技术创新元治理研究

李 丹

[提要]兴起于西方的为解决治理失灵的元治理理论，强调多种治理模式的有效整合，为解决复杂性的技术创新治理难题提供了新思路。当前，中国技术创新元治理存在着内部元治理协同性不强，外部元治理的市场与社会基础薄弱，整体元治理中不同治理模式协调共振效应不明显等问题，需要通过推进技术创新元治理的主体协同，强化政府“同辈中的长者”的作用，实现三种治理模式的有效“开合”等举措，推进中国技术创新元治理，提高创新体系整体效能，促进创新驱动发展。

当前，科技创新已成为引领经济社会发展的重要力量。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年(2021-2025年)规划和2035年远景目标纲要》中首次将坚持创新驱动发展单列一篇，并强调“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位”。习近平总书记在中国科学院第二十次院士大会、中国工程院第十五次院士大会和中国科学技术协会第十次全国代表大会上的讲话中指出，当前我国还存在原始创新能力不强，创新资源整合不够，创新力量布局有待优化，科技生态需要进一步完善等现实问题，需要深化科技体制改革，优化技术创新治理，提升创新体系整体效能。20世纪末兴起的元治理理论，针对治理失灵，主张科层治理、市场治理和网络治理等不同治理模式的组合，强调政府作为“同辈中的长者”发挥主导职能，协调整合市场、社会和其他各类技术创新治理主体的作用，合理切换不同治理模式，这一理论为优化我国技术创新治理体系提供了新思路。探讨技术创新元治理的推进路径可为优化创新生态系统，促进技术创新与经济社会发展有机融合，实现创新驱动发展提供一定参考。

一、元治理的理论基础

元治理理论是基于治理理论提出的。1989年世界银行在分析非洲局势时首先提出治理的概念。1995年全球治理委员会将治理定义为“所有个体和公共或私人的机构以多种方式共同管理其公共事务的总和，是一个持续协调冲突或平衡不同利益而进行联合行动的过程。其中不但包含能够强制人们服从的正式规则和制度，也包括人们达成利益共识的非正式制度。”[1]根据格里·斯托克的观点，治理是政府机构及其他主体的自觉理性行为，各主体的责任、义务和权利有明确界定，仅依靠政府的行政权力和强制力手段无法完成。在治理过程中，政府机构间存在权力依存关系，政府的义务在于运用最新的理念和技术去引导和管理。[2]与市场自主引导和政府的强制权威相比，“治理更关注人与人、制度与制度、组织与组织间的博弈和协作，而这种博弈和协作也预示着会有更多的主体介入治理。”[3]治理理论中由治理代替统治，多中心、多主体参与等观点反映了整个社会对于政府简政放权，扩大市场和社会参与，实现政府、市场与社会三方协同，促进社会进步的愿望。

自治理理论提出后，西方公共事务治理模式先后经历了三种治理主体(政府、企业和公民社会)的三种治理模式的流变，这三种治理模式分别为自上而下的科层治理(hierarchy governance)、自由竞争的市场治理(market governance)以及各行动者参与的社会网络治理(network governance)[4](参见表1)。然而，随着社会活动复杂性的提高，人们在因对“市场失灵”和“政府失灵”的恐惧而膜拜治理范式的同时，往往容易忽略“治理失灵”的可能性(Jessop，1997)。传统的三种治理模式均已无法单独有效地应对现实挑战。科层治理易导致权力滥用，市场治理易导致资金滥用，网络治理则易导致信用滥用(Thompson，2004)。为应对治理失败，20世纪末，英国学者鲍勃·杰索普基于“整合各类治理模式，实现它们共同作用的最大化”的目标，在元交换、元组织和元层级的基础上首次提出元治理(meta-governance)概念。[5](P.561-581)元治理是“治理的治理”，是“通过组织治理条件，以及通过对科层、市场和网络等治理模式的整合，最终实现多方参与主体公认较为满意的目标”[6](P.142-172)的过程。这一概念包括两层含义：一是各种治理模式间的协调和配合，即有效的整合；二是针对特定治理目标的模式选择，即正确的选择。索伦森和伊娃认为，元治理代表着“一种加强协调性治理的方法”，是一种“由政府推动的非直接的治理模式，它的实行需要协调文件出台、博弈反思等各类行为，以此来影响自治过程，最终为实现善治提供基础。”[7]路易斯·慕利门在杰索普的元治理定义基础上进一步将元治理界定为两种形态：一是一阶元治理，即在选定某一种治理模式后，利用其它两种治理模式支持选定的模式并保护它免受破坏性影响。二是二阶元治理，即在没有对三种治理模式具有先天偏好的基础上，能够结合三种治理模式并管理这种结合。元治理是要形成高度协调配合的治理模式，通过整合科层、市场和网络等各种治理模式，实现治理参与者们最满意的结果。[8]简·库曼认为，治理分为三阶：一阶治理解决问题，二阶治理改变一阶治理中过时或功能失调的制度条件，三阶治理优化治理者及其治理活动，这一过程即为元治理。[9](P.818-836)

表1 三种治理模式及其特征

综上所述，学界对于元治理的定义角度多元，未完全统一，但学者们普遍认为，元治理能够突破现有科层治理、市场治理和网络治理的局限，是一种有利于摆脱“三难选择”困境和克服治理失败的全新治理模式。

二、技术创新元治理理论体系的建构

(一)技术创新元治理的内涵

随着全球化的发展，技术创新活动的复杂性、跨区域性、动态性和多样性不断提高。技术创新领域中原有的科层治理、市场治理与网络治理难以全面应对技术创新治理的新挑战。元治理作为一种新视角和新方法，拓展了治理理论的研究范畴，提高了其解释和解决复杂治理问题的能力。将破解治理失败问题的元治理理论引入技术创新治理领域，可以为实现技术创新善治提供新路径。

根据元治理理论提出者杰索普的观点，本文将技术创新元治理定义为：政府作为“同辈中的长者”通过制定规范、提供服务和协调引导等间接方式设计、构建和管理技术创新治理网络结构，有效整合技术创新过程中的科层治理、市场治理和网络治理，形成三种治理模式有效切换和协同互补的治理合力，促进技术创新的过程。

(二)技术创新元治理的类别

根据元治理作用的领域与范围，可以将技术创新元治理分为内部元治理与外部元治理两类。技术创新内部元治理是指各级政府及其科技职能部门内部的元治理，主要目的在于协调政府内部关系，解决政府及其科技职能部门内部的冲突，协调各自的作用，合理配置资源以提高治理效能。

技术创新外部元治理是指政府与市场、社会之间的元治理，主要目的在于通过政府、市场与社会的共同作用，协调发挥科层治理、市场治理与网络治理三种治理模式共同促进技术创新的治理合力。

技术创新内部元治理与外部元治理彼此依存、互为补充。政府内部需要基于协调发挥整体作用，社会也需要政府有效的干预实现三种治理模式的协调互补。随着技术创新复杂性的提高，不能单独依靠科层治理、市场治理或网络治理中的某一种治理模式，而是三种治理模式共同发挥作用。关键的问题是，当三种治理模式产生冲突时，政府应有效地将它们结合起来。[10](P.10-13)

三、中国技术创新元治理的现实基础

尽管元治理具有克服单一治理模式缺陷的天然优势，但在运用元治理理论时也应充分考量其应用的现实情境及基础并结合客观条件探究实现元治理效果的有效机制。元治理理论强调政府与其他治理主体具有平等的地位，但同时也强调政府的主导作用，这种主导作用并不体现为具有绝对权威、要求其他治理主体服从其一切治理安排，而是作为“同辈中的长者”，既要努力推动所有参与主体都能够达成自己的利益目标，同时还要为各类组织提供、协调乃至整合资源条件、行为规范和目标愿景。元治理的实现基础是“强政府、强市场、强社会”[11](P.29-46)。在中国的现实情境中，政治制度、经济发展状况和行政体制改革等为中国本土化的技术创新元治理提供了独特的基础条件。

(一)中国单一制的国家结构形式是技术创新元治理的政治基础

中国实行由若干行政区域或自治区域构成统一的主权国家的国家结构形式。单一制国家结构形式有利于有效发挥政府的宏观引导、统筹协调等统领性作用。这是政府成为“同辈中的长者”的现实基础，也是在强化技术创新元治理中的科层治理的同时，促进三种治理模式协调“共振”而非相互削弱抵消的重要保障。同时，需要注意的是，这种单一制国家结构也可能导致等级权威对技术创新活动和事务过度干预，从而阻碍技术创新元治理过程中的自组织网络建设。

(二)中国特色社会主义市场经济是技术创新元治理的经济基础

在中国特色社会主义市场经济体制下，政府实行有效的宏观调控，同时，市场这只“看不见的手”也发挥重要作用。党的十八届三中全会提出，要使市场在资源配置中起决定性作用。在此条件下，政府逐渐退出私营范围，下放权力给市场和社会，释放大量资源要素进入市场，规范市场在价格信号的指导下进行交易。各种经济、社会组织从市场获得资源，并参与到公共事务之中。市场经济的发展不断完善了社会分工，促使工商企业与社会群体增进联系、相互依存。为得到新的发展机遇，各组织须通过协同作用相互学习，进而相互促进和补充。需要注意的是，随着中国特色社会主义市场经济的发展，亟需构建一种新型治理模式来有效整合社会各类资源，形成统一开放、竞争有序的市场体系。

(三)分权化改革是技术创新“元治理”的社会基础

传统的计划经济体制强调中央政府的统一计划与部署，未能充分培育和发挥地方政府的自组织功能。随着分权化改革的持续推进，地方政府的自组织能力逐渐提升。除政府外，国有企业、集体所有制企业也不再仅仅依靠政府获取资源，新经济组织等其他各类经济组织在市场化条件下都得以迅速发展。在技术创新过程中，越来越多的私营企业、混合所有制企业及社会团体、基金会、民办非企业单位等多种类型的第三部门积极参与，充分体现了技术创新治理中的多元主体特色，公民参与技术创新的意识也在不断增强，政府与市场、社会之间的界限愈加清晰，这些都为技术创新元治理提供了重要的社会条件。

四、元治理视阈下中国技术创新治理现状审视

近年来，随着科技体制改革和国家治理体系和治理能力现代化建设的深入推进，中国技术创新治理的体制机制逐步完善，创新能力稳步提升，2021年中国创新指数位列全球第12位。但是，基础研究投入不足，原始创新能力不强，科技成果转化效率不高、创新生态系统不完善等问题依然制约着创新型国家建设的整体进程。从元治理的视角审视中国技术创新治理现状，可以发现中国技术创新的内部元治理中整体协同不足，外部元治理中市场与社会的力量不强，整体元治理中不同治理模式适时有效切换机制不完善等问题。

(一)技术创新内部元治理：整体协同目标待达成

我国技术创新内部元治理的主体涉及国家发改委、财政部、科技部、工信部、人社部、教育部、国资委、中央编办、金融和知识产权管理等多部门。财政部、中央编办、人社部等机构制定与技术创新相关的财、物、人等创新资源方面的制度，而创新体系建设与创新能力提升工作却分别由科技部、发改委、教育部、国资委、工信部等机构具体实施。而且，在交叉管理领域也易出现各自为政的问题。缺乏系统性的制度设计与体制构建导致技术创新资源浪费，配置碎片化，配置效率不高，创新链条难以有效衔接等问题。[12](P.60-66)虽然国务院在2014年12月25日发布的《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革的方案》中提出了设置由科技部牵头的部际联席会议制度的要求，31个省(自治区、直辖市)政府也制定了科技管理改革方案，[13](P.44-48)但中国技术创新内部元治理的整体协同合力尚未完全形成。横向方面，部际联席会议制度实现了对科技计划财政资源的重新分配，但多头治理的问题依然未有效解决，整合后的中央财政五大类计划仍然归属不同部门，部际联席会议制度未能充分发挥决策作用。实践中涉及到具体的项目和资金管理时，各方管理的出发点与要求各自独立，极易造成混乱。对于技术创新项目的评估与检查，由于未形成统一协同的评估与检查体系，评估与检查标准并不统一，也未形成评估与检查结果的共享平台与机制，导致重复评估与检查，检查结果不能有效利用等问题。纵向方面，虽然部分省份调整了省级科技创新计划和项目的管理方式，但在技术创新的战略重点、任务划分和职能归属等方面仍未明确统一。

(二)技术创新外部元治理：“强市场”“强社会”基础待加强

元治理理论在强调政府宏观控制与指导必要性的同时，也十分重视政治系统，特别是政策系统内部的权力平衡，强调非政府行动主体的积极参与。[14](P.209)技术创新治理现代化的关键在于正确处理好政府、市场、社会三者的关系，形成符合技术创新规律的科技创新制度和组织体系。[15]目前，中国技术创新元治理中还存在“强政府”“弱市场”“弱社会”的现象，“强市场”“强社会”的元治理基础尚待加强。在技术创新计划实施、创新资源配置、创新项目管理等方面，政府发挥的作用明显大于市场与社会。在技术创新资源的配置过程中，市场的决定性作用尚未充分发挥，政府通过公开竞争或定向委托将技术创新资源以项目方式进行配置的情况还普遍存在。市场对于政府的优惠政策有较强的依赖性，致使市场中未能形成差异化竞争，许多企业“跟着政策走”，依靠政策红利或者“寻租”获取利益，技术创新的内在动力不足。在社会参与技术创新治理方面，社会创新资源的利用和开发还不到位。许多新型社会组织，如科技类民办非企业组织，受法律地位、组织规模、业务范围等条件限制，在补位参与市场不愿参与的民生科技创新方面的能力与条件严重不足。社会公众参与技术创新治理的能力、途径等方面还存在诸多短板。整体上，中国技术创新治理中政府、市场和社会的互动与融合还不够，未形成多中心、多层级、多主体的技术创新治理的理想格局。

(三)技术创新整体元治理：三种治理模式协调共振效果待彰显

技术创新过程中的原始创新、成果转化和产业化三个不同阶段具有不同的特点，进而要求运用不同的治理模式。在原始创新阶段，创新的强外部性和高风险性要求运用科层治理模式，充分利用政府的政策支持与资金投入等。在成果转化阶段，市场的导向作用要求运用市场治理模式，政府主要负责引导市场正常运行，保证市场公平有序竞争。在产业化发展阶段，技术创新对于社会资源的巨大需求要求运用网络治理模式，政府主要负责维护社会秩序和提供制度安排。在技术创新的不同阶段有效匹配不同的治理模式，实现三种模式的有效“开合”，需要政府作为“同辈中的长者”适时切换不同治理模式，充分发挥三种治理模式协调共振的作用。然而，目前我国技术创新治理中尚存在着“市场失灵、转化失灵、系统失灵和治理失灵”等叠加出现的问题，反映出政府精准识别并选择有效治理模式的能力还有待提升，通过有效“切换”三种治理模式达到协调共振的效果也尚不明显。此外，正在发生的“以科学为基础的”第四次工业革命，具有不同于以往历次工业革命的新特征，如日益丰富的创新要素及其活跃功能，颠覆式创新，网络化、系统化、生态化的技术研发模式，日益缩短的科技成果产业化过程等，这些新特征也对技术创新治理模式和治理体系提出了全面变革的要求。

综上，技术创新范式变革带来的创新复杂性以及单一治理模式的短板与困境，迫切需要基于“治理的治理”，即元治理视角构建新的技术创新治理体系，通过复杂性治理手段以及“切换”、协调和平衡三种不同治理模式，有效应对日益复杂的技术创新治理挑战。

五、中国技术创新元治理的推进路径

元治理理论提供了破解单一治理模式缺陷的新路径，同时，也为深入审视分析中国技术创新治理面临的挑战提供了新的思路。基于元治理理论，中国进一步完善技术创新治理的现实路径，包括：在内部元治理中强化各主体协同，发挥整体效能；同时进一步强化和优化政府作为“同辈中的长者”的关键作用并实现三种不同治理模式的有效适时切换。

(一)推进技术创新内部元治理的主体协同

一是要树立元治理理念，构建协同政府，优化创新资源统筹与配置。通过完善技术创新治理制度体系与优化科技体制组织结构，科学转变政府技术创新治理职能，明确行业主管部门、科技管理部门和财政部门的科技事权与支出责任，减并中央和地方政府及科技职能部门的共同事权，形成技术创新内部元治理的治理合力，协同解决体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题。[16]二是要构建国家创新体系与区域创新体系的梯次联动机制。确保中央和地方科技政策目标的一致性，科学有效连接两级政府创新资源配置，构建创新资源配置的统一体系。在国家创新体系层面强化战略导向与整体技术创新布局，着重提升新型举国体制的整体效能。在区域创新体系层面，依托区域技术创新提升区域竞争力，提高技术创新效率，整合技术创新资源，降低技术创新成本，优化区域创新生态，实现创新驱动发展。

(二)强化政府“同辈中的长者”的作用

元治理理论强调政府应更多地坚持责任而非权力的理念并回归治理中心。元治理理论在接受治理模式由传统的科层治理模式转向网络治理模式的同时，又将国家重新带回网络治理结构中，强调国家在政治实践和经济领域中的治理主导作用。[17]政府作为“同辈中的长者”在元治理中应发挥的作用包括引领方向、深度协调、规范行为以及运行监督。[18](P.95-104)在中国技术创新元治理的现实情境中，政府作为“同辈中的长者”的主要作用包括坚持面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，系统谋划技术创新战略的宏观与长远布局；坚持激励与约束并重，信任与监督并重的导向，通过完善技术创新政策，推进制度创新，实现技术创新资源的有效配置，解决技术创新主体需求，充分激发各类科研人员和企业创新主体的创新活力；坚持技术创新的系统化和生态化导向，加强创新文化建设以及围绕创新活动全链条提供协调、服务、监督和管理等。同时，政府应通过有效的制度安排与精准的资源服务，提升市场和社会等多元治理主体的参与能力，实现政府、企业、市场、社会等各主体各就其位，各司其职，整体协同，形成治理合力。

(三)实现三种治理模式的有效“开合”

元治理不是一种完全统一的单一治理模式，而是面向复杂性和多元性的复杂治理。[11](P.29-46)它重新阐释或调整不同的治理模式，处理自己和其他行动者的自指性(self-referentiality)[19](P.240-242)。元治理追求实现科层、市场和网络三种治理模式的有效整合与协同互补。基于元治理理论视角，政府及其科技职能部门在推进技术创新过程中，在把握和遵循技术创新规律的基础上，首先应及时科学研判处于不同发展阶段的技术创新活动以及应用于不同场景的技术创新成果所需的技术条件和产业需求。其次应在科学研判的基础上选择恰当的治理模式，形成各种模式有效协同，优势互补的多元治理模式。此外，还应着眼于不同种类的技术创新，充分掌握不同治理模式有效“开合”与“切换”的条件与时机，围绕产业链部署创新链，在宏观层面实现不同治理模式的有机协调与整合。