”“扩招方案”3项中央政策的相关性，将样本划分为3组；根据政策集群样本类型，将样本划分为政策文本、政策解读、政策相关报道、政策相关会议4类，从而形成职业教育政策集群的政策相关性与样本类型占比分布表(见表1)。表1中，从政策相关性分布情况来看，与“职教二十条”“提质培优计划”“扩招方案”3项政策相关的样本分布数据分别为29.41%、31.18%和39.41%，样本总体分布较为均衡。从样本类型总体分布情况来看，政策文本类样本共计102份，占比60%；政策解读、政策相关报道和政策相关会议3类样本共计68份，占比40%。政策文本在样本类型分布中具有比例优势，这在一定程度上保证了样本分析结论与中央政策导向的一致性。

表1 职业教育政策集群样本政策相关性与样本类型占比分布情况

(二) 研究方法

本研究以扎根理论研究方法为主，结合词频分析、聚类分析等方法对职业教育政策集群样本进行探索性分析，分别测度不同政策集群间的关联性。一是扎根理论研究方法。本研究通过对政策集群样本进行扎根理论分析，致力于从功能主义角度分析政策集群间的结构关系。二是词频分析法。为探讨从中央到地方政策集群间的结构关系，本研究运用词频分析方法，讨论中央政策与地方政策间词频数据关系。三是聚类分析法。为探索不同省份间政策集群的关联情况，本研究根据各省份样本自动编码结果对政策集群进行了聚类分析。

二、 实证分析

(一) 中央政策集群间的结构关系

本研究运用扎根理论分析方法，通过Nvivo-12软件对中央职业教育政策集群样本自下而上逐级编码。

首先是开放式编码。本研究通过阅读并分析中央政策集群样本，标记出样本中政策目标与内容之间的关联性，挖掘具有政策目标价值的概括性范畴，整理后得到初级范畴(见表2)。限于文章篇幅，本研究仅对部分典型的原始语句进行展示。

其次是主轴式编码。本研究在开放式编码基础上进行理论概括和抽象，以形成职业教育政策方向性主题范畴。具体的，本研究在分析编码后，将“理论指导”“加强领导”“战略定位与部署”“制度体系建设”“服务社会需求”“财政支持”等初级范畴归纳为“方向引领”主范畴；将“扩招目标战略”“扩招保障落实”“扩招管理制度”等高职扩招相关领域的初级范畴归纳为“数量规模”主范畴；将“质量转变”“质量落实与提升”“质量保障”“质量标准与评价”等初级范畴归纳为“质量水平”主范畴(详见表2)。

再次是选择性编码。本研究依据主轴式编码形成的主范畴，建立最终的扎根理论编码研究范式。选择性编码是在主轴式编码基础上，通过对主范畴及其初级范畴的深度分析和提炼，在主范畴之间建立初步的理论关系。如表2所示，本研究经主轴式编码后形成了“方向引领”“数量规模”“质量水平”3个主范畴。根据3个主范畴的内涵及其所辖初级范畴的内在联系可知，“方向引领”是职业教育政策集群驱动职业教育发展的政策导向，在3个主范畴中居于核心地位，“数量规模”“质量水平”是职业教育政策集群驱动职业教育发展的具体方式，其目的就是达成“方向引领”这一核心范畴的目标，故而居于协同地位。

表2 中央职业教育政策集群样本编码范畴

最后是理论饱和度检验。理论饱和度检验是对扎根理论有效性进行检验的重要步骤。本研究选取未纳入样本的《关于做好2021年高职扩招专项工作的通知》(以下简称“2021高职扩招文本”)进行饱和度检验。检验结果表明，“2021高职扩招文本”编码中，除原样本扎根理论编码主轴式范畴外未发现新的概念性范畴，职业教育政策集群扎根理论研究饱和度得到验证。

根据前文扎根理论编码结果，本研究绘制了中央政策集群结构关系图(详见图2)。由图2可知，中央政策通过“方向引领”指导职业教育如何提升“质量水平”和扩大“数量规模”两个主要政策目标；反过来“质量水平”与“数量规模”共同保障“方向引领”政策目标的落实。“方向引领”是中央政策集群的核心主范畴，通过“理论指导”“加强领导”“战略定位与部署”“制度体系建设”“服务社会需求”“财政支持”等政策方案推动政策目标实现。扎根理论研究结果表明，中央职业教育政策集群在“方向引领”“质量水平”“数量规模”3个维度呈“协同驱动”结构，协同推动职业教育发展，即中央职业教育政策集群通过“方向引领”“数量规模”“质量水平”的“协同驱动”结构关系对职业教育发展进行政策赋能。

图2 中央政策集群结构关系

(二) “中央-地方”政策集群间的结构关系

运用扎根理论对地方职业教育政策集群样本逐级编码形成的理论范畴与中央政策样本的分析结果一致，此处不再赘述。但“中央-地方”的职业教育政策集群间存在何种结构关系有待进一步论证。对此，本研究结合扎根理论研究结果对中央和地方政策集群样本分别进行词频分析，以此探析两者间的结构关系。

本研究分别选取中央和地方政策集群样本词频分析结果中排序靠前的30组高频词，整理得到中央与地方政策集群样本高频关键词汇总表(详见表3)。如表3所示，中央和地方政策集群的高频关键词中排名均比较靠前的有“职业”“教育”“院校”“学校”“工作”“发展”“技能”“教学”“培养”“培训”“高职”“人才”“建设”“企业”“改革”“社会”“技术”“实施”“落实”“质量”“资源”“教师”“计划”“专业”，这表明中央和地方在职业教育政策集群样本表述中对职业教育发展的目标和方向具有共识性判断；中央与地方在政策导向上均重视职业教育发展，强调通过“教学”对“技能”进行“培养”。值得一提的是，中央和地方政策集群样本高频关键词中均多次提及“高职”这一关键词，这可能预示着未来职业教育在进行“人才”培养，推动“社会”发展进程中，“高职”将发挥更大的作用。总之，中央和地方政策集群样本中相同的高频关键词表明地方政策对中央政策导向保持了“序”的一致性遵循。

表3 中央与地方政策集群样本高频关键词汇总

本研究在剔除中央和地方政策集群样本中相同的高频关键词后，对表3中的差异化高频关键词进行了筛选。结果显示，中央政策集群样本中筛选出的差异化高频关键词有“体系”“各地”“部门”“国家”“制度”“加强”；地方政策集群样本中筛选出的差异化高频关键词有“招生”“考试”“服务”“开展”“支持”“人员”。中央和地方的差异化高频关键词表明，中央与地方对职业教育发展的关注存在宏观政策导向与微观政策落实方面的差异。在中央政策集群样本的差异化高频关键词中，“体系”“国家”“制度”等表明中央对职业教育发展的总体布局和宏观战略的关注度较高，中央政策相较于地方政策更为注重职业教育“体系”和“制度”等“国家”层面的战略规划；另外，中央政策集群样本中“各地”“部门”“加强”等高频关键词也体现了中央政策对地方落实职业教育发展政策的要求。在地方政策集群样本的高频关键词中，“招生”“考试”等高频关键词与“扩招方案”关联性较高，这表明地方政策较为关心职业教育在数量规模方面的发展成效，这可能是因为职业教育在数量规模上的发展更有利于彰显地方的治理效果；“服务”这一高频关键词表明地方政策将落实职业教育发展与“服务”地方相结合，体现了地方政策对职业教育发展“服务”于本地的功能定位和政策期待；“开展”“支持”“人员”等高频关键词表明地方政策为“支持”本地职业教育发展，在“人员”引进方面“开展”了一系列工作，例如近年来国内许多高职院校“开展”了博士“人员”引进工作。本研究对两类政策集群样本差异化高频关键词的分析结果表明，中央政策集群对地方政策落实具有宏观引领和战略导向作用，而地方政策集群在落实中央政策过程中会结合本地社会发展需要进行差异化创新。

根据以上扎根理论编码结果与词频分析结果可知，“中央-地方”政策集群间不仅存在对政策导向“序”的一致性遵循，而且具有政策落实“差”的创新性举措，即中央到地方政策集群具有“差序格局”的结构关系。

(三) 地方政策集群间的结构关系

为进一步探索各省份政策集群间的结构关系，本研究结合扎根理论结果，对各省份政策集群样本按地区分布组合后进行聚类分析。首先应明确的是，基于各省份行政管辖权力范围，地方职业教育政策集群间均具有相对独立的政策效力范围。本研究运用Nvivo -12软件分别对各省份政策集群样本进行自动编码。基于编码结果，本研究按照我国普遍使用的东、中、西部地区划分方法，对各地区政策集群样本中各省份的编码数据进行聚类分析，得到我国东、中、西部地区各省份的聚类关系图(见图3)和聚类系数表(见表4)。

东部 中部 西部

如图3所示，我国东、中、西部各省份职业教育政策集群间均呈显著的网状关联结构，这说明我国东、中、西部地区各省份政策集群间均具有一定的相关性，而表4的聚类数据表明各省份政策集群间呈显著的强相关。从表4东、中、西部地区的聚类系数来看，东部地区聚类系数最高值与最低值的落差高于中部和西部地区，这说明东部地区各省份政策集群的均衡性弱于中、西部地区。具体的，东部地区的“山东-辽宁”以0.921的聚类系数居首，且山东与东部地区其他省份的聚类系数均值最高。这可能与教育部支持山东省建设职业教育创新发展高地的政策有关。教育部的支持政策促使东部地区其他省份向山东学习职业教育发展经验，从而提高了山东在东部地区政策集群中的影响力。“天津-海南”聚类系数是东部地区省份中最低的，属弱相关等级，这可能是由于海南与天津对各自职业教育发展的政策侧重存在较大差异所导致的。

中部地区职业教育政策集群聚类系数落差低于东部地区，在全部聚类系数值中，39.8%的聚类系数值大于0.800，属极强相关等级。其中，“江西-吉林”“江西-河南”“吉林-河南”的政策集群样本聚类系数比较靠前。此外，中部地区政策集群聚类系数高于0.800的省份还有山西、安徽、湖南、湖北等。聚类系数最低值为“山西-黑龙江”的0.548，但依然高于东部地区“海南-天津”的聚类系数值，这说明中部地区各省份政策集群间的相关性高于东部地区。

西部地区职业教育政策集群样本聚类系数峰值为“四川-宁夏”的0.910，略低于东部和中部地区峰值。西部地区各省份的聚类系数分布均衡性介于东部与中部地区之间，这说明西部地区各省份职业教育政策集群相关性介于东部和中部地区之间。这可能是因为西部地区省份较多，参与分析的政策集群样本数量较多，聚类分析所依托的扎根理论编码相关性高于中部地区所致。西部地区各省份间聚类系数值总体上低于东、中部地区，这可能是因为我国西部地区幅员辽阔且省份数量较多，各省份间政策交流弱于东、中部地区所致。另外，受区域经济与职业教育关系的影响[10]，西部地区职业教育发展进程较东、中部地区也较为缓慢，但这也预示着西部地区在职业教育政策上可以获得更多的创新空间。

表4 我国东、中、西部地区各省份政策集群聚类系数

前文扎根理论编码结果与聚类分析结果表明，地方各省份政策集群样本间具有较显著的相关性，结合地方政策集群间基于政策效力范围的相互独立性，地方职业教育政策集群间呈现既相互独立又彼此关联的“团体格局”结构关系。

三、 讨论与建议

(一) 研究结果讨论

1. 中央政策集群间呈“协同驱动”结构关系，该结构为推动职业教育高质量发展提供了政策合力。中央政策集群可以被视为一种更为密集的政策工具组合，通过“协同驱动”结构关系，政策工具组合的协同度与匹配度得到强化，由此形成的政策合力能够在支持和推动职业教育高质量发展进程中产生更好的赋能效果。中央政策集群作为契合国家战略导向的政策工具组合[11]与满足多元政策目标[12]的政策集合体，相对于一般性政策工具组合而言更具政策均衡优势，特别是基于“协同驱动”结构的政策组合模式使政策综合性与均衡性[13]得到进一步改善，为在全国层面推进职业教育均衡发展提供了合理的解决方案。此外，“协同驱动”结构关系还为中央政策集群进行政策创新提供了政策契合与效力互补等方面的支持，使其比一般的中央政策工具组合在政策创新匹配和政策创新扩散[14]方面更具优势。综上，“协同驱动”结构关系为中央政策集群在匹配均衡、综合治理与创新扩散等方面提供了支持，有助于中央政策集群在赋能职业教育高质量发展过程中形成政策合力。

2. 中央与地方政策集群间呈“差序格局”结构关系，该结构有助于建立双向政策信号传递通路。这种“差序格局”结构关系中既有地方对中央政策“序”的遵循，又有地方在落实中央政策过程中“差”的变化。政策内容作为建立中央与地方政策集群间“差序格局”结构的节点，其本质是政策集群信号的载体，而“差序格局”结构关系则为这种载体间信号传递提供了传播路径。因此，政策集群“差序格局”结构关系在政策治理实践中发挥了政策信号传递通路的作用。无论是中央进行政策部署还是地方进行政策落实，部署要求的传达和落实效果的反馈都会沿着“差序格局”政策信号传递通路在中央和地方间进行双向传播。中央政策基于“差序格局”结构信号通路部署政策要求，地方政策通过反向“差序格局”通路向中央反馈政策落实情况，使中央及时了解地方政策落实过程中存在的问题，并通过政策解读与引导等措施予以解决。例如在“提质培优计划”和“扩招方案”政策落实中形成的“东部提质培优、中部提质扩容、西部扩容提质”区域政策部署和安排[15]正是中央与地方通过“差序格局”与反向“差序格局”政策信号通路了解不同地区职业教育发展实际后做出的合理规划布局。

3. 地方政策集群间呈“团体格局”结构关系，该结构为地方政策集群经验交流和政策创新奠定了基础。根据聚类分析研究结果可知，地方政策集群间“团体格局”的结构关系体现为相互独立的政策效力范围和彼此关联的政策集群样本内容。相互独立的政策效力范围使各地教育政策主体可以不受权力约束而平等地进行政策治理经验交流，特别是各地方教育政策主体拥有独立选择政策集群组合方案的权利，因而产生政策治理经验差异，这些差异成为地方间经验交流的基础。彼此关联的政策集群样本内容则为各地进行政策创新提供了参考依据，有效降低了政策创新成本。各地教育政策主体从本地职业教育发展实际需求出发，取长补短，借鉴和吸收地方同行先进的做法和举措，在促进本地政策创新的同时还有效降低了政策创新的成本。基于地方政策集群间“团体格局”结构关系，教育政策主体在政策治理经验交流中既能够尊重彼此政策方案组合的差异，又能够积极分享各自在本地政策治理中的经验和创新举措，有助于形成平等互动的政策治理经验交流机制，也为地方政策集群创建常态化的交流和创新平台奠定了基础。

(二) 政策建议

结构主义强调，系统中的要素及其关系所构成的结构性力量是决定系统功能强弱的关键，而系统的结构性力量则源自要素之间的关系[16]。强化职业教育政策集群治理效果可通过创新“协同驱动”治理模式、提升“差序格局”沟通效率、构建“团体格局”交流平台，充分发挥政策集群的结构性力量。

首先，政府在政策治理实践中应注重运用政策集群合力，创新“协同驱动”政策治理模式。理论上，学界对政策集群协同驱动作用的研究可通过探索职业教育政策集群工作机制，提高对政策集群治理构成要素与作用机理的认识，从而对政策集群治理模式进行理论创新。实践方面，政府在政策治理中可通过加强政策集群“协同驱动”的应用举措创新，形成多元复合型的政策实践治理方案，以此达到彼此支撑的协同驱动治理效果。政府和学界协同合作，从理论创新和实践治理两个维度共同激发政策集群合力，创新富有协同驱动效应的政策集群治理模式。

其次，政府在政策落实部署中可充分利用“差序格局”信息沟通与反馈机制，合理安排政策任务，提升政策执行效率。政府部门可通过目标量化与明确时间进度等措施，拓宽政策集群上下层级间“差序”政策信号传递通路，提高中央与地方政策集群间“差序格局”双向政策信号传递效率，使中央政策落实信号传达和地方政策实践信息反馈通道更加畅通。优化政策集群间“差序格局”信号传递通路的时效性可以强化中央政策对职业教育发展的方向引领作用，完善地方政策反向“差序格局”反馈机制，使政策集群在中央部署与地方落实匹配上更合理高效。

最后，各地职业教育政策主体可通过构建系统化、制度化的“团体格局”政策交流平台，促进地方职业教育政策举措创新。各地职业教育政策主体应主动利用地方职业教育政策集群中“团体格局”结构特点，创建政策交流分享平台，充分借鉴其他省份职业教育政策治理实践中的优秀做法。此外，各地职业教育政策主体可通过系统设计政策交流机制、明确政策交流主题、定期开展交流活动等方式致力于创建稳定的常态化的“团体格局”政策集群治理交流平台。创建具有“团体格局”特征的政策交流平台可以有效降低地方政策集群创新成本，推动各地深化对政策集群治理经验的理解，创生因地制宜的地方政策集群治理新举措，促进地方职业教育事业发展。

四、 结语

我国职业教育政策集群现象源自国内独特的教育制度与政策资源配置方式，政策集群中各种结构关系相互交织，形成了富有中国特色的职业教育政策治理网络。当前国内职业教育政策研究对政策集群现象的关注较少，但随着国家对职业教育事业重视程度的增加，未来职业教育领域政策集群现象势必会更加突出，政策研究者或将增加对此的关注。无论职业教育将来如何发展，对政策集群采取“干中学”的动态实践研究都是符合我国职业教育发展需求的政策治理探索路径。