基层社会治理模式创新研究——以南沙区大岗镇创新党建模式引领基层治理为例

李林 黄达非 彭雷清

（广东财经大学国际商学院）

近年来，城市基层社会结构、生产方式和组织形态在新型城镇化建设快速推进的背景下发生了深刻变化，人民群众对经济社会高质量发展的期待日益提升，迫切要求各级党组织加强和完善党的领导，不断提升党的城市工作水平。加强党的领导必须通过党的建设来体现，城市基层党组织是党在城市全部工作和战斗力的基础，加强和改进城市基层党建工作，对于夯实党的城市执政基础，推进城市治理体系、治理能力现代化具有重要意义。

广州市南沙区大岗镇党委深刻领会基层党建的重要性，坚持系统思维、战略思维，对区域内党建工作与基层社会治理进行整体谋划和有机融合，通过党建引领，不断完善品牌、阵地、制度、队伍建设，推进全面从严治党向基层延伸，在推动城乡融合发展的过程中的自身格局，着力打通服务群众的“最后一公里”，构建基层党组织领导的“令行禁止、有呼必应”的共建共治共享社会治理格局，以党建模式创新引领基层治理前行，为打造全面融合发展的新型城镇化典范做出了积极有效的探索。

一、城乡治理的现实难题

随着城镇的快速发展和高度融合，各街道社区和镇村逐渐成为一个有机整体，由此城乡治理现实难题也开始显现。

（一）基层党组织党建引领机制有待健全和完善

党建引领基层社会治理是在中国社会治理需求和政党执政双重逻辑下产生的一个实践课题，是将基层党组织的领导作用和资源优势转化为基层治理效能的创新过程。当前党建引领基层社会治理的创新实践因发展时间较短，许多机制尚未成熟，充分发挥党建对基层社会治理的引领功能需要健全和完善基层党组织党建引领机制，推动党建与基层治理深度融合，以机制创新提升治理效能。

（二）党建引领下的基层治理模式需要守正创新

传统的政府治理模式的主要特征是政府本位、权力本位，简单的说就是单一垄断[1]。传统政府治理模式下，群众参与感不强，积极性不高，往往被动地接受政府的管理和安排，政策贯彻执行效果不佳且难以持续，这种家长式的传统基层治理模式限制了基层发展的活力，不利于实现社会经济的高质量发展。以党建引领基层治理模式守正创新，成为大变革时代基层治理方式与时俱进，推动国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

（三）城镇化增加基层社会治理复杂性

城镇化建设是一项系统工程，涉及政治、经济、社会、文化等各层面的变化及协调。现代城市当中的城镇基于自身独特的地理位置和“城市+农村”双结合的发展模式，在城镇化建设方面也面临着一些问题：一是流动人口的大量涌入提升了城镇化建设的难度；二是城镇化建设推陈出新对城市治理精细化提出了新要求，在实施“乡村振兴战略”的同时也要突出地方文化传承。

（四）缺乏有效运行机制群众参与度弱

“党的基层组织与群众联系最直接、最经常、最紧密，是党联系群众的桥梁和纽带，也是反映社情民情的晴雨表”[2]。党支部作为党的基础组织，担负着直接组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的职责，但是在基层社会治理中普遍存在群众参与度不够高、党支部作用不明显的问题，在基层社会治理中未形成相对稳定、行之有效的党建引领社会治理运行机制，基层社会治理群众基础弱的问题仍然突出。

二、大岗镇党建引领基层治理基本思路

（一）整合各方资源，形成党建合力

随着城镇的快速发展和高度融合，各街道社区和镇村也逐渐成为一个有机整体，基层党建工作也需要从局部走向整体进行部署和规划。因此，加强基层党建工作还需要整合多方资源和力量。既要联动区委、镇党委、村社区党组织建立协同工作机制；又要结合不同领域党组织的特点和规律，找到优势和融合点，建立各类基层党组织的党建合作新机制，统筹各方党建资源，发挥党建整体优势。

（二）搭建有效平台，助力党建引领

搭建有效平台正是发挥党建引领作用的重要手段，创新党建工作平台以及拓展民意反馈渠道能够在党员与群众间架起一座桥梁，有效发挥党员的作用帮助群众解决实际困难，或者实现党员引领群众共同参与到社区、村居等现实问题的治理中，实现党建引领下的共联共建共治共享。

（三）加强保障机制，确保政策落地

基层党建是国家治理的重要基石，要实现基层党建引领基层善治的良好局面，必须完善相应的保障机制，要不断强化基层党组织引领基层治理的组织保障、人才保障、制度保障等，确保政策能够真正落地见效。

（四）深化理论宣传，激发内在动力

思想理论宣传是党建工作中的重点内容，对于营造良好的舆论氛围推动党建工作顺利开展具有重要意义。用百姓方便获取、易于理解的方式来宣传党的思想理论，让党的声音“飞入寻常百姓家”，营造“处处是课堂，时时受教育”的浓厚氛围，可以拉近党组织与党员、群众之间的距离，畅通基层党组织与党员、群众的交流渠道，增强基层党组织的影响力号召力。

（五）把握区域内涵，塑造党建品牌

广东作为改革开放的前沿阵地，城镇化发展水平位居全国前列。大岗镇作为新型城镇化融合发展的典型代表，在发展过程中逐渐形成了自身的独特内涵，将其与党建工作融合起来，塑造党建品牌，构建区域化党建工作体系，有利于增强基层治理的综合性、协同性，推动党建与治理深度融合。

三、“大岗模式”创新引领基层治理的实践探索

（一）把握大党建工作格局，以党建引领汇聚基层治理合力

“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，基层治理必须牢牢把握党建引领这个关键抓手，牢牢树立“大党建”工作格局。大岗镇在这方面进行了积极探索：一是精心打造“三个课堂”。依托“党员干部初心学院”和“南粤延安精神教育基地”开设“初心课堂”、在镇上31个村（社区）巡回开展党史进万家榕树下讲红色故事的“板凳课堂”、利用已有的红色足迹、特色党建示范点、国防教育基地资源，针对不同对象开设不同类型的“实践课堂”。二是加强书记队伍、党务工作队伍、村(社区)“两委”干部队伍、党员队伍这“四支队伍”的建设。大岗镇党委通过定期举办党建业务培训班、实施“羊城村官上大学”学历提升工程、实行“十禁止、十提倡”管理规定，持续提升基层党员干部队伍规范化、制度化建设。三是建立健全党建工作机制，通过推行“四议两公开”工作法，完善民主协商和社会参与机制。依靠严抓党员联系服务群众工作制度，让党的组织和工作在基层全覆盖。

（二）实行“双岗”创建活动，构建共联共建共治共享社会治理新格局

图1 大岗镇智慧党建平台

传统的单一政府治理模式已经不适应新时代的发展，在党的坚强引领下，大岗镇以雷锋精神为内核，融入自力更生、艰苦奋斗的延安精神，在全镇开展了“党员雷锋岗”和“乡村振兴示范岗”的“双岗”创建活动。“双岗”创建活动深入各行各业基层，按行业划分党员类别，按一定比例设置“双岗”轮值人员，并且建立起镇党委-基层党组织-“双岗”成员三级联系群众网络，着力为群众解决实际问题，践行新时代群众路线。“双岗”自创建以来，大岗镇25个行政村共创建了超700个“乡村振兴示范岗”，配合开展乡村振兴宣传活动，共有3200多名党员参加“党员雷锋岗”轮值，践行“党员雷锋岗”职责。“双岗”创建活动调动了基层群众参与党建工作的积极性，构建出了基层党组织领导的“令行禁止、有呼必应”共联共建共治共享社会治理新格局。

（三）推行“双岗+网格”机制，密切联系群众提升基层社会治理效能

大岗镇“农村+城市”的区域结构背景，加大了城乡基层治理的复杂性，以往单纯依赖党政机关、自上而下的工作模式已经不合时宜，无法有效回应社会治理需求。在此背景下，大岗镇创新性地建立了“双岗+网格”的基层治理工作机制，根据辖区31个村（社区）的人口分布特点、居住集散程度、党员分布情况等，合理设置基本网格，设置了44个社区基础网格、86个农村社区基础网格，共130个基础网格，将优秀党员按比例分配到网格当中，实现党组织“建”在网格上、党员“干”在网格上，以制度创新化解基层社会治理复杂性的问题。并且将“驻点联系+网格化+‘两联’制度”作为“双岗”联系服务群众的基本方法，让基层治理工作落实到基层、落实到网格。使得以往复杂的二元城乡治理结构变得扁平化、网格化，让小问题在网格当中就得以解决。在半年的时间里先后开展活动62场，派发宣传单张22798份，帮助群众解决问题167条，累计服务群众近6000人次。

（四）推进“互联网+党建”建设，以“信息化”党建提升群众参与度

大岗镇党委积极推动党建信息网络建设，以天翼云·融媒体平台为依托，充分利用互联网、大数据等现代信息技术手段，在全区率先打造了智慧党建平台——“大岗党建”，有效提升了大岗镇党组织的工作效率和组织执行力，并且为群众反映实际问题、共同参与社会基层治理提供了一个全新的渠道。“大岗党建”小程序的功能总体来说可以概括为“看”“说”“听”三部分，通过“眼睛看”“耳朵听”“嘴巴说”，让大岗镇每一位党员紧紧联系在一起，实现“党组织-双岗党员-群众”快速、无缝链接，解决党组织联系服务群众“最后一公里”的问题，将线下难以开展的工作在线上化繁为简、化难为易。

（五）丰富基层党建内涵，以特色党建活动深化党群联系

为了让党的声音“飞入寻常百姓家”，架设起党和群众密切联系的桥梁，大岗镇党委组织了各类颇具特色的党建活动。例如将党史学习教育和学习贯彻延安精神行动结合起来，率先在全区乃至全市探索开展“红色星期六——魅力大岗”红色精品文旅活动，在活动当中群众可以免费乘坐“大岗号”红色巴士参观大岗镇本土红色足迹以及特色产业，让广大人民群众真切感受到大岗的崭新面貌。

四、大岗镇党建引领基层治理的启示

（一）党建引领，基层治理成效进一步增强

大岗镇创新党建模式使得基层治理成效明显提升。一是通过完善“双岗+网格”工作制，实行“纵向到底、横向到边”的管理条块划分和治理功能配置，实现治理资源与治理需求精准对接。二是基层治理主体的合法性得到提升，通过制度化、法制化的权利赋予为治理主体履职提供有力的保证，群众满意度、幸福感、信任感得到提升。三是治理主体的能动性得到提升，大岗镇通过加强顶层设计，科学设置管理体制与组织架构，形成了一整套社会力量有序参与治理的体制机制，实现了政府治理和社会调节、居民自治良性互动。

（二）优化配置，工作重心进一步下沉

大岗镇推动资源权力、工作重心下沉到基层效果显著，以3200个“党员雷锋岗”和700多个“乡村振兴示范岗”的“双岗”创建，结合网格化服务管理模式，实现党建引领与乡村振兴的有机结合，2021年全年镇领导干部、“双岗”人员走访联系群众33091户，入户率100%，收集并解决问题140个，在基层取得了良好的口碑。

（三）协同治理，镇属部门进一步融合

大岗镇调动政府、企业行业、组织和社会力量协同共治，通过点亮“微心愿”“时间银行”等特色活动，推进村（社区）-社会服务的联通，搭建了纵向到底的“镇、村（社区）”三级网格一体化工作平台以及横向到边的政府、市场、村（社区）、居民“四方联动”的治理格局。

（四）便民利民，服务质量进一步提高

深化社区治理目的在于提升人民群众生活的幸福感，大岗镇通过“双岗+网格”的工作机制，明确社区治理任务和责任，推动各项便民利民举措得到落实，截至2021年9月已收集群众微心愿79个，帮助实现67个，开展直播课110余次，服务党员群众达9万余人；为落实“我为群众办实事”，大岗镇党委在全镇范围内征集并创建民生微项目160个，已完成37个民生微项目，收益群众上万人。

五、结语

大岗镇围绕夯实基层党建、加强治理创新、深化体制改革、优化公共服务等方面，对辖区党建进行了有效探索。未来大岗镇将进一步推动基层党建与基层治理、社会经济发展紧密融合发展，继续丰富党建组织体系，以“双岗”创建为基础进一步拓展党建工作平台，结合党史学习教育，立足民生实事项目，进一步发挥基层党组织察民情解民困聚民心的作用，并通过完善激励监督机制，创新党员教育管理服务工作，增强党组织的凝聚力和影响力以及党员对组织的归属感、认同感，全面提升和巩固党建引领基层治理成效，不断推动大岗镇经济社会发展迈向新征程、创造新业绩。