世界银行全球卫生安全合作策略及启示

樊晓丹 王云屏 于思敏

1.国家卫生健康委卫生发展研究中心 北京 100044 2.中南大学 湖南长沙 410083

1 世界银行全球卫生安全战略及其工作重点

全球公共卫生安全，是指为了最大限度降低跨地理区域和国界危害人群健康的紧急公共卫生事件的脆弱性而采取的具有预见性和反应性的行动。[1]世界银行集团作为发展中国家最大的资金和知识来源，早在1997年就制定了《全球健康、营养和人口战略》，后于2007年更新，明确世界银行在全球健康领域的终极目标，即在总体减贫战略的背景下，改善成员国人民，特别是穷人和弱势群体的健康状况。这项战略阐明了其全球卫生合作愿景，即支持各国通过加强初级卫生保健系统实现全民健康覆盖，向每个人提供高质量、负担得起的保健服务。2015后，世界银行把对卫生的投入重点放在了推动实现2030年可持续发展目标的关键领域，包括：大流行的防范，确保有效应对；加强卫生体系和卫生筹资，促进全民健康覆盖；消除可预防的孕产妇死亡和儿童死亡等。

世界银行长期关注卫生安全对经济社会发展进程的影响，不仅将维护全球卫生安全列为重点领域，通过赠款、政策性贷款及技术援助支持发展中国家卫生系统建设及其他多边全球卫生合作，还在其管理体系中设立卫生领域的工作组织架构和专家顾问体系，为全球卫生安全和健康可持续发展做出了积极贡献。据统计，世界银行已累计支持了1 971个卫生相关的项目，其中卫生体系绩效改进项目最多(806个，占40.89%)，其中不乏支持发展中国家突发公共卫生事件应急响应体系和能力建设的项目。[2]

1.1 世界银行全球卫生安全投入重点

1.1.1 大流行的防范准备，确保有效应对

积极发挥世界银行在全球卫生安全治理中的领导力。2015年为应对西非埃博拉疫情，世界银行建立流行病应急融资机制，次年由世界银行担任秘书处成立流行病应对融资准备国际工作组(International Working Group on Financing Preparedness, IWG)，以促进各国政府和发展伙伴为加强大流行病防范行动提供充足和可持续的资金。[3]2017年为响应联合国秘书长号召，由世界银行和世界卫生组织(World Health Organization, WHO)联合组建全球防范监测委员会(Global Preparedness Monitoring Board, GPMB)，主要任务是确保将大流行的防范工作置于全球议程的首位，作为一个独立的监测和问责机构，向联合国秘书长、世界银行和世界卫生组织提供关于卫生安全的专业研判和决策咨询。GPMB曾在2019年度报告《世界处于危险中》发出警告，“由致命的呼吸道病原体引起的大流行迅速传播”正在成为非常现实的威胁，需要国家和全球层面坚定的政治领导。[4]

积极支持贫穷国家应对公共卫生危机的能力提升。世界银行通过国际开发协会(International Development Association，IDA)的定期融资机制，支持各国防范和应对大流行及其他公共卫生危机。2021年，IDA提前启动了第20轮融资，为超过70个国家应对大流行，实现包容、可持续的复苏奠定融资基础。此外，2016年起世界银行还支持建立了区域疾病监测系统(Regional Disease Surveillance Systems Enhancement, REDISSE)，为16个非洲国家提升国家、区域和跨部门综合疾病监测和应对能力提供资助。2017年启动了非洲疾控中心区域投资项目，融资总额2.5亿美元，通过建立实验室、跨国疾病监测网络、应急响应机制和其他公共卫生优先事项，支持非洲地区公共卫生机构能力建设。

1.1.2 应对抗微生物耐药性

世界银行是全球抗微生物耐药性(Anti-microbial Resistance,AMR)问题的积极倡导者和行动者。2019年世界银行发布《齐心协力战胜超级细菌》报告，认为AMR对全球威胁日益严重，如不加以控制，将阻碍2030年可持续发展目标的实现，并对人力资本产生负面影响。[5]为此，世界银行制定“全健康”(One Health)的运作框架，以加强人类、动物和环境公共卫生系统，并在加强发展中国家卫生系统的项目中纳入解决AMR问题的干预措施。例如，在REDISSE计划中帮助非洲国家升级公共卫生和兽医实验室，并加强彼此的协作，提升监测和检测水平。在非洲疾控中心区域投资项目中，支持赞比亚试点运用“全健康”理念来解决新发和再发人畜共患病，建立动物实验室和人畜共患病的监测点。

1.1.3 传染病防治和免疫接种

加强国家的传染病防治规划，提供可持续预算筹资的能力。世界银行与各国合作，推动各国卫生部门对传染病防治的基本卫生干预措施进行充分的规划、成本估算和可持续的预算安排。在艾滋病防治方面，1989年以来世界银行已累计资助超过50亿美元，2000—2014年IDA就支持了130万人的抗逆转录病毒联合治疗，培训了260万卫生人员。在疟疾防治方面，1989—2011年，世界银行资助了73个疟疾防治项目，其中有42个在非洲。在结核病防治方面，世界银行通过支持发展中国家的结核病控制计划、加强卫生系统和社会保障体系、烟草控制等措施及支持世卫组织的全球结核病防治战略来实现防治目标。2002—2010年由世界银行支持的中国结核病控制项目是迄今为止全球最大的结核病控制项目，覆盖16个省份，有效减少了77万例结核病死亡、避免了2 000万健康人感染和200万人发病。

在推动儿童和弱势群体免疫接种方面，世界银行是全球疫苗免疫联盟(The Global Alliance for Vaccines and Immunization，GAVI)的创始成员之一，还与国际扶轮社和盖茨基金会一同推动全球根除脊髓灰质炎倡议(Global Polio Eradication Initiative,GPEI)。世界银行已投资近6亿美元，在尼日利亚、巴基斯坦和阿富汗三国开展项目，消除脊髓灰质炎。此外，在受战争冲突影响的也门，世界银行通过向世界卫生组织和世界儿童基金会提供资助，为150万5岁以下也门儿童提供医疗保健服务，包括为也门小儿麻痹症运动提供资金支持。

1.2 世界银行应对新冠大流行的投入和发挥的作用

面对2020年新冠疫情的全球暴发，世界银行在国际金融开发机构中发挥领导作用，在帮助受疫情影响的国家提升卫生系统应对大流行的能力，疫苗、治疗和诊断(Vaccines, Therapeutics and Diagnostics, VTD)获取等方面提供了强大的融资保障。同时，世界银行制定应对COVID-19响应实施框架，为各成员国实现韧性复苏提供多种融资手段和技术支撑(表1)。[6]

表1 世界银行应对COVID-19响应实施框架

1.2.1 提升卫生系统应对大流行的能力

2020年4月，世界银行建立卫生应急准备和响应多方捐助者基金(Health Emergency Preparedness and Response Multi-Donor Fund，HEPRF)，计划到2021年6月提供1 600亿美元的融资，以应对新冠疫情，同时指导未来全球卫生安全投资。项目内容包括加强卫生系统、监测和预防，采购医疗设备和物资，促进经济复苏等，主要包括三大类：COVID-19快速通道融资、其他形式的融资/已有项目的重新调整、疫苗筹资。项目平均分布在全球各地区，其中非洲地区、拉美和加勒比海地区项目数量最多。作为补充，世界银行还推出了卫生应急准备和响应计划(Health Emergency Preparedness and Response Program，HEPR)，为最脆弱的、无法获得世界银行传统融资的国家提供上游、催化和快速融资。

1.2.2 支持疫苗购买并部署

世界银行于2020年10月批准提供120亿美元贷款，支持发展中国家购买并部署疫苗接种，目标是支持全球10亿人接种新冠疫苗。世界银行认为，加强卫生系统建设是确保疫苗有效分发的关键，因此世界银行的资金可用于制定安全有效的疫苗部署政策、扩大存储能力和冷链建设、开发数据和跟踪系统、培训医护人员等。

世界银行还与各国政府、GAVI等合作，共同对各国卫生系统疫苗部署情况进行评估，明确可能存在的投资缺口，使世界银行资金能满足各国的优先需求。评估工作包括对政策和监管能力、数据和跟踪系统、卫生基础设施等方面的分析，已在140多个国家开展。[7]

此外，IFC也宣布建立一个40亿美元的全球卫生平台以支持私营企业向发展中国家提供医疗物资和服务，特别是支持疫苗制造商在中低收入国家扩大新冠疫苗生产，产品专供新兴国家市场。

2 世界银行开展全球卫生安全合作的主要特点和面临的挑战

2.1 主要特点

世界银行凭借其强大的资金动员能力和知识储备，多年来引领全球健康发展议程，在向发展中国家提供融资、技术援助和能力建设，促进知识交流等方面发挥了重要作用，是全球健康发展合作理念和实践创新的重要力量。总体来说，世界银行在全球卫生安全合作方面有以下特点。

2.1.1 将卫生安全和健康可持续发展并列为战略重点和投入重点

世界银行一直把投入重点放在其优势领域，即加强卫生系统、确保卫生筹资和促进卫生安全方面。不仅制定了卫生健康领域的战略规划，还在其总部专门设立主管卫生健康业务的部门。新冠疫情发生以来，世界银行进一步加大了对卫生安全和健康可持续发展领域的支持力度，其2020年度报告显示，世界银行在卫生领域的投资项目比重呈明显上升趋势，在欧洲、中亚、中东、北非及南亚地区卫生领域的投资项目比重高达17%以上，高于该地区其他领域的投资项目。[8]

2.1.2 为成员国提供多种卫生发展合作项目融资方式

世界银行可为成员国家提供贷款、赠款、股权投资和担保、债务减免等融资方式，并根据各国的实际需求、经济发展水平、国家卫生系统的实施能力等，提供丰富的融资工具组合，包括投资项目融资(Investment Project Financing, IPF)、发展政策融资(Development Policy Financing, DPF)、基于结果的方案融资(Program-for-Results, P for R)、多阶段方案融资方法(Multiphase Programmatic Approach, MPA)及信托基金和赠款(Trust Funds and Grants)等。[9]

2.1.3 将技术援助与能力建设贯穿项目全程

世界银行除提供发展融资支持外，还关注技术援助和能力建设在卫生发展合作项目中的体现。世界银行凭借其在全球和区域办公室对各国国情和卫生系统信息资源积累的优势、分析咨询服务能力(advisory services and analytics, ASA)，以及全球专家顾问资源，拥有其他多边国际机构无可比拟的优势，可以为伙伴国家提供覆盖项目全周期的技术援助和能力建设支持。这些活动为伙伴国家卫生系统的制度建设能力、政府的管理能力、机构的专业技术能力提升做出了积极贡献。在国际发展援助资金来源日趋多元化的趋势下，世界银行正在从全球发展的资金银行向知识银行(Knowledge bank)甚至解决方案银行(Solution bank)进行转变。

2.1.4 与成员国政府部门直接对话，催化政策变革

一方面世界银行的股东主要是各成员国政府，由各国财政部长或发展部长担任世界银行理事参与决策，使得世界银行拥有与成员国家政府决策层直接对话的渠道和机制；另一方面，世界银行具备对发展中国家进行制度设计、改革实践、问题诊断的支持能力，利用上述对话机制和融资项目，推动成员国政府的卫生政策和制度体系变革，帮助其提升治理能力，必将对成员国的医疗卫生事业发展产生深远影响。

2.1.5 注重项目管理，以结果为导向实施全过程绩效管理

世界银行在发展融资方面具有先进的项目管理经验和发展成效的评估方法，这也使其在全球发展议程设定、政策对话中具有鲜明的技术优势和话语权。这些项目管理经验包括活动设计、项目监测、风险控制、环境保护、采购程序、资金支付、影响评估等方面。此外，世界银行在项目管理中注重以结果为导向，在所有的发展融资项目中都有明确的发展目标和结果指标，并开展对项目全周期的动态监测与评估，以改进资金的使用和拨付管理，提高项目实施的绩效。

2.2 主要挑战

2.2.1 全球卫生安全风险不断加大，未来防范与应对大流行困难加剧

21世纪以来，世界人口流动性和经济发展相互依存程度不断加深，世界面临的卫生安全风险来源增加、跨地域传播范围扩大、速度加快，不仅严重威胁人类的生命安全和健康，对各国经济社会发展造成的冲击和损失难以估量。本次新冠疫情凸显了全球经济和社会体系的脆弱性，包括世界银行在内的国际多边金融体系及世界各国都有没有做好充足的准备，未来防范、应对和管理像埃博拉、流感、COVID-19这样的流行性疾病困难加剧。

2.2.2 疫情引发的全球经济衰退和社会影响，对世界银行实现减贫目标提出严峻挑战

世界银行《贫困与共享繁荣》报告称，受疫情影响，2020年全球极端贫困，人口(每天生活费不足1.90美元)的比例高达9.1%～9.4%，意味着全球极端贫困率倒退至2017年水平。假如全球新冠大流行没有发生，预计贫困率在2020年会下降至7.9%。受新冠疫情、地区冲突和气候变化的影响，如不即刻采取重大和实质性的政策措施，到2030年消除贫困目标及联合国2030可持续发展目标将无法实现。[10]

2.2.3 全球治理体系趋向扁平，世界银行在发展政策的领导力和影响力被削弱

国际社会对全球治理机制的“信任赤字”加剧，而参与全球卫生治理的非政府行为体及合作伙伴关系日渐增多，以世界银行为首的传统国际多边金融开发机构在发展政策上的领导力和影响力被削弱。世界银行内部管理体系庞大，各部门和不同区域代表处之间管理协调低效，在资金提供、政策分析和技术援助等方面对于推动国家长期发展的效果有待完善。着眼于中长期全球经济增长，如何加强发达国家与发展中国家的协调合作、创新发展融资模式、推动私营部门参与，增强在一系列全球性问题、关键话题和前瞻性发展领域的引领作用等都是今后世界银行需要思考的问题。[11]

3 世界银行与中国的卫生合作

我国1945年12月27日加入世界银行，1980年5月15日恢复在世界银行的代表权。实行改革开放 四十年来，我国与世界银行集团建立了强劲而有活力的伙伴关系。随着我国的需求和发展水平的变化，世界银行对华战略也不断发展演变。近年来，我国与世界银行形成了一种双向合作关系——世行集团利用国际经验帮助我国应对关键发展挑战，通过项目和规划合作进行改革试点；而我国的发展经验也丰富了世界银行的全球知识，提升了其向发展中国家提供帮助的能力。截至2019年9月，我国正在执行的国际复兴开发银行(International Bank for Reconstruction and Development，IBRD)贷款项目数量位列各国之首(79个)；贷款净承诺额仅次于印度，位居第二(123亿美元)。[12]

世界银行长期支持我国医疗卫生事业改革发展，为我国的卫生智库、医学院校机构能力建设和人才发展起到了极大的促进作用。截至2020年6月，世行共为我国17个卫生、营养及人口项目提供贷款，贷款总额达24.4亿美元(表2)。项目领域涵盖卫生体系改革、基层卫生、疾病预防控制、妇幼卫生等多领域，覆盖了全国除西藏自治区,香港、澳门特别行政区和台湾省以外的所有省、自治区、直辖市。随着中国经济实力的增强，从2003年起的卫生贷款项目逐步从IDA的软贷款转变为IBRD的硬贷款项目。[13]

表2 世行—中国贷款卫生项目一览表(截至2020年6月)

目前世界银行正在我国开展的医疗卫生项目有3项，主要集中在健康老龄化及新发传染病应对领域。其中，2020启动的中国新发传染病预防、准备和应对项目，是世界银行与中国探索以“全健康”理念维护促进公共卫生安全的首次合作。该项目贷款3亿美元，在中央层面以及江西、海南两个省实施，旨在通过试点“全健康”跨部门多学科联动机制，降低新发传染病风险。项目内容包括：针对人畜共患病及其他威胁健康的新发传染病，完善风险早期预警、报告和监测体系；促进制度建设和人才队伍建设，制定或修订传染病防控相关政策、规划和指南，成立“全健康卓越中心”。[14]

此外，作为世界银行的第三大股东国，我国近年来积极发展与世界银行的合作伙伴关系，共同致力于发展中国家的减贫和发展事业。2015年，我国在世界银行设立首个5 000万美元的信托基金，旨在撬动更多全球资源和技术帮助发展中国家实现可持续发展。[15]目前该信托基金受世界银行全球发展实践局管理，前期投入支持了世界银行在非洲疾控中心建设的相关项目。2020年新冠疫情暴发后，世界银行正在筹划加强与我国卫生部门开展面向发展中国家的三方卫生合作，特别是支持加强卫生系统，提高应对大流行和突发公共卫生事件的能力，以及推动初级卫生保健、促进全民健康覆盖等领域的合作。

4 对中国与世界银行为代表的国际金融开发机构全球卫生安全合作的建议

作为全球最大的发展中国家，我国一直倡导“开放、包容、互利、合作”的多边主义，而世界银行是国际多边金融体系的代表，今后应继续巩固并深化双方在卫生健康领域的合作，利用好世界银行的资金动员能力和知识储备，一方面继续支持国内医疗卫生事业的发展，推进我国健康可持续发展目标的进程；另一方面，履行应尽的国际责任和义务，加大对世界银行的支持力度，为维护全球卫生安全和改善发展中国家的健康可持续发展，推动全球卫生治理秩序更加公平合理做出更大的贡献。

4.1 在合作内容上，坚持统筹卫生安全与健康可持续发展两个重点

全球卫生安全和健康可持续发展是一体两面，也是多年来全球卫生议程中的两个核心目标。在中国与世界银行和其他发展中国家的三方合作中，要统筹好有限的资源，根据不同国家的合作需求和中国的实际能力，在新冠大流行应对和其他新发、再发传染病的防控，卫生体系加强促进全民健康覆盖，数字医疗，医药产业链和供应链等方面，探索具体深入的合作，包括政策对话交流、联合研究研讨、技术合作与推广、能力建设、产业投资合作等。

4.2 在合作方式上，积极创新融资与治理机制

中国与世界银行共同开展全球卫生安全合作，尤其是外向型的支持第三国的合作正处于起步阶段。中国需要借鉴美、英、日等国参与世界银行治理的经验，用好中国政府的出资，尤其是中国捐赠的款项和合作设立的信托基金，增强对这些资金的投入重点、预算安排和绩效问责的主导性。特别强调的是，中国应着力推动和支持由中国发起成立的亚洲基础设施投资银行、金砖开发银行与世界银行的合作力度，这两家金融开发机构虽然是后起之秀，但在全球新冠疫情期间，采取迅速及时的响应措施，并将全球卫生安全和健康议题提升至首要议程，亚投行为此还组建了新的社会基础设施投资部门。中国应积极推动这两家机构与世界银行在全球卫生安全领域融资、治理和能力建设等方面的合作，促进全球卫生治理格局更加公平合理，更有利于发展中国家。

4.3 在合作模式上，借鉴世界银行的管理运作经验

借鉴世界银行在治理、融资、项目运作、知识服务等方面的经验教训，服务我国卫生改革发展以及卫生外交和对外卫生援助的决策和管理。借鉴世界银行以点带面的联合实施经验，立足伙伴国需求，针对卫生体系的短板，帮助提升医疗卫生服务体系的自主发展能力，并强调多部门合作。在项目管理上，坚持顶层设计与基层实践的结合，与伙伴国共同规划、设计项目实施流程，提升其自主性和责任感；坚持以结果为导向，实行项目全过程管理。

4.4 在地域重点上，重点支持亚非等发展中国家

中国的发展和进步离不开亚洲和非洲、离不开世界。亚非地区本身也是发展中国家最集中的地区，与我国水土相连，经贸人员往来密切，同时这些国家的卫生系统也最为脆弱。亚非发展中国家也是世界银行的关注重点地区。在未来的全球卫生安全合作中，应加大与世界银行在亚非国家卫生系统建设，提升应对疫情和实现全面健康覆盖等方面的合作。

4.5 在合作能力提升上，全面加强高层次、复合型人才的培育、输送和机构咨询能力

目前，我国在国际金融开发机构的研究、人才储备、政策储备都十分缺乏，在这些机构中负责卫生发展合作的职员较少。而国内全球卫生研究和国际职员选拔派遣也多是围绕WHO的治理，对国际金融开发机构的关注不够。因此，要尽快加大对能参与国际金融开发机构全球卫生治理人才，以及专业技术人才的培养、选拔和输送。以团队式的方式，综合选派一批具备国际经济、公共管理、公共卫生的多学科人才队伍，通过国际职员借调和聘用的方式，支持其深入参与这些机构的工作。同时，借鉴美、英、日等国做法，大力推动本国专家参与世界银行卫生发展合作项目的技术咨询服务。积极培育国内卫生智库、大学、行业组织、企业等与国际金融开发机构建立伙伴关系，为其卫生发展项目的咨询、产品采购等提供专业和行业支撑，既有助于让中国的发展经验和知识惠及其他发展中国家，也有助于我国专家熟悉国际金融开发机构的治理规则和国际技术标准，为我国实现双循环的高质量发展提供重要支撑。

作者声明本文无实际或潜在的利益冲突。