莫迪政府印太外交对东盟中心地位的影响*

张建岗

【内容提要】 印度莫迪政府上台以来，为追求世界大国地位，大胆开展印太外交。莫迪政府印太外交的重点位于印度的东方，大体可以分为环孟加拉湾区域、东盟本土区域和西南太平洋区域等三个有内在联系但并非一体的组成部分。针对不同的区域，莫迪政府的印太外交目标不同，措施各异。环孟加拉湾区域属于印度的首要利益区，印度追求主导地位，大力推动环孟加拉湾次区域一体化进程，挤压了东盟的地区事务主导权。西、南太平洋区域是印度的次要利益区，印度重视与民主政体大国的合作，谋求获得与美国、日本等国家的平等地位，对东盟的中心地位起到了稀释作用。东盟本土区域是印度首要利益区和次要利益区的交汇地带，扼守印度进出太平洋的东大门，但囿于实力不足，莫迪政府在该区域主要采用有选择地坚持东盟中心地位的策略。总体来看，莫迪政府的印太外交冲击了东盟在地区事务中的中心地位，对印度-东盟关系也产生了消极影响。

印度莫迪政府执政以来大力开展印太外交，并一再宣称东盟在印太外交中处于中心地位(ASEAN Centrality)。那么，东盟在印度印太外交中的“中心地位”是否属实？莫迪政府的印太外交对东盟中心地位有何影响？

莫迪政府的印太外交从地理结构上来看，可以分为三个区域：环孟加拉湾区域，东盟本土区域和西、南太平洋区域。莫迪政府积极地在环孟加拉湾区域推进次区域一体化进程，并谋求充当一体化进程的主导者角色。在西、南太平洋区域，莫迪政府则积极拥抱美国、日本等国的印太战略，希望在与西方民主大国的合作中进一步提升印度的印太大国地位，增加在印太地区事务中的发言权。在东盟本土区域，莫迪政府在融入东盟主导的一体化安排中则表现出更大的保守性，拒绝加入《区域全面经济合作伙伴协定》(RCEP)，主动放弃了与东盟进行经济深度融合的机会。莫迪政府的印太外交对东盟在地区事务中的中心地位造成了冲击，对印度与东盟关系也产生了负面影响。

一、当前研究现状

早在2007年，印度政界、学界已经开始关注“印太”概念(1)王丽娜：《印度莫迪政府 “印太”战略评估》，《当代亚太》，2018年第3期，第92页。，而对印太外交的大规模研究和探讨，则是在2017年之后，印太外交对东盟有何影响是学者集中探讨的一个重要话题。

普雷梅沙·萨哈(Premesha Saha)认为，东盟内部对“美日印澳四边机制”(QUAD)在南海争端中发挥作用存在明显分歧，这将导致QUAD的作用只能是弱化东盟在地区事务中的主导地位。(2)Premesha Saha，“The Quad in the Indo-Pacific：Why ASEAN remain cautious，” ORF Issue Brief，no.229，February 2018，https：∥www.orfonline.org/wp-content/uploads/2018/02/ORF_IssueBrief_229_QuadASEAN.pdf，20 March 2022.马克·瓦伦西亚(Mark J. Valencia)同样认为，美国希望以QUAD作为地区工具实现其遏制中国的目标，这是对东盟地区事务中心地位的一种替代方案，破坏了东盟的团结。(3)Mark J. Valencia，“The Quad and AUKUS will weaken ASEAN，” Asia Times，27 September 2021，https：∥asiatimes.com/2021/09/the-quad-and-aukus-will-weaken-asean/，17 May 2022.周士新在分析“美英澳安全伙伴关系”对东盟中心地位影响时指出，美国力推的印太外交，是为了维护美国的地区领导权，奉行的是排外性的多边主义，聚焦于传统安全领域，其与东盟的战略偏好不同，从而削弱了东盟的地区中心地位。(4)周士新：“美英澳安全伙伴关系削弱东盟中心地位的战略行为分析”，《亚太安全与海洋研究》，2022年第3期，第6-12页。上述分析揭示了印太外交在西、南太平洋地区对东盟中心地位的影响，而从印太外交的实践来看，莫迪政府在环孟加拉湾地区的印太外交对东盟中心地位的冲击事实上同样严重。

卡提克·纳恰潘(Karthik Nachiappan)提出，由于对“印太战略”内涵的理解存在分歧，印太外交的出现在安全领域给印度与东盟的关系造成了分裂，在经济领域，印度从RCEP退出也为双方关系发展带来了阴影。(5)Karthik Nachiappan，“India-ASEAN Relations：Riding and Transcending the ‘Indo-Pacific’ Wave，” The Journal of Indian and Asian Studies，vol.2，no.2，July 2021，pp.12-13.拉杰什·拉贾戈帕兰(Rajesh Rajagopalan)、拉杰什·巴斯鲁(Rajesh Basrur)等人指出，印度政府开展印太外交的主要原因是应对中国崛起带来的战略压力，因此该项外交的重点是协调与美国、日本等太平洋大国的关系(6)Rajesh Rajagopalan，“Evasive balancing：India's unviable Indo-Pacific strategy，” International Affairs，vol.96，no.1，January 2020，p.75; Harsh V. Pant，Kartik Bommakanti，“India's national security：challenges and dilemmas，” International Affairs，vol.95，no.4，July 2019，pp.835-858; Rajesh Basrur，“Modi's foreign policy fundamentals：a trajectory unchanged，” International Affairs，vol.93，no.1，January 2017，pp.7-26.，因此很难说莫迪政府印太外交是以东盟为中心的。巴杰帕伊(Chietigj Bajpaee)、李莉等学者也认识到，莫迪政府印太外交对大国的倚重及对“小型横向”或三边集团越来越多的参与，冲击了印度东亚政策中的“东盟中心”地位，东盟在地区事务中处于“失语”状态。(7)Chietigj Bajpaee，“Dephasing India's Look East/Act East Policy，” Contemporary Southeast Asia，vol.39，no.2，August 2017，p.363；李莉：“印度东进战略与印太外交”，《现代国际关系》，2018年第1期，第44-45页；宁胜男：“‘印太’视角下印度与东盟关系”，《印度洋经济体研究》，2021年第2期，第30页。

也有部分学者认为莫迪政府的印太外交有利于加强东盟的中心地位。圣达拉曼(Shankari Sundararaman)基于中国崛起和美国战略调整所带来的地区国际秩序变化来理解印度与东盟的关系，他认为东盟在印度构建的印太地区秩序中处于中心地位，推进环孟加拉湾的一体化将是印度今后的重点方向，印度参与QUAD是对东盟中心地位的补充。(8)Shankari Sundararaman，“India-ASEAN Relations：‘Acting’ East in the Indo-Pacific，” International Studies，vol.54，no.14，August 2018，pp.62-81.事实上，在推进环孟加拉湾一体化进程中，印度明显想充当主导者的角色，这很难令人信服印度仍然坚持东盟的中心地位，而文章也未说明印度在QUAD中是如何坚持东盟的中心地位的。恩吉比亚克兴(Ngaibiakching)、安巴·潘德(Amba Pande)也是从构建印太地区秩序的视角考察印度与东盟关系的，他们认为东盟已经成为印度扩大在东南亚地区影响的重要组成部分和走廊，印度和东盟通过建设“面向印度-太平洋地区的伙伴关系”，可以在地区秩序的形成中发挥建设性作用。(9)Ngaibiakching，Amba Pande，“India's Act East Policy and ASEAN：Building a Regional Order Through Partnership in the Indo-Pacific，” International Studies，vol.57，no.1，January 2020，pp.67-78.恩吉比亚克兴、潘德在文中较为深刻地认识到东盟对印度印太外交的重要性，也分析了印度在处理与东盟之间关系的“应然”问题，但是缺少了“实然”分析，更未对莫迪政府的印太外交对印度与东盟关系的消极影响进行考察。

莫迪政府印太外交的重点大体上覆盖由孟加拉湾向东，跨过东南亚地区而至西太平洋、南太平洋的广大地区，该区域实际包含内在关联、但又相对独立的三个组成部分：环孟加拉湾区域、东盟本土区域和西、南太平洋区域。莫迪政府在三个区域的外交举措，对东盟中心地位造成了不同程度的冲击。

二、莫迪政府印太外交的地区结构

印度视野中的印太地区具体指涉哪一地理范围？这个问题在印度政界和学界存在不同的认知。实际上，无论是从印度印太外交的演变历程还是从印度的实际关切点来看，印度印太外交的重点在其东方，大体覆盖了由孟加拉湾向东，跨过东南亚地区而至西太平洋、南太平洋的广大地区。随之而来的问题是，这一地区在印度的外交政策中被视为一个整体吗？印度对这一地区国家的外交政策有无差异？

(一)莫迪政府的印太地区界定

关于印度对印太地区的界定主要有两类观点：一类从广义上对印太地区进行定位，基本上将太平洋、印度洋和两洋周边地区全部包括在内。(10)Rory Medcalf，“The Era of the Indo-pacific，” The Indian Express，16 October 2012.这一观点更多的是一种地理上的概念和认识，在国际关系领域中可操作性不强，没有实际的政治意义。

另一类观点从狭义的角度看待印太地区，认为“印太核心”应该是“连接印度洋和太平洋的海洋空间的延伸”。(11)Nirupama Rao，“America's ‘Asian Pivot’：The view from India，” 5 February 2013，http：∥www.indianembassy.org/prdetail2097，20 December 2021.具体来讲，印太地区主要是从西伯利亚东部边缘地带向南延伸，经日本、朝鲜半岛、中国大陆与台湾地区和东南亚，一直延伸至大洋洲和印度，但不包括印度以西的印度洋地区。(12)Michael Auslin，“Security In The Indo-Pacific Commons：Toward a Regional Strategy，” A Report of the American Enterprise Institute，p.7，December 2010，http：∥www.aei.org/docLib/AuslinRe-portWedDec152010.pdf，20 December 2021.印度的印太外交，也主要是指“美国、日本等太平洋国家与印度在印度洋的互动，印度在南中国海、南太平洋、西太平洋与环太平洋国家的互动”。(13)David Scott，“India and the Allure of the ‘Indo-Pacific’，” International Studies，vol.49，no.3&4，2012，p.166; Nirupama Rao，“America's ‘Asian Pivot’：The view from India，” 5 February 2013，http：∥www.indianembassy.org/prdetail2097，20 December 2021.

印度的印太外交是在地区地缘政治、经济、安全格局发生巨大变化下的一个战略转变，对于印太地区的狭义界定更符合莫迪政府印太外交的现实，这主要基于如下考虑：印太概念登上国际政治舞台的根本原因，是中国的快速崛起和美国的战略收缩带来的地区国际格局变迁。地区格局发生的这一重大变化，首先发生在西太平洋及其周边地区，地缘政治的强制意义推动着印度与美国、日本、澳大利亚等国在地区国际舞台上相互“唱和”，最终将“印太”从一个概念转变成了国际政治中的现实存在。就印度而言，由东南亚连接的东印度洋和西太平洋、南太平洋区域拥有印度与东盟的系列峰会机制和东亚峰会、QUAD等众多多边合作机制，是印度印太外交活动的主要舞台。21世纪以来，印度开展的重大外交活动，大多以该地区为舞台。例如，自2015年以来，印度与美国、日本每年都在孟加拉湾或者西太平洋举行“马拉巴尔”海上联合军事演习。2019年3月，印度举行的第二届印太地区对话会的参与者中，绝大部分来自东印度洋和西太平洋地区。2019年11月，莫迪在第14次东亚峰会上提出了“印太海洋倡议”(Indo-Pacific Oceans Initiative)，认为东亚峰会是建设“自由、开放、包容、透明、以规则为基础、和平、繁荣”的印太地区的逻辑平台。(14)“Prime Minister's Speech at the East Asia Summit，” 4 November 2019，https：∥www.mea.gov.in/Speeches-Statements.htm?dtl/32171/Prime_Ministers_Speech_at_the_East_Asia_Summit_04_November_2019，21 December 2021.

(二)莫迪政府的印太地区结构

狭义的印太地区对印度来说并不是一个单一的地缘政治整体。从印度的外交实践来看，“印太地区”内的次区域划分仍然存在，不同的次区域有其独特的问题，印度为印太地区不同区域问题开的并非同一种药方。(15)Shivshankar Menon，“Text of speech of Mr. Shivshankar Menon. Samudra Manthan：Sino-Indian Rivalry in the Indo-Pacific，” 4 March 2013，http：∥www.orfonline.org/cms/export/orfonline/documents/Samudra-Manthan.pdf，25 December 2021.根据不同区域在莫迪政府对外战略中的不同地位及莫迪政府的不同诉求、举措，莫迪政府的印太地区分为三个相对独立的不同区域：环孟加拉湾区域，东盟本土区域和西、南太平洋区域(见表1)。

表1 莫迪政府印太地区结构模型

1.环孟加拉湾区域

环孟加拉湾区域覆盖了孟加拉湾、安达曼-尼科巴群岛及安达曼海，在东盟方向上至少涉及了缅甸、泰国、马来西亚、印度尼西亚等东盟国家，该区域关系到印度的核心战略利益，在莫迪政府的印太外交中处于首要利益区的地位。(16)Ministry of Defence (Navy)，“Ensuring Secure Seas：Indian Maritime Security Strategy，” 2015，pp.18-21，https：∥www.indiannavy.nic.in/sites/default/files/Indian_Maritime_Security_Strategy_Document_25Jan16.pdf，27 December 2021.

环孟加拉湾区域是莫迪政府施加大国战略影响的关键区域。21世纪以来，印度以强劲的经济增长和军力提升为标志，崛起为有世界影响力大国的势头明显。但是由于特殊的地理位置和地缘政治环境，印度较为容易施展大国影响力的方向在海洋方向。安达曼-尼科巴群岛处于孟加拉湾东侧，扼控马六甲海峡西海口，与德干高原一起对孟加拉湾形成怀抱之势。虽然包括孟加拉湾在内的印度洋作为“印度的洋”远未成为地缘政治现实，但是这毫不影响印度在环孟加拉湾区域占据巨大的地缘政治优势。近年来，亚太地区成为权力、安全、意识形态等高级政治视域下的焦点，在国际社会中的地位日益提高，环孟加拉湾区域是印度融入这一地区的必经之地。印度深化与环孟加拉湾区域的一体化安排，给了印度一个真正的机会来实现领导从亚丁湾到马六甲海峡地区的愿望。(17)C. Raja. Mohan，“India's New Foreign Policy Strategy—Draft Paper Presented at a Seminar in Beijing by China Reform Forum and the Carnegie Endowment for International Peace，” 26 May 2006，Carnegie Endowment for International Peace，p.7，http：∥carnegieendowment.org/files/Mohan.pdf，27 December 2021.通过参加环孟加拉湾区域的一体化进程，印度已经成为印太地区的重要利益攸关方，成为印太地区国际博弈的重要成员。

环孟加拉湾区域是莫迪政府维护国家核心利益的关键区域。长期以来，印度东北部及其周边地区经济发展贫困落后，已经严重影响了该地区的和平稳定，实现东北部地区的包容性发展成为莫迪政府的核心优先事项，深化与环孟加拉湾区域的一体化安排，是印度可以利用的实现这一目标的有力手段。(18)Gen (Dr.) Dr VK Singh，“Minister of State at the Special Plenary：Roundtable with Chief Ministers of North East India-ASEAN at Delhi Dialogue X，” 19 July 2018，https：∥www.mea.gov.in/Speeches-Statements.htm?dtl/30136/remarks+by+gen+dr+dr+vk+singh+retd+minister+of+state+at+the+special+ plenary++roundtable+with+chief+ministers+of+north+east+indiaasean+at+delhi+dialogue+x，19 November 2021.“伊斯兰国”(ISIS)在西亚溃败后，武装分子开始向环孟加拉湾区域回流，该区域的恐怖主义迅速抬头，宗教极端主义和海上违法犯罪活动已成为环孟加拉湾区域安全与社会稳定的重大威胁。环孟加拉湾区域坐拥多条国际贸易的重要通道，随着印度经济发展带来的海外贸易增长，孟加拉湾在印度海运中的地位显著提升，确保本国商船安全穿越孟加拉湾涉及印度的核心安全利益。

基于环孟加拉湾区域的首要战略地位，印度谋求在该地区建立霸权，追求地区的主导地位。为实现这一战略目标，莫迪政府主要采取了两种战略举措：一种是遵循国际政治现实主义的逻辑，大力增强海军实力，加强安达曼-尼科巴三军司令部建设，排斥域外大国力量的存在，谋求在孟加拉湾的优势地位。第二种是遵循国际政治自由主义的逻辑，推动由印度主导的以环孟加拉湾区域为中心的多层次地区合作机制，推动地区秩序向有利于印度的方向发展。总体来看，在环孟加拉湾区域，印度执行的是改变现状的政策，企图利用自身的实力优势，推动建立符合印度战略需求的地区秩序。

2.东盟本土区域

东盟本土横跨太平洋与印度洋的交汇处，扼守马六甲海峡、巽他海峡、龙目海峡等重要海上通道，是印度冲破南亚藩篱，走向太平洋的门户。东盟本土区域处于印度首要利益区和次要利益区的交汇地带，涉及到印度的核心政治利益和重要的经济、安全利益。

东盟本土区域是印度开展印太外交的中枢环节。从历史发展上看，印度与东盟形成的系列峰会机制，为印度走出南亚、融入亚洲，参与亚太事务提供了政治平台。如果失去东盟的支持，印度的印太外交将被拦腰截断，印度将只能被封闭在南亚次大陆的藩篱内。在当前东盟本土区域的国际权势分布格局中，印度无论是从政治上还是经济上都无法与中美两个国家相提并论，大力发展与东盟的关系，借助东盟的力量平衡域外大国在东南亚地区过大的影响力，是印度的战略选择，也是印度在东盟本土区域的一项核心政治利益。

印度在东盟本土区域享有重要的经济和安全利益。保持与东盟国家的经济联系畅通，在学习这些国家经济发展经验的基础上，能够利用地区贸易的倒逼机制推动印度进一步完善自由化、市场化、全球化的经济发展改革模式。据统计，2000年4月至2018年3月，东盟对印度的直接投资约689.1亿美元，约占同期印度接受外国直接投资总额的18.28%。(19)“Question No.388 Role of ASEAN in Indian Ocean，” 12 December 2018，https：∥www.mea.gov.in/lok-sabha.htm?dtl/30729/question+no388+role+of+asean+in+indian+ocean，13 December 2018.印度对印太国家的对外直接投资中，则有大约42%流向了东盟(大部分流向了新加坡)(20)Durairaj Kumarasamy Prabir De，“Promoting Foreign Direct Investment in the Indo-Pacific Region：Scope and Opportunities，” India Quarterly，vol.75，no.4，November 2019，pp.493-495.，与东盟的贸易关系已经成为印度与亚太地区贸易增长的一个支点。印度与东盟国家既有漫长的陆地边界，又与多个东盟国家隔海相望。由于印度独特的地理位置和人口结构，加强与东盟的安全合作有利于维护印度的陆地和海上边疆安全稳定，能够为印度在该地区与其他域外大国开展政治博弈提供有力支撑。

尽管印度在东盟本土区域有重要的既得利益，但受制于自身有限的实力，相对于中、美等域外大国快速增长的影响力，印度在该地区的影响力薄弱。为了维护自身的战略自主地位，对冲中国、美国在地区秩序建构中的战略压力，印度在东盟本土区域的最佳选择是采取维持现状的政策，有选择地坚持东盟的中心地位，防止东盟完全滑入单一外部大国势力的怀抱。为此，印度多次在政策宣示中声称坚持东盟在地区内的中心地位。(21)“Prime Minister's Speech at the East Asia Summit，” 4 November 2019，https：∥www.mea.gov.in/Speeches-Statements.htm?dtl/32171/Prime_Ministers_Speech_at_the_East_Asia_Summit_04_November_2019，29 December 2020；“Transcript of Press Statements at India-US 2+2 Ministerial Dialogue,” 19 December 2019, https:∥www.mea.gov.in/bilateral-documents.htm?dtl/32224/transcript+of+press+statements+at+india++us+2432+ministerial+dialogue++washington+dc+on+18+december+2019, 29 December 2020.

3.西、南太平洋区域

随着经济发展和印太外交的演进，印度国家利益溢出至西、南太平洋区域，西、南太平洋在印度战略考量中的地位开始上升。根据莫迪政府2015年发布的《确保安全海洋：印度海洋安全战略》的逻辑，西、南太平洋区域属于印度的次要利益区，印度在该区域享有重要的政治、经济利益和较为重要的安全利益。

美国对印度大国地位的支持和认可是印度成为世界大国的必要条件，印太概念本身将印度视为一个在太平洋地区有重大利益和重要作用的大国，是对印度梦寐以求的大国地位的肯定。印度在西、南太平洋的重要政治利益，主要是借助美国、日本等国家的力量对抗中国实力跃升带来的战略压力，获取与美国、中国、日本等国家平等的国际地位。西、南太平洋地区内的其他国家与印度政府有广泛的交流互动，发展好与这些国家的政治关系，扩大印度在地区内的影响力，能够为印度崛起为印太大国打好基础，为印度维护在该地区的经济、安全利益提供保障。

在西、南太平洋区域，印度有重要的经济利益。除了中国、日本等重要的经贸伙伴外，这一区域覆盖了多条重要的海上贸易通道，尤其是南海地区，控守马六甲海峡的东部出海口，对印度日益增长的海外贸易有着不言自明的重要意义。印度在西、南太平洋区域的安全利益，主要表现为这一区域存在印度重要的安全合作伙伴，印度可以从中获得较为重要的先进军事技术和情报资源，可以获得支撑印度在环孟加拉湾区域和东盟本土区域政治、经济主张的军事力量支持。其中，日本和澳大利亚是印度在该地区重要的安全合作伙伴，印度与两国开展了包括军事高层对话会在内的各种军事合作。2020年11月，澳大利亚正式参加由印度主导的“马拉巴尔”海上演习，这是印度深化与西、南太平洋地区国家军事合作的重要表现。

作为西、南太平洋区域的后来者，印度加入西、南太平洋事务，打破了原有的地区力量布局，改变了国际秩序现状。通过重塑与西、南太平洋区域民主政体大国的双边关系，建立多边合作机制，印度与美、日、澳等一道，在西、南太平洋区域形成了以民主政体为纽带的国际政治新格局。

三、莫迪政府的印太外交实践及对东盟中心地位的冲击

针对上述三个不同的区域，莫迪政府的外交举措是不同的。面对环孟加拉区域，莫迪强调“邻国优先”(Neighbourhood First)，表现出次区域收缩的属性，加紧构筑以自己为中心的次区域多边合作平台。面对西、南太平洋地区，莫迪注重加强与太平洋沿岸地区大国之间的战略合作，争取获得太平洋周边大国对印度大国地位的认同。面对东盟，莫迪日益表现出有限开放的政策特征，追求保留经济发展空间，拒绝为推进集体利益做出妥协。上述三个趋势，对东盟的中心地位造成了冲击，同时对印度与东盟关系发展也带来了消极影响。

(一)“邻国优先”的次区域收缩外交

莫迪政府对周边外交进行了调整，执行“邻国优先”政策，近邻成为最受重视和强调的领域，印度明显在加紧构筑以自己为中心的次区域多边合作平台，其中的“环孟加拉湾多领域技术经济合作倡议”(BIMSTEC)、“湄公河-恒河合作论坛”(MGC)是印度“睦邻优先”政策中最重要的两个多边组织。

BIMSTEC注重加强环孟加拉湾国家的合作，是印度次区域收缩外交中最为重要的多边组织之一。2014年以来，主要在莫迪政府的高度重视和大力推进下，BIMSTEC领导人会晤事实上已经形成机制化且频率加快，成立了固定的秘书处，起草了《BIMSTEC宪章》，增设了常设工作委员会。2019年5月30日，BIMSTEC国家领导人集体受邀出席莫迪政府第二任期的宣誓就职仪式，凸显了BIMSTEC在印度外交中的重要地位。

当前，BIMSTEC框架下的合作主要聚焦于两个方面：互联互通和安全合作。互联互通除了陆路的印缅泰三边高速公路(Trilateral Highway)、卡拉丹多模式联运项目、跨国铁路网建设等外，海上的基础设施建设，尤其是港口建设也是合作重点。此外，BIMSTEC正在努力推动运输连通性总体规划和机动车通行协议，也在讨论和谈判关于海关合作和贸易便利化有关的协定，以推进早日实现自由贸易区建设问题。(22)“Transcript of Media Briefing by Secretary (East) on upcoming visit of PM to Nepal for BIMSTEC Summit，” 24 August 2018，https：∥www.mea.gov.in/media-briefings.htm?dtl/30325/transcript+of+media+briefing+ by+ secretary+east+on+upcoming+visit+of+pm+to+nepal+for+bimstec+summit+august+24+2018，25 December 2021.

安全领域的合作被认为是BIMSTEC框架下一个特别突出的问题。BIMSTEC国家安全部门负责人会议已经机制化，在包括海事安全、网络安全、利用新兴空间技术应对安全挑战、人道主义援助和救灾等方面展开了有效的合作。为打击恐怖主义，BIMSTEC各国已经签订《刑事事项司法互助公约》《打击国际恐怖主义、跨国有组织犯罪和非法贩毒公约》，并在斯里兰卡设立了4个情报共享小组，成立了打击恐怖主义和跨国犯罪联合工作组。

MGC是印度在东盟框架下，与中南半岛国家之间的一个次区域合作平台。同BIMSTEC相似，在经历了前期相对缓慢的发展后，MGC自2016年以来走上了机制化发展的快车道，外交部长会议和高官会议形成年会制度。除了政治层面的定期会晤外，MGC重视加强经济联系，印度与MGC其他成员国开展了广泛的“快速影响项目”(Quick Impact Projects)合作。截至2019年8月，印度与柬埔寨完成了15个快速影响项目，与越南完成了9个。此外，印度与柬埔寨签署了18个附加项目的谅解备忘录，并考虑与越南签订5个合作项目。(23)Dr. Subrahmanyam Jaishankar，“Remarks by External Affairs Minister at the 10th Mekong Ganga Cooperation Ministerial Meeting，” https：∥www.mea.gov.in/Speeches-Statements.htm?dtl/31710/remarks+ by+external+ affairs+minister+at+ the+10th+mekong+ganga+cooperation+ministerial+meeting，25 December 2021.截至2021年12月，印度与老挝共签署了7个快速影响项目。(24)lwadmin，“Laos，India sign MoU for Quick Impact Project，” 11 December 2021，https：∥laosnewswire.com/2021/12/11/laos-india-sign-mou-for-quick-impact-project/，25 December 2021.与BIMSTEC一道，MGC推动区域内互联互通建设，其中印缅泰三边高速公路是一个引人注目的国际项目，并计划延伸到孟加拉国、柬埔寨、老挝和越南等地区。卡拉丹多模式联运项目和新德里-河内跨国铁路项目等的开展，都推动了MGC一体化进程。MGC反映了亚洲快速变化的地缘政治格局和印度新的经济利益、地缘战略雄心，湄公河流域成为印度“东向行动政策”的核心。(25)Durairaj Kumarasamy，“Mekong-Ganga Cooperation：Breaking Barriers and Scaling New Heights，” New Delhi：Research and Information System for Developing Countries，2017，p.10，https：∥www.researchgate.net/publication/326973321，27 December 2021.

作为BIMSTEC、MGC的创始成员国和最大成员国，印度在推动两个组织的发展中起到了关键性作用，并希望通过推动这些组织的发展，谋求在地区事务中的大国领导地位。印度2015年发布的《确保安全海洋：印度海洋安全战略》接受了“净安全提供者”的概念，体现了印度政府希望在环孟加拉湾区域安全事务中充当“主导者”的角色。(26)楼春豪：“战略认知转变与莫迪政府的海洋安全战略”，《外交评论》，2018年第5期，第109页。2015年2月，莫迪在印度驻外使团团长会议上强调了其外交政策方向的要点，他敦促外交使团团长们利用目前独一无二的机会，帮助印度将自己定位为一个领导角色，而不仅仅是一个全球平衡力量。(27)“PM to Heads of Indian Missions on 7 February 2015，” http：∥www.pmindia.gov.in/en/news_updates/pm-to-heads-of-indian-missions/?comment=disable，4 January 2022.随后的2015年7月，时任外交秘书苏杰生(Subrahmanyam Jaishankar)在新加坡的一次演讲中又谈到，印度的外交政策维度是渴望成为一个领导力量，而不仅仅是一个平衡力量。(28)Subrahmanyam Jaishankar，“India，the United States and China，” https：∥www.iiss.org/en/events/events/archive/2015-f463/july-636f/fullerton-lecture-jaishankar-f64e，4 January 2022.莫迪在第二届 “瑞希纳对话”(Raisina Dialogue)中强调，“维护印度洋和平、繁荣与安全的首要责任在地区国家”。(29)“Inaugural Address by Prime Minister at Second Raisina Dialogue，” 17 January 2017，https：∥www.mea.gov.in/Speeches-Statements.htm?dtl/27948/inaugural+address+by+prime+minister+at+second+raisina+dialogue+ new+ delhi+january+17+2017，4 January 2022.用一位负责区域合作的印度高级官员的话说，“在更加紧密的印太地区，印度将在环印度洋合作和东盟中处于领导地位”。(30)Mihir Roy，“Response，” Foreign Policy Research Centre FRPC，2 Journal 2013，p.23.

(二)大国合作的跨区域扩张外交

在西、南太平洋区域，莫迪政府的外交政策与此前相比，发生了重大转变，追求在战略、政治、安全等方面与美国、日本、澳大利亚等国家建立更密切的关系，以期建立一个基于民主政治体制合作主导的地区架构。

一是印度与民主政体大国双边关系得到显著提升。印美两国领导人接触频繁，奥巴马2015年访问印度开启的印美关系高潮得以延续。2020年2月特朗普访问印度期间，双方宣布将双边关系提升为“全面全球战略伙伴”层次。当前，印度和美国有50多个双边政府间对话机制，其中有较大影响力的部长级对话机制就有6个。(31)“India-U.S. Bilateral Relations，” http：∥www.mea.gov.in/Portal/ForeignRelation/India_U_S_Bilateral.pdf，7 January 2022.日本是莫迪执政后除了邻国以外访问的第一个国家。2014年8月莫迪访日，将印日关系升级为“特殊的全球战略伙伴关系”(32)“Brief Note on India-Japan Bilateral Relations，” http：∥www.mea.gov.in/Portal/ForeignRelation/India-Japan_Bilateral_Brief_feb_2020.pdf，7 January 2022.，双方定期举办的年度首脑峰会、年度部长级“2+2”战略对话会议等机制，确保了两国间高级别磋商和职能部门接触。印度与澳大利亚的关系也取得了较大发展。2020年6月4日，在印度与澳大利亚网络峰会上，双方将“战略伙伴关系”提升为“全面战略伙伴关系”，依托东亚峰会、QUAD等多边合作组织，印澳双方在区域治理上开展了密切合作。

二是跨区域多边合作组织兴起。QUAD是印度跨区域外交中最引人注意的多边安排。美国总统特朗普上任后，在地区秩序建构中高度重视与印度洋-太平洋地区的民主政体大国之间合作，加强对中国的围追堵截，直接推动了QUAD在国际政治中的兴起。2017年11月以来，QUAD连续三年举行了多次高官会，2019年9月26日四国外长首次举行了部长级磋商，2021年3月四国首脑首次峰会召开。作为印太地区一种多边对话机制，QUAD兴起的时间并不长，且参与方的利益诉求并不完全一致，在QUAD中的立场也不尽相同，但是，“共同的民主价值”作为合作的基础，已经得到四方的基本认同。(33)U.S. Department of State，“U.S. Department of State Diplomacy in Action Australia-India-Japan-U.S. Consultations on the Indo-Pacific，” 12 November 2017，https：∥www.state.gov/r/pa/prs/ps/2017/11/275464.htm，10 January 2022; Ministry of External Affairs of India，“India-Australia-Japan-U.S. Consultations on Indo-Pacific，” 12 November 2017，http：∥mea.gov.in/press-releases.htm?dtl/29110/IndiaAustraliaJapanUS_Consultations_ on_IndoPacific_ November_12_2017，10 January 2022.在较短的时间内，QUAD形成了较为固定的高级对话机制，成为印度与太平洋沿岸大国之间开展密切合作的一个重要依托。在澳大利亚加入“马拉巴尔”联合军事演习后，QUAD合作机制从政治领域扩大至军事领域，向实体化发展迈进了重要一步。

印美日三边对话机制是印度印太外交中一项引人注意的多边安排。该对话机制于2011年12月在华盛顿启动，于2015年9月升格为外长级。在二十国集团2018年布宜诺斯艾利斯峰会和2019年大阪峰会期间，该对话机制举行了两次国家领导人级别的会议。基于与QUAD相似的原因，印美日三边对话机制为印度的印太外交搭建了一个新的多边外交平台，在此基础上，推动了印度与太平洋大国关系的改善，协调了三国在国际重大事务的立场和观点，被认为是印太概念的实质和具体运作，也为后续的QUAD峰会机制打下了基础。印度-印度尼西亚-澳大利亚三边对话机制是印度在西、南太平洋参与的另一项对话机制，该机制启动于2017年11月，基于“建立开放、包容、繁荣的印度洋-太平洋地区的共同愿景”，巩固了“三国作为印度洋-太平洋地区三个主要民主国家和海上强国的关系”。(34)“Second Indonesia-Australia-India Senior Officials' Strategic Dialogue，” 27 September 2018，https：∥www.dfat.gov.au/news/media/Pages/second-indonesia-australia-india-senior-officials-strategic-dialogue-canberra-australia.aspx，15 January 2022.

在西、南太平洋区域，印度寻求在更广泛的层面上与活跃在印太地区的美国、日本等国进行接触，表明印度已经成为该地区的一个主要参与者，其在印太秩序建构中的关键作用得到美、日等国的认可，印度成为新出现的印太地区秩序的重要基石。(35)Vikram Nehru，“The rebalance to Asia.Why South Asia matters，” 13 March 2013，p.5，http：∥carnegieendowment.org/files/VikramNehru-Testimony.pdf Nehru，22 January 2022.随着印度自身实力发展和国际格局演变，印太外交将会得到进一步的加强，印度的大国实力和地位会进一步巩固。从长远来看，印度的主要国家利益将超越东盟而至广大的太平洋地区，印度在西、南太平洋地区秩序中的作用和地位将会进一步提升，对东盟中心地位的稀释作用将会进一步扩大。此外，QUAD明显以“民主政治制度”划线，客观上也对东盟产生了分裂的影响。(36)龙兴春：“以‘Quad’为支柱的‘印太战略’不利于东盟”，2018-11-21，https：∥opinion.huanqiu.com/article/9CaKrnKf58h，2022年3月21日。

(三)有限开放的东盟地区主义

21世纪以来，印度对东盟主导的地区机制持开放性态度，几乎参加了东盟所有的经济一体化进程，并与部分东盟国家签订了建设自由贸易区的协定。然而，印度在国际秩序建构中采用的自由主义原则，受到了大量批评。批评人士认为自由主义日益限制了印度实现发展目标的政策空间，印度在经济全球化时代的对外政策目标应该保留关键政策空间，以便保护经济主权。(37)B.S. Chimni，“Mapping Indian Foreign Economic Policy，” International Studies，vol.47，no.2-4，2010，p.170.而已有自由贸易协定的实践表明，从中短期来看，自由贸易区建设并未对印度的出口和整体对外贸易带来明显增长。上述因素与印度人民党秉持的民族主义一道，加深了莫迪政府对地区经济一体化安排的疑虑，印度外长曾多次抱怨已签定的自由贸易协定对印度不利，在2020年召开的印度东盟经贸部长会议上，印度强烈要求东盟“即刻审查双边货物自贸协定”。(38)宁胜男：“‘印太’视角下印度与东盟关系”，《印度洋经济体研究》，2021第2期，第26页。面对东盟推进的深化地区合作的一体化进程，莫迪政府日益表现出有限开放的态度，莫迪政府在RCEP谈判桌上的立场经历了多次反复，其对谈判对象国的具体要求也经历了多次变化。(39)肖琬君，冼国明：“RCEP发展历程：各方利益博弈与中国的战略选择”，《国际经济合作》，2020年第2期，第20页；贺平：“印度对RCEP的政策取向：症结与出路”，《国际问题研究》，2016年第4 期，第76-78页；曹广伟，陈思凡：“印度成为RCEP 谈判之‘钉’的原因分析及近期立场变化”，《印度洋经济体研究》，2019年第4期，第113-114页等。2019年11月，RCEP经过7年多的艰苦谈判，终于结束了实质性的市场准入谈判。然而，在RCEP即将成功之际，印度宣布暂不加入RCEP，主动放弃了与东盟国家进行深度经济融合的机会。

结 论

印度素有做“有声有色的世界大国”的梦想。印度外交从“东向政策”“东向行动政策”转变到印太外交，从中可以明显观察到印度追求世界大国地位的痕迹。虽然东盟的中心地位在莫迪政府印太外交实践中不断受到冲击，其在大国外交中“功能性中心地位”(40)王玉主：“RCEP倡议与东盟‘中心地位’”，《国际问题研究》，2013年第5期，第52-54页。的作用，对印度仍然具有积极的意义。

从大国外交的视角观察未来印度与东盟的关系，由于自身实力不足，印度的东盟政策深受其与中国、美国竞合状态的影响。

受国际实力格局变迁和大国博弈影响，在可预见的未来，印美关系将保持向好态势，这将是冲击印度外交中东盟功能性中心地位的常量，印中关系则会起伏变化，成为影响印度东盟政策的一个重要变量。当印中关系改善时，印度没有发展与东盟关系的现实和战略动力，东盟功能性中心地位对印度的作用将会进一步下降。当印中关系走低时，为抵消中国在地区的影响力，印度会借助东盟的力量提高自身国际地位，东盟功能性中心地位对印度的作用将会出现一定程度的上升。因而，在印度未来的印太外交选项中，东盟的中心地位仍将受到持续的冲击，但其“功能性中心地位”也将得到某种程度的坚持。