国家储备林运行管理机制分析与优化建议

黄倩

摘 要 2012年我国开始启动储备林项目，通过多年发展，已初步形成职能分工明晰的机制和规范性、程序化的运行机制。经过在投资模式、管理、优惠政策整合等方面的探索与创新，我国储备林项目在基地和机制的构建工作方面获得明显进展。但由于工作尚处在起步阶段，储备林项目在机制构建、管理制度、投资机制、财政政策配合体系等方面仍存在问题。因此通过剖析国家储备林建设工作开展状况及面临的问题，在完善管理制度、优化运行机制、完善监督管理举措、拓展投资途径、完善奖励机制、建立政策措施配合体系等方面提出相应的对策。

关键词 林业;国家储备林;运行机制;管理机制;融资机制

中图分类号：F326.2 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.12.021

国家储备林是指列入《国家储备林树种目录》，由国家统一收储、动用及轮换，具有一定规模和培育潜力的珍稀树种及大径级活立木资源。实施国家储备林工程建设的主要目的是保证我国用材供应，建立木材安全保障制度，切实解决我国大径材和稀有树木的紧缺问题，并大力促进社会主义生态文明建设。因此，要认真做好国家储备林实施管理工作，全面了解国家储备林工程建设任务执行状况，客观衡量执行成效，根据实地调查掌握的相关情况，认真分析、总结我国国家储备林划定任务和后期管理工作中存在的问题困难，并提供具体的对策措施。

1 国家储备林运行管理机制

1.1 规划层面

《国家储备林制度方案》和《国家储备林划定办法（试行）》是实施国家储备林划分管理工作的基本准则，并确定国家储备林的准入条件、培植目标和近期发展规模[1]。另外，将国家储备林建设纳入中央基建投入范畴，并通过中央融资、地方财政补贴、投资保障、抵押、风险准备金等配套措施对国家储备林建设项目的综合支持，大力推进国家储备林工程建设。在工程监督管理方面，对技术提出各项规定，并总结国际合作贷款项目管理的成功经验做法，先后建立多项法规，逐步摒弃掉传统粗放的林业工程项目管理方法[2]。

1.2 具体管理机制

为加快我国的储备林建设进度，大力开展储备林建设项目试验，并逐渐构建储备林建设项目的管理体制机制，需要林业管理部门明确管理机制，相关决策机构对经济合作政策和规则进行适当补充，从而使得每位职工工作任务分明。各省、市、县相关部门都需要行使国家储备林监督和管理的具體工作职能，承担国家储备林基地建设和管理工作、轮换和动用等工作任务，推动协调工作与监督职责有效实施。在操作层面，承担木材储备任务的基层组织单位，需要对国有林场、集体林场、林业专业技术合作组织等机构按规定实行负责制;此外应负责国家储备木材的建造、运营和管理等工作，履行储备安全和信息报告等职责，以确保储备数量的平衡和运行安全[3]。由省级林业主管部门整理国家储备林的划分结果，提交有关划分信息并出具划分结果的报表，并建立国家储备林统计档案。在监测抽查方面，由各省林业主管部门针对地市、县级所提报的划分结果，按5%～10%比率组织外业抽查，或由国家地方林业主管部门负责审查[4]。

1.3 具体运行机制

目前国家储备林基地采取专项申报和属地管理制度。1）采取合作协议管理方式，创新国家储备林所有者、经营者和利益权的落实管理机制，签订《国家储备林责任书》，以合作协议确定承储和经营的权利关系;对于经营方面，国家储备林采用自然运营举措，引导林下运营;管理机构根据规定及营销方法，科学合理地制定经营措施，并依法制定采伐限额;集约植林地种植，优质苗木优先种植[3]。对于病树处理严格按照国家采伐限量管理办法凭证采伐;方案一经通过，严禁任何更改，如确需更改应报原批准机关审核。2）做好稀有树木、乡土树木等种类苗木的良种选择，实施栽培模式科技攻关。3）在融资方面，可以采用财政基金进行项目扶持;也可采取PPP投资模式，运用联合管理模式推动国家储备林工程建设，并引导社会组织和金融机构投资国家储备林工程建设[4]。

2 国家储备林运行管理存在的问题

2.1 政策有待完善

国家储备林建设项目既不同于常规造林经营项目，又不同于常规的速生丰产林项目，其重点是增加单位面积蓄积量，增加稀有树木，是一项需要长期支持的项目。因此必须采用集约经营方式，前期投资量较大，但是投资收益期也较长。目前，我国政府对储备林的支持还停留在整体规划和初期规划层面，政策规划不够及时，政策资金支持和政策技术支持的长期规划还未明确，导致国有利益、集体利益与个人利益之间的分配受到影响，而不明确的分配关系会导致国家储备林项目实施的各参与方积极性被制约[5]。

2.2 要求和技术标准落实不严

《国家储备林划定办法（试行）》虽对纳入我国储备林的要求和技术标准作出规定，但对部分区域划分标准落实不严，把城乡建设用地纳入储备林，导致划定面积中有不符合规定的地方。另外，因为规划工作基础数据陈旧、信息核实不认真、质量监测不严格等问题，规划面积中也出现部分弄虚作假和计量不精确的地方[6]。

2.3 政策和管理未及时跟进

由于国土面积划分后有关配套政策措施和管理规范未能有效跟上发展，在国土面积划分后的实际管理中，部分地区积极性不高，存在管理工作不足、管护缺位的问题，导致划分结果不准确。由于我国储备林生产经营管理工作刚刚起步，缺少政策性扶持，且仍有许多政策措施未及时落实，尤其是对长期的采伐政策未进行明确规定，部分地区划出国土面积后出现乱砍滥伐等现象。有的地方砍伐力度还相当大，削弱了林木生长率和抗性，严重影响树木的生长发育和出材效率，对栽培大径材产生不良影响[7]。但是究其缘由都是没有积极采取可延续的优惠政策，在试点工作过程中部分地方政府为谋求更多利益，增加面积规模而忽略经营模式提升工作，导致整个划定与管理工作中产生重“划定”轻“经营”的现状。因此必须保证明确有效的经营管理政策和保持经济政策的长期稳定性，才能推动国家储备林生产目标顺利完成[7]。

3 优化国家储备林运行管理机制的建议

国家储备林项目的稳定运行离不开配套的运营机制。试点建设之初，我国就逐步开始了储备林运营机制的优化完善，目前已经形成了相对可行的监督管理和运行机制，主体可细分为管理层、执行层和操作层。管理层以我国林业主管部门为首，承担对我国储备林的行业指导、协调和监管等工作。执行层则由省、市、县级林业主管部门组成，承担指导和监管管理工作，并落实对我国储备林基底的建立、收储、轮换和动用等工作任务。省林业管理部门主要负责细化工作运行机制，坚持完成国家林业储备工作各项任务。同时，还通过合同制监管方法，与国家其他层级的主管部门或者承储主体签署《国家储备林合同》，进一步明晰各方的职责范围，对承储主体实施委托经营和监督

管理[7]。

3.1 明确国家储备林职责主体和建设目标

充分发挥我国储备林的管理功能，需要进一步明晰有关部门和责任主体的管理职能，具体确定我国储备林建设工作的总体目标[8]。1）把我国储备林项目建设工作从林业部门一个部门的管理行为提高到政府部门工作的层面上，进一步增强储备林运行机制的完善程度，并明晰我国储备林建设项目资金来源途径。2）不同区域都要根据自身状况、树木生长发育特征、木材需求量等各种因素，进一步健全和细化储备林管理工作措施，具体确定储备林的市场准入要求、资源动用循环管理机制、投资管理机制，并考量国家储备林建设项目的具体规模和树种。3）进一步细化国家储备林规划发展目标，各地政府要针对本区域的森林资源、木材供需、树种构成等实际状况，科学合理测算国家储备林的规模、储备种类等[8]。

3.2 打造多元化市场融资格局和模式

目前国家储备林的建设项目融资主要来自政府财政融资及可持续发展金融、政策性金融机构信贷支撑，而由于可持续发展金融和政策性信贷均受承贷主体的资金能力约束，导致国家储备林建设项目的信贷资金相对欠缺。1）商业性银行对国家储备林建设项目的投资收益水平的认可度并不高，因此仅靠可持续发展金融和政策性信贷还远远无法解决国家储备林项目的融资缺口[9]。所以，应扩大中央投资补助范围，建立完善的信贷政策，给予国家储备林信贷专项补贴。2）充分发挥开发性金融引导，积极利用PPP模式，引导商业性银行和社会企业群体资金的投入，以建立政府财政为主、市场运作、协调促进的良好投融资格局。通过发展多元化的投资手段（企业债券、项目融资、资产证券化等），积极探索资金、信托、股票增发等多种渠道来筹措国家储备林资本。3）完善项目收益回报机制，以提高国家储备林建设项目的创收实力和国家储备林生产效益与商品价格，完善项目可行性缺口补偿制度，创新国家重点储备区林业建设项目收益回报制度，为国家储备林的正常运营管理提供资金保障[8]。4）在项目经营周期内通过木材开采、林下经营、林业旅游、林产品加工及营销、碳汇等项目投资获取稳定现金流，进一步增强建设项目的创收能力和偿债能力，确保承储主体的持续利润。5）优化国家储备林的政策体系，构建更加健全的国家信贷补贴机制，进一步健全完善林权质押机制，出台有利于国家储备林基地建设的采伐优惠政策，有效缓解国家储备林承储主体的配套融资压力[9]。

3.3 出台相关监督法规

1）完善相关法律法规，明确国家储备林后期运营和监督政策措施，尤其是维护、监督、运营及其木材采伐管理工作等法规要明晰，全方位严格我国储备林工程建设和监督。2）结合实际情况，继续健全和扩充《国家储备林树种目录》。3）继续健全有关政策配套机制，明晰经费保障途径，强化地方政府支持力量，有效解决承储单位的后顾之忧，充分调动承储单位工作积极性，继续提升储备林工程监督质量，促进我国储备林工程的健康发展[10]。

3.4 完善科技支撑体系

为了更好地整合全国各类管理组织、各科研机构、各林场和公司的管理、科技、科研力量和产品资源的优势，促进全国战略储备基地和相关建设项目的健康发展，积极与相关林业大学联合成立全国战略联盟，通过组织建立市场监测信息收集点，统一采集和整理林木的相关资料，进而有效地整合。再依托第三方组织对市场信息及时开展评价，构建安全指标和预警制度，并定期向社会公布相关的信息等，进而推进林木战略储备基地的建设，为国家储备林建设项目提供强大的技术支撑[11-12]。

参考文献：

[1] 李瑞平，刘润萍.国家储备林建设推进举措探讨[J].现代农业科技，2017（4）：157-158.

[2] 秦涛，张艳红，吴今，等.开发性金融支持国家储备林基地建设案例分析：以广西国家储备林项目为例[J].林业经济，2018，40（1）：56-60.

[3] 周榆，曾宪玮.国家储备林划定与经营管理探讨：安福县国家储备林项目建设经验探讨[J].南方林业科学，2015，43（1）：43-46.

[4] 李江鹏.云南国家储备林划定存在的问题与对策分析[J].林业调查规划，2015，40（6）：66-69.

[5] 李文，和耀光.玉龙县国家储备林工程建设现状及对策[J].现代农业科技，2014（21）：191-192.

[6] 国家发展改革委，国家林业局.国家发展改革委 国家林业局关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见[EB/OL].（2016-11-28）[2022-04-30]. https： //www. ndrc. gov. cn/xxgk/zcfb/tz/201611/t20161128_962790.html？code=&state=123.

[7] 國家林业局，财政部.国家林业局 财政部关于运用政府和社会资本合作模式推进林业生态建设和保护利用的指导意见[EB/OL].（2017-02-28）

[2022-04-30]. https： //www. forestry. gov. cn/main/5925/20200414/090421381682313. html.

[8] 姜喜麟，秦涛.国家储备林运行管理机制分析与优化建议[J].林业资源管理，2018（5）：8-13.

[9] 汪霄，刘佳惠，刘静，等.国家储备林建设面临的问题及对策建议[J].农业与技术，2018，38（9）：82-83.

[10] 程朝阳，范广阔，汪炎明.国家储备林建设剖析与实施对策：以福建省为例[J].林业勘察设计，2017，37（1）：7-11.

[11] 秦涛.中国林业金融支持体系研究[D].北京：北京林业大学，2009.

[12] 张菥.国家储备林建设探讨[J].西南林业大学学报（社会科学），2017，1（2）：27-31.

（责任编辑：张春雨）