青岛市储备补充耕地监督核查标准化建设

李丹，杜鹏，李洪全，卫宝立

(1.青岛市勘察测绘研究院，山东 青岛 266032； 2.青岛市自然资源和规划局，山东 青岛 266071；3.青岛市地理国情大数据工程研究中心，山东 青岛 266032)

1 引 言

耕地占补平衡制度自确立以来，在坚守耕地数量质量红线、保障国家耕地资源安全、支撑国家粮食安全方面取得了显著成效，作为经济发展与资源保护的调节器，发挥了保障发展和保护耕地的双重作用，实现了经济增长和耕地保护的双赢[1，2]。但耕地占补平衡制度的实施并没有扭转耕地持续减少的局面，耕地占补平衡状况并不能反映耕地减增变化的真实情况[3]。新形势下耕地占补平衡能否持续有效地发挥好发展和保护的调节作用，监管体系的作用十分重要[4]。当前，我国已经建立了系统的耕地占补平衡监管体系，包含土地整治日常监测监管、年度占补平衡考核、新增耕地核查和耕地保护责任目标考核等[5，6]。

2018年3月，原国土资源部印发《关于严格核定土地整治和高标准农田建设项目新增耕地的通知》，要求各级国土资源主管部门加强新增耕地核定工作的监督核查：省、市国土资源主管部门分别抽取一定比例新增耕地开展实地核查，发现问题，督促及时整改到位，并对全国近十年来储备补充耕地项目进行了抽查核实[7]；2019年，对8个省份储备补充耕地项目进行了全面核查。通过核查发现，部分项目存在建设不真实，补充耕地数量、质量严重不实不够，被建设非法占用或者已经不是耕地，仍在储备库拟用于占补平衡等各类问题，储备补充耕地不真不实等问题已普遍存在。

面对如此现状，为了更好地将储备补充耕地监督核查工作落到实处，开展了市级储备补充耕地监督核查标准化建设，明确各级相关部门职责分工，规定监督核查的内容、流程，建立全生命周期的信息化管理模式。经过近一年的实践工作证明，该套标准化模式取得了较好的效果，违规种树、撂荒和建设占用等现象发现的时效和全面性显著提高，新增耕地质量得到了有效保障。

2 建设思路

根据《国土资源部关于严格核定土地整治和高标准农田建设项目新增耕地的通知》要求，依据《青岛市土地整治项目验收工作规范》等标准规范[8]，结合具体工作实际，提出储备补充耕地监督核查标准化建设办法，包括工作协调机制、职责分工、核查内容、核查流程、信息管理平台等内容。

其中，①工作协调机制及职责分工：建立由市自然资源相关部门、区(市)自然资源相关部门、区(市)执法相关部门、镇政府相关单位构成的工作协调机制，明确职责分工；②数据标准：对储备补充耕地数据的坐标系、数据格式、字段属性进行标准化设置，包括新增耕地属性标准化和问题图斑属性标准化；③参考遥感影像：遥感影像是核查的主要参考依据，处理后的遥感影像应满足 1∶10 000比例尺的精度以精确提取图斑的范围，并且所包含的地物信息可读性强，目标突出，适于解译工作；④核查内容：参照高分辨率遥感影像结合外业实际调查对核查范围内的图斑进行逐地块核查，标记非耕地图斑，并区分图斑类型，包括园林地、撂荒、建设占用、设施农用地等非耕地类型；⑤核查流程：包括从问题图斑发现、下发、整改、复核、核减等一整套闭合的核查流程；⑥信息管理平台：依托地理信息技术、计算机技术，搭建储备补充耕地监督管理系统，实现监管的全过程信息化、流程化。

3 标准化建设内容

3.1 核查制度建设

储备补充耕地核查采取“市级核查，区市整改”制度。市级自然资源部门负责组织内外业核查工作。内业检查储备补充耕地图斑有无园林地、撂荒、建设占用等非耕地现象，并将有问题的图斑下发至各区(市)自然资源部门进行核实、整改；复核各区(市)自然资源部门反馈的外业照片或视频是否能够全面反映问题图斑实地情况，不满足要求的退回；外业随机抽取不少于30%的问题图斑进行实地核查，确保区(市)填报情况真实、准确。区(市)自然资源部门获取核查清单并组织外业实地调查、取证，查清问题图斑的现状，对问题图斑进行整改，确认无问题后提交上级主管部门审核。各区(市)执法部门主要负责协助进行非法占损等问题整改，镇政府主要负责配合区(市)自然资源部门、执法部门开展相关工作。

3.2 核查流程

建立格式统一、规范的储备补充耕地数据库，利用内业影像对比为主、外业实地核实为辅的方式对入库图斑进行逐一核查，标记疑问图斑，将问题推送至相关部门进行核实、整改，复核核实、整改结果，根据复核结果，统计核减图斑数和核减图斑面积，如图1所示。

图1 储备补充耕地监督核查流程图

(1)数据入库

建立储备补充耕地数据库，按区(市)分层存储整理储备补充耕地项目数据，对数据进行标准化处理，统一数据坐标系、数据格式、属性字段等方面，属性包括验收编号(XMYSBH)、项目名称(XMMC)、行政区划(XZQH)、权属单位名称(QSDWMC)、耕地面积(GDMJ)、耕地类型(GDLX)等基本属性信息，以及年度核查情况(NDHC)、是否需要外业(SFWY)、整改情况(ZGQK)、是否核减(SFHJ)等核查属性信息。

(2)样本采集

考虑因遥感影像数据源、分辨率、拍摄时间等因素造成的同物异谱，异物同谱等现象，在开展核查工作前，首先选取一定量的典型图斑进行外业照片采集，确认实际地物类型，建立样本库，使作业人员建立先验知识，提高核查工作的准确率和效率。

(3)监督核查

采取内、外业相结合的方法，内业参考最新的影像对范围内的图斑进行逐地块核查，标记非耕地图斑，并区分图斑类型，包括耕地、园林地、撂荒、建设占用、设施农用地等用地类型，各类型定义如表1所示。外业对内业无法判读的大棚等图斑开展实地核实。

问题图斑的类型及说明 表1

(4)问题图斑整改

市自然资源局通过储备补充耕地监督管理信息平台下发问题图斑，区(市)自然资源部门组织整改，利用监督核查移动端对问题图斑进行拍照，确定用地类型，对能够整改的地块进行整改，对无法整改的地块进行标注，对外业判读为耕地的图斑和完成整改的图斑提交上级主管部门审核。市自然资源部门对提交的成果进行最终审核，统计需从储备补充耕地库中核减的面积和数量。

3.3 信息管理平台

搭建储备补充耕地监督管理信息平台(图2)，包括基础信息、管理一张图、电子档案、监督核查及监督核查移动端等模块，建立全生命周期的管理模式，全面实现储备补充耕地的规范化、信息化管理与建设工作，提高了耕地保护工作管理水平与效率。

图2 储备补充耕地信息管理平台

基础信息模块建立全市统一的、数据高度集中的空间和非空间数据库，包括电子地图、影像数据服务、行政区划数据、各类地理信息专题数据等。

管理一张图功能模块实现了各类空间数据的展示、共享与应用。基于基础信息模块开发相关的地理信息功能，实现了项目范围展示、信息查询、档案查询等功能，形成了土地整治项目统计分析、现状情况分析、生命周期管理、管理工作用图展示等成果。

电子档案模块将储备补充耕地档案进行分类管理，统一数据格式、坐标系，形成了规范的电子档案文件，并开发了档案录入、查询、统计分析、导出、借阅登记、打印等功能，可在地图界面查看项目地块，即可查看项目位置，又可查看项目属性，并且可以通过档案文件进行属、图、文一体化查看，如图3所示。

图3 档案管理功能

监督核查功能模块实现对疑似问题图斑分发、整改、复核等流程的监督管理，实现新增耕地核查工作“全程管”。市级自然资源部门将问题图斑分发至区(市)自然资源部门，同时推送移动端，区(市)自然资源部门进行外业实地取证、整改，市级自然资源部门通过平台对结果进行复核。利用平台实现了市局用户对图斑的核查监管，既可以在宏观层面了解全市图斑的核实进度情况，又可以在微观层面，查看具体某一个图斑的状态(无问题、待核查、待整改、待复核等)，实现了全过程的动态监管。移动端用于外业核查人员进行外业核查。通过实时定位、导航、照片“随手拍”等功能，实现了问题图斑的现场取证、整改上传等工作，核查数据实时动态上传至电脑端，实现了电脑端与移动端数据的同步更新，如图4所示。

图4 监督核查移动端

4 应用实践

通过储备补充耕地标准化建设，制定了规范、统一的监督核查制度和要求，定期开展储备补充耕地的监督核查，并通过监管系统实现了储备补充耕地全生命周期管理。2020年全面开展了储备补充耕地标准化工作，对青岛市2017年以来已完成土地整治的项目立项、设计、监理、复核、验收各环节资料进行了标准化、规范化整理，对纸质资料、图件进行扫描，对项目矢量文件的数据格式、坐标系进行统一转换、处理，形成了规范的电子档案文件，并将核查结果纳入电子档案管理，做到了监管留痕、成果留档；利用2020年上半年 0.5 m分辨率的遥感影像结合外业调查对近几年入库的90余个项目新增耕地开展了一次年度核查，核查问题图斑占比约18%，查清了园林地、撂荒、建设占用等问题图斑的面积、分布情况，全面、真实地掌握了青岛市储备补充耕地的现状；基于开发的监管核查功能(含移动端)，支撑了2020年新增耕地图斑的区(市)级整改和市级复核工作，对发现的问题图斑下发至相关区(市)，并监督落实整改工作，系统的性能稳定、可靠、实用，满足了工作的需求，能够实时、高效地监管青岛市储备补充耕地。

5 结 语

根据相关政策标准规范，结合具体工作实际，提出了青岛市储备补充耕地监督核查标准化办法，建立工作协调机制，确定监督核查内容、流程和方法，统一管理平台，实现了全生命周期的管理模式，确保了新增耕地数量真实、质量可靠。经验证，该办法满足青岛市储备补充耕地监督核查工作要求，为切实履行耕地保护监管职能提供制度保障。储备补充耕地监督核查机制建立后，应结合年度核查运行情况进行完善，进一步明确权责，以信息化手段协助评估和考虑各环节执行效率，确保核查工作真实、有效，为新增耕地保护真正提供抓手。