影卫出击：影子内阁的前世今生

│文 李格

近日，澳大利亚总理阿尔巴尼斯公布了新内阁名单，成员背景五花八门，但其中不少人的履历都有“影子”的印记。比如外交部长黄英贤，自2016年以来，担任了6年的影子外交部长职务；内政部长克莱尔·奥尼尔此前是影子老年护理部长。阿尔巴尼斯本人也曾担任影子基础设施、交通、城市和区域发展部长等职。

而翻阅近年来英国首相的简历，无论是工党“双子星”布莱尔与布朗，还是保守党的卡梅伦和约翰逊，均可发现，在他们早期的从政岁月中也都有过相似履历：担任过“影子内阁”的部长或大臣。这让人们不禁好奇，这个“神秘组织”究竟是如何形成的？在议会制中又发挥了何种作用？

影子内阁的诞生

影子内阁是议会制国家特有的政治组织，是在野党为上台执政而特设的预备内阁班底，在野期间，影子内阁还承担了强大的监督作用。影阁往往由下议院中最大的反对党党魁物色下议院中优异的本党议员组建，按照正式内阁的构成一比一选拔成员。影子内阁制度由英国保守党首创，目前在议会制国家中普遍存在。

影子内阁的出现与英国的政党监督机制密切相关，正是因为英国议会对“反对党制度”的承认，“影子内阁”才有诞生的契机，才有可能发挥政策监督功能和候补政府作用。

英国是典型的议会制君主立宪制国家，议会分为上议院和下议院，上议院由君主任命，下议院由选民选举产生，因此又被称为平民院。在平民院中获得多数席位的政党才能成为“执政党”，从而拥有行政权、立法权及其他特权，而票数第二的政党则成为领衔反对党，拥有了公开公正、堂而皇之的监督权力和替补特权。

具体而言，领衔反对党可以与执政党协商安排下议院议程，并有权代表各反对党回应政府的动议、声明等，还有权单独安排下议院部分辩题，并领导若干特设委员会。在实施熔权制的英国议会民主体制中，执政党领导行政和立法工作，反对党则是担负最为强硬和严苛的监督职能。

政党对立之初，反对党并未获得宪法的惯例认可，在合法性、合理性与合情性方面始终处于劣势。历经漫长的6个世纪，对立的政党从党同伐异走向了分权与监督，反对党逐渐通过宪法惯例以及规章制度依法享有了监督执政党、执政内阁和首相的权力，英国议会制和政党制渐趋成熟。

14世纪，“派别斗争议会”中萌发了反政府势力，反对党的雏形被称为“圆颅党”。1660年斯图亚特王朝复辟后，面对倒行逆施的查理二世，反政府派别壮大直至出现反政府组织“绿带俱乐部”，这作为影子内阁的雏形逐渐形成了抨击现任政府官员及其政策的历史传统。

19世纪初，反对党开始借助舆论力量为自己造势，社会各界对反对党的看法也因此发生明显变化。随着论调的改变，执政党与反对党之间的争斗，已经不是具有对抗意义的阶级矛盾，而具有了共同的目标——为了维护英国现有的议会民主制度。由此，反对党的合法地位得到承认。进入20世纪，英国议会为反对党建立了更加完善的保障体系，从财政、制度到程序均给予支持。

1937 年，保守党领袖张伯伦出任首相，规定了执政党和反对党领袖同时具有高额薪资，反对党的活动进一步合法化、制度化。1975 年，议会下议院成立首个反对党财政资金——肖特款，旨在为反对党的政治活动提供资金援助，领衔反对党党魁及党团的督导长、督导也会享有特设的高额年薪。

随着财政保障的完善，反对党在制度和程序层面也拥有了谴责动议的权力，还拥有了在女王议会开幕词辩论第一天的优先发言权，平民院年会也制定了17 天的“反对党日”。可以说，反对党政治地位的确立是“影子内阁”诞生的重要土壤。

“候补政府”

“影子内阁”最早诞生在1868年，在格莱斯顿领导的反对党自由党上层集团首次出现了人员稳定的备选内阁。在议会休会时，7人常常聚会商讨制定反对党在议会的行动策略。1874 年，格莱斯顿内阁垮台，翌年，格莱斯顿召集原内阁成员，研商如何反对迪斯雷利内阁的关于禁止外国奴隶上英国战舰避难等问题。两年后，格莱斯顿又召集影子内阁就如何反对保守党政府的近东政策而周密策划，最终导致政府提案一项被修改，三项被否决，影子内阁的工作大大增强了反对党的政治实力。

专司监督的影子内阁，与现任内阁可谓针尖对麦芒，在议会辩论时，各个“影子大臣”穷追猛打、如庖丁解牛般解剖执政党的政策法案，稍有不当，影子内阁就会发挥质询的喉舌作用。

据统计，在野的反对党在下议院全院年会上约有7%的时间处于支配地位，他们往往采用谴责动议、紧急休会动议、口头质询、发起辩论等形式来“唱唱反调”。近年来，参与质询与辩论的反对党成员已经从“后座”延伸至“前座”，反对党党魁也会偶尔参战。

英国下议院装潢朴素，面积狭小，议长居于会场正中，两侧位列执政党与在野党，在以绿色为主色调的装潢中两条红色警戒线格外醒目，意在拦截剑拔弩张的意见相左的议员们。

在击剑般的唇枪舌剑中，以“影子内阁”为代表的反对党的质询与辩论已经具有了浓厚的政治意味，不仅仅意味着熔权制度生机勃勃，也意味着议会内部的多党派监督行之有效。

除却常规的质询与辩论外，影子内阁还是时刻准备着的“首席备胎”。自诞生初期，影子内阁的替代性作用就体现得淋漓尽致。

1873年，保守党在格莱斯顿辞职之际拥有了组建少数派政府的机会，关键时刻，迪斯雷利召集保守党商人内阁成员商讨再次组阁事宜。这次在野党的临时投票在学界看来是保守党影子内阁的起源，发挥了候补政府的功效。

影子内阁的大臣构成与正式内阁相比，可谓一比一完全复制，影子大臣既需要对对应政府部门大臣提出质疑，又需要在现任政府倒台后及时补位。可以说，影子内阁既是强大的监管机构，也是候补政府。

以英国为例，自2010 年起，工党受内讧和破产危机影响在大选中连年败北，历任工党党魁米利班德、科尔宾和基尔·斯塔默所组建“影子内阁”却依旧发挥了重要作用，在政治、经济、文化、外交等领域提出的众多替代性政策主张，影响了当局执政党的政策制定，潜移默化地影响了选民的议会选举结果。在“脱欧”问题上，科尔宾带领的“影子内阁”就提出了软脱欧的操作建议，科尔宾作为工党党魁主张设定过渡时间、循序渐进地摆脱欧盟对英国的经济影响。

工党领导的“影子内阁”近十年来虽未执政，却提出了若干替代性政策，涉及经济、外交、民生等多重领域，此类替代性政策给予当局者启迪，也实现了在选民面前频繁刷脸的目的，宣传本党在政策制定方面的战略和倾向，以谋求更高的支持率。

影子内阁虽名曰“影子”，但功用与价值绝非虚无缥缈。影子内阁与当任内阁之间并非如影随形的依附关系，而是如“影卫”般随时出击。当议员们挤在一间狭小的平民院针锋相对时，“影子大臣”就会抓住当任内阁的错处和缺点发起猛攻，在挑错的同时输出本党派观点。“影子内阁”的存在使反对党对政府的监督更为有力，加之宪法赋予议会的“倒阁权”更是提醒执政者时刻谨言慎行。