农村基础设施投资对策探讨

赵洪霞

摘 要 农村基础设施投资是农村经济发展的基础，近年来国家出台了一系列惠农政策，但由于农村公共基础设施起点低，城乡公共产品服务差距明显。概述农村基础设施投资的概念及特点，分析农村基础设施投资存在的问题，介绍总结国外农村基础设施投资实践经验，提出加大农村基础设施投资力度、明确政府在农村基础设施投资中的作用、建立多元化投融资体制等改善农村基础设施投资政策建议。

关键词 农村基础设施投资;农业发展;公共管理

中图分类号：F323.8;F320 文献标志码：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.12.046

我国20世纪开始进行大规模工业化建设，工业倾斜政策下，农业剩余劳动力向工业大规模转移，形成城乡二元社会经济结构，对农村基础设施投资产生很大影响。1978年，我国实施家庭联产承包责任制，使农业生产水平得到很大提高，但农村基础设施投资仍主要靠政府组织，实行分税制后农村基础设施投资形势严峻，许多基层政权出现运转困难。目前我国乡镇财政存在负债情况，乡镇财政加强农村基础设施投资可能导致基层财政危机。现行城乡基础设施投资制度存在不合理之处，城乡居民待遇存在较大差距，农村基础设施供给能力和质量低于城市。我国农村基础设施投资决策管理等方面存在的制度缺陷造成农民负担沉重等问题，因此，研究农村基础设施投资对策具有重要意义。

1 概述

基础设施在工业化建设中具有“先行官”作用。经济学家罗森斯坦首先将基础设施概念引入社会经济结构理论研究，认为基础工业为其他产业创造投资机会，其发展先行于直接性生产投资[1]。狭义的基础设施指运输通信等城市公用事业基础设施，广义上包括科研教育等领域。基础设施具有基础性、自然垄断性等特征。农业是我国国民经济的基础性行业，农业健康发展可以保证社会稳定，农村设施建设是農村经济增长的重要基础。

1.1 概念

基础设施类型包括生产性基础设施与生活性基础设施[2]。农村基础设施为“三农”服务，包括农业与非农业活动项目，主要有公共给水设施、通信信息服务设施等。农村基础设施投资主要指投资运作过程，主体包括政府与社区集体组织及农业外资提供者等。农村基础设施投资短期内会引起生产能力提高，长期效应体现在节约农民交易费用，实现农村经济内生性增长。农村基础设施投资范围较广，小口径投资包括支援农村生产支出等事业费，中口径投资包括农业科技费用，大口径投资包括财政通过间接渠道对农业实施支援补助[3]。狭义上农村基础设施投资仅限于官方统计财政用于农业支出，广义投资包括为农业生产服务水利支农资金投入等。依据农村基础设施存在方式分为有形投资与无形投资，依据基础设施用途分为生产投资与生活投资。

1.2 特点

农村基础设施具有普通基础设施基本属性，由于现有设施不能直接付费享用，农村基础设施具有显著溢出效益，如农村道路方便非农产品运送。农村基础设施投资特征体现在基础性投资具有良好的经济拉动作用，收益具有外溢性，在国民经济中处于基础地位，提供产品服务是农业部门进行生产的基础性条件，间接为其他产业发展提供基础保障，如为城市居民提供优质健康的农副产品，构成其他部门产品服务基础[4]。金融危机形势下，为解决我国经济增势趋缓问题，政府加大了对农村基础设施的投资力度并取得了良好的经济拉动效果，通过相关产业联动效应创造巨大的社会财富，促进农业农村经济繁荣发展。

2 现状

20世纪80年代以来，我国农村经济高速发展，区域经济呈现出东部地区发展较快，西部地区发展缓慢状态。农村公共基础设施投资问题逐渐凸显，表现为东部地区投资多，西部地区投资少。近年来，我国加大了对农村基础设施的投资力度。当前我国农村基础设施投资存在诸多问题，需要客观分析农村基础设施投资现状。

2.1 投资概况

现阶段，我国城市经济实力不断提升，多元化投资格局基本形成，为扩大公共财政覆盖农村范围创造了条件[5]。过去我国大力推行城市化发展战略，农村基础设施建设相对滞后。近年来，党中央大力推进农村税费改革，有利于农村经济发展，但在农村基础设施建设上仍存在一定的问题。税费改革前可通过多渠道筹资进行基础设施建设，而取消农业税后基础建设受到了一定影响。我国农村基础设施投入呈现发展不平衡的基本特征，表现在农村基础实施投入不及时等。农村基础设施地区发展不平衡，农村公共事业还有很大的上升空间。

2.2 问题

目前，我国农村基础设施投资存在项目不合理、资金被挪用、基础设施建成后缺乏管理维护等问题[6]。农村基础设施投资不足主要原因包括政府投入不足、村集体普遍负债等。政府是农村基础设施投资主体，当前政府对农村基础设施投入存在总量不足、资金管理体制不完善等问题。

农民对基础设施需求不断上升，但实行家庭联产承包责任制后乡村集体经济功能弱化。当前我国整体农村基础设施供给不足，农村地区基础设施投资呈现较大差异。沿海地区农村集体迅速发展，为当地提供了强大的收入来源[7];中西部地区集体企业改革后未得到发展，农村基础设施增加取决于集体企业发展水平，缺乏集体收入地区农村基础设施数量减少，投资农村基础设施能力不足成为必然。目前我国部分农村村级债务繁重，实际净债务高于账面，账外隐性债务严重。村级债务问题制约基层组织运转，村级债务不断增长，影响农村基础设施投资。

学界对基础设施研究集中于投资与经济增长的关系，基础设施投资区域差异等方面，我国农村基础设施投资总量、结构等方面存在各种问题，一些学者研究认为，自然地理因素等是影响农村基础设施投资的主要因素;经济发展水平是影响农村基层实施投资重要因素。农村公共基础设施投资影响因素可分为政治、经济与其他因素，政治因素包括政策决策机制等，经济因素包括经济发展水平、农村居民人均收入等。

3 国外经验借鉴

目前，我国农村基础设施投资呈现出发展不平衡、收入水平与基础设施投资需求不一致等特征，加快社会资本引入是解决农村基础设施投资不足的重要方式。18世纪中期，西方经济学家提出基础设施概念，国外有关基础设施研究从产业整体出发，国内外对基础设施相关研究集中于投融资与经济发展关系等方面。研究总结国外农村基础设施投资经验有助于为我国农村基础设施投资提供启示。

20世纪前半叶，韩国经历“二战”后经济基础受到很大破坏。经过多年发展，韩国实现城乡经济协调发展。韩国经济快速发展得益于“新村运动”，提出道路硬化、供水设施建设等工程项目。韩国“新村运动”是集中提供农村公共物品的乡村综合治理运动，主要特征体现在政府提供物资技术支持，倡导自助合作理念，注重加强骨干培训。印度是主要的农业国之一，印度政府不断增加基础设施，加强农业生产风险管理，保证现代农业投入物能够及时运至农村。印度农村建设措施包括公共产品由政府管理，项目资金建设由州政府负责。

4 对策

目前，我国农村基础设施投资存在诸多问题，政府对农村基础设施投资发挥重要作用，可通过投资影响农业生产效率，为非农经济发展提供物质技术条件，提高农村社会福利水平。政府应承担投资主体责任，政府在农村基础设施投资中要遵循以农民需求为导向的原则，通过明确政府职责，完善基础设施投资决策程序，实行主体多元化投资等措施促进农业发展。

4.1 加大农村基础设施投资力度

发达国家经过多年探索形成了稳定的农业财政支持框架，发挥公共财政职能作用是其加大农村基础设施投资的主要措施。随着综合国力的提升，我国要逐渐强化农业的基础地位。政府要加强农村基础设施投资，调整农村基础设施投资重点。为缩小城乡农村基础设施投资差距，要按城乡服务均等化要求，确定农业公共财政增长服务项目，将固定资产投资重点转向农村，确保国家新增财力向农业倾斜。

我国是农业大国，必须巩固加强农业基础地位，当前财政对农村基础设施投资不能满足新农村建设需要，为改变农村基础设施不足现状，必须改革国民收入分配倾向，法律上确定功能财政用于农业比例，加大政府对农业转移支付力度。资金不足是限制农村基础设施发展的现实原因，各级政府财政投资是基础设施发展中的重点，各级财政需要不断加大农村基础设施投入力度，不同级别财政单位要调节政府公共支出方针，创建农基建设基金，从财政投入领域奠定良好的资金基础，促进城乡统筹建设，缩小城乡差距。为解决农村发展问题，可通过工业扶持农业发展，提高财政对农村地区基础设施项目投资，持续创建中央财政对小城市基础设施项目建设的长久投入制度。

4.2 明确政府在农村基础设施投资中的作用

政府是农村基础设施投资的重要主体，政府财政支持是农村基础设施发展的保证。因此，要明确政府投资主体职能，厘清农村基础设施投资思路。根据农村基础设施区域分类，可以将政府投资主体分为中央与地方，中央政府承担全国性供给，地方政府承担社区型投资。我国农村基础设施实行项目预算制，可对项目实施政府采购制，使政府部门从烦杂事务中解脱，政府可委托社会中介部门对项目执行情况进行效益评估，可实行项目资金运行监察制，确保农村基础设施投资促进农业发展[8]。政府合理制定农村基础设施发展战略是创建新农村的必要条件，统一计划科学布局可以确保农村基础设施资源科学使用，为地区经济稳定发展提供动力。要促进地区经济崛起，确保农村基础设施项目顺利完工，政府需在具体建设时期划分不同时期区域持续推进，同时根据现实情况科学周密计划，针对经济发展水平较高的农村重点促进地区教育事业发展。以往建设中，地方政府财力不足，建设本地区基础设施缺少科学周密计划，因此不同机构制订发展计划时要根据问题寻找合理的处理方案。

4.3 以农民需求为导向，建立多元化投融资体制

政府对农村基础设施投资要明确以农民需求为导向，坚持兼顾效率与公平原则。农村基础设施主要目的是为农民服务，农民是农村基础设施消费者，非政府组织应主动适应农民需求。政府要重视农民需求，实现从管理者向服务者的职能转变，要充分了解农民的意愿，力求改善农民生活条件，提高农民生产能力，促进农业农村发展。

近年来，我国不断深化农业供给侧结构性改革，改变中国经济增长局面，以期提升全要素增长率。为提升农村基础设施投资战略效果，政府要建立多元化投融资体制，健全农村基础设施建设管理机制，加强对环境基础设施的建设。乡镇财政投资是我国农村基础设施建设资金的核心来源，投资不稳定会导致农村基础设施项目资金不足，政府要建立成熟的转移支付制度，解决乡镇投资较少的问题，确保农村地区设施建设可持续发展。同时，政府需在强调农村基础设施发展财政投资下，激发社会资本进入农村基础设施领域的积极性，科学指导社会相关资源进入农村，创建社会资源自主参加的多元化融资制度。

5 结语

本文概述了农村基础设施投资内涵特点，提出农村基础设施投资对策建议。农村基层设施投资是为农村社会经济发展提供公共服务要素总和，是农民生活质量提高的基础，对农村产业结构调整、生态环境治理等具有积极的促进作用。随着我国国民经济的发展，国家加大对农村基础设施的投资力度，促进农村社会经济可持续发展。

参考文献：

[1] 杨叶亮，陈友山.农村基础设施投资与农业解困[J].农业与技术，2017，37（6）：248.

[2] 曾恒源.四川省农村基础设施投资及其影响[J].合作经济与科技，2019（18）：50-51.

[3] 刘树成.加强农村基础设施促进农村经济发展[J].农民致富之友，2012（10）：29.

[4] 丁一.安徽省农村基础设施投资效率研究[D].合肥：安徽农业大学，2019.

[5] 朱肖.我国农村基础设施建设对农村经济增长的影响[D].开封：河南大学，2019.

[6] 何翔.农村基础设施投资公平性与脱贫攻坚成果巩固关系研究：基于2010—2019年省级面板数据的实证分析[J].宏观经济研究，2021（3）：160-175.

[7] 冯娟娟，弓剑芳，田祥宇.中国农村基础设施投资公平性测度与评价[J].宏觀经济研究，2019（2）：143-160.

[8] 汪世倩.安徽省农村基础设施投资对农业全要素生产率的影响研究[D].石河子：石河子大学，2021.

（责任编辑：刘宁宁）