拜登政府科技创新政策动向：战略意图、行动逻辑及对华潜在风险

陈 强，王倩倩

（同济大学经济与管理学院，上海 200092）

随着科技实力的提升，中国产业链正实现从低端到中端的跃升，并且在部分领域开始挑战高端环节。而美国主导的全球产业链格局正在发生改变，新的国际发展格局及价值链利益分配体系正在形成，这威胁到了美国的全球利益。尤其在当下科技实力“东升西降”的背景下，“以市场换技术”的互惠式科技合作方式被美国中断，零和式科技竞争博弈成为美国的新战略。一直以来，美国在科技创新方面有着绝对的领导优势，科技创新也是美国主导世界秩序的重要抓手。历届美国政府出台的一系列科技创新政策为美国科技创新发展指明了战略方向和战术路径，中国须及时把握美国科技发展动态与政策走向以摆脱被动局面。

2018年以来，特朗普（Donald Trump）政府本着“美国优先”的执政理念，从税收、研发投入、教育、移民、科技保护等方面出台了一系列科技创新政策，并单方面对中国挑起贸易战，其行为本质是霸权国对崛起国的遏制与打压。而从拜登（Joseph Robinette Biden）执政至今出台的科技创新政策来看，其基本延续了特朗普政府时期对中国实施的贸易打压、加征关税及科技封锁等核心政策，但在一定程度上也与特朗普政府存在差异。拜登政府科技创新政策的变动给中美关系带来了许多不确定性，中美进入构建新型双边关系框架的探索阶段。虽然已有学者关注到了拜登政府对华政策的“战略定位”和“战略竞争”，但未就拜登政府科技创新政策的对华战略意图及行动逻辑进行深入分析。本文通过研究美国科技创新政策，辨析拜登政府的主要动向，分析其战略意图及行动逻辑，以深入把握国际政治经济格局演变、中美关系发展的影响因素，从而识别对华潜在风险，这对中国战略谋划、长远布局及精准施策具有重要意义。

1 拜登政府科技创新政策的主要动向

目前，国际战略竞争的重心是高科技创新能力以及新科技革命带来的新权力。强大的前沿科技创新能力和国际规则体系塑造能力是赢得这次竞争的关键所在。内部矛盾的加剧、社会制度弊端的显现、世界格局的重组、国际权力中心的东移等使美国迫切需要再度依靠科技创新能力，进一步巩固其世界霸主地位。2021年1月20日，拜登正式就任美国第46任总统，并颁布了多项科技创新政策。从内容来看，美国科技创新政策的主要动向可归纳为夯实美国科技基础、推进美国“再工业化”、封锁科技出口渠道、建立同盟体系等4个方面。

1.1 夯实基础：加大研发投入强度，确保科技全球领先地位

特朗普在其任期内的4个财年预算中，均建议削减联邦的研发预算。譬如，美国2021财年的研发预算较2020财年的研发实际支出下降了9%，尤其是基础研究的投入遭到大幅削减，包括美国国家科学基金会（National Science Founda⁃tion）、美国国立卫生研究院（National Institutes of Health）等机构的经费也被压缩。

与特朗普政府以“阻碍对手发展”为首要任务的政策逻辑不同，拜登政府的政策逻辑是“优先提升美国竞争力”，将夯实美国科技基础放到第一位。拜登政府注重美国科技创新能力的体系化提升，认为“通过遏制中国发展的手段来应对中国的挑战并不可行，加大美国科技研发投入强度、确保美国科技的全球领先地位更为重要”。拜登政府将加大研发投入的着力点聚焦在基础研究和关键新兴技术上，代表性政策有《美国就业计划》（The American Jobs Plan）和《2021美国创新与竞争法案》（United States Innovation and Com⁃petition Act of 2021）。

第一，《美国就业计划》。2021年3月31日，拜登政府推出了该计划。如图1所示，美国将投资1 800亿美元用于研发（R&D）和未来技术，3 000亿美元用于重塑和振兴美国制造商和小型企业，1 000亿美元用于劳动力发展。该计划旨在通过加大科技研发投入，发展强大的科研创新能力、营造适宜的成果转化环境以及大力提升对人才等科技创新要素的吸引力。

图1 投资R&D、振兴制造业的资源分配情况

第二，《2021美国创新与竞争法案》。美国科学家范内瓦•布什（Vannevar Bush）撰写的科技政策报告《科学：无尽的前沿》（Science，The Endless Frontier）是美国科技领先的基石。为长期保持美国的科技领先优势，2021年5月12日，美国参议院通过了《无尽前沿法案》（Endless Frontier Act），支持美国国家科学基金会在重点关键技术领域的研究和技术发展。2021年6月8日，美国参议院又通过了《2021美国创新与竞争法案》，该法案是在《无尽前沿法案》基础上的扩充版，其囊括了多项法案，涉及产业发展、贸易政策、外交国防、教育医疗等各个方面，被视为对华法案集合体，总耗资高达2 500亿美元。这项法案是美国科技产业政策频繁变革的缩影，旨在扭转自特朗普执政以来美国在科技领域发展缓慢的态势，加快美国科技创新投入的指数性跃升速度，其中针对中国的多项描述明确了美国将在全球供应链和科学技术方面的对华竞争中采取强硬态度。

相较于特朗普政府，拜登政府高度重视基础研发投入，注重半导体、先进通信技术、先进能源技术和生物技术等领域的发展，期望通过实施“新的突破性技术研发计划”提高美国的核心竞争力。

1.2 再工业化：重振美国制造业生产，保障关键产业本土化

美国作为世界经济霸主，在经历了“去工业化”和制造业转移之后，出现了产业空心化等问题，这对美国产业链安全造成了威胁。为应对此问题，2008年以来，美国大力推进“再工业化”战略，特朗普在竞选时也强调“要重振美国制造业，抢占国际产业竞争制高点，重塑美国在全球制造业领域的竞争力”。

和特朗普政府一样，拜登政府同样关心美国产业空心化问题。为进一步确保将全球关键产业牢牢掌握在美国企业手中，拜登政府出台了多项相关政策。2021年1月25日，拜登签署了《关于确保未来由美国工人在美国制造的行政令》（Ensur⁃ing the Future is Made in All of America by All of America's Workers）。该行政令计划创造大量新的制造业工作岗位；投资R&D活动和突破性技术，包括电动汽车、轻量化材料、第五代移动通信技术（5G）和人工智能等；重塑和振兴美国制造商；推行对美国工人有利的税收和贸易策略；同时要求美国政府购买美国本土的商品与服务等。此外，拜登政府认识到当前中美产业链的分工也可能对美国安全产生影响。2021年2月24日，拜登签署了《美国供应链行政令》（Executive Order on America's Supply Chains），要求重新评估本国供应链的安全性并审查其潜在风险。2021年3月3日，拜登政府又发布了《过渡时期国家安全战略指南》（Interim National Security Strategic Guidance），仍特别强调要保障关键供应链的安全。2021年6月8日，美国白宫网站发布了耗时100天的供应链综合评估报告，总结出美国的半导体制造和先进封装、大容量电池（如电动汽车的电池）、关键矿物和材料以及药物和活性药物成分等4种关键产品的供应链存在漏洞。这份评估报告有助于美国制定保障本土供应链安全的长期战略，从而降低对中国产业链的依赖。

拜登政府囿于“小院高墙”思路，选择了“一般产业全球化+关键产业本地化”的发展模式，在与国家安全直接相关的关键产业链方面不遗余力地推动与中国科技“脱钩”。其最终目的是重振美国制造业生产，激发国内大市场潜能，同时把关键产业链留在美国，避免依赖中国或其他任何国家。

1.3 科技封锁：管制对华技术出口，限制中国在美高科技投资

2018年，特朗普政府通过了《外国投资风险审查现代化法案》（Foreign Investment Risk Re⁃view Modernization Act）和《出口管制改革法案》（Export Control Reform Act）。其中，《外国投资风险审查现代化法案》重点审查外资在美国的投资，将涉及美国关键技术、关键基础设施和数据收集的重大在美投资项目以及半导体、人工智能、网络安全、虚拟现实等新兴技术行业纳入国家安全审查范围，保护美国的尖端科技；《出口管制改革法案》则重点管控美国对外出口的产品和技术，加大对竞争对手的限制与封锁，尤其是识别潜在的可能威胁美国国家安全但尚未被当下的出口管制法律法规所规定的技术，核心目的在于明确新兴技术和基础技术的范围并对其实施出口管制，实时调整对中国的技术出口管制。这两个法案推动美国外国投资委员会（The Commit⁃tee on Foreign Investment in the United States）和出口管制完成了改革，通过对在美投资及技术出口的双重审查，构筑了针对中国科技的高壁垒，从立法层面限制中国的科技发展。

拜登政府认为，科技领域是中美战略竞争的关键环节，因此保持了《外国投资风险审查现代化法案》和《出口管制改革法案》的政策连续性及后续行动的连贯性，全力遏制中国的高科技发展。此外，美国政府将把中国实体列入“实体清单”的方式作为保护美国科技和产业优势的重要政策工具，精准打击中国在各高科技细分领域的发展。例如，美国商务部工业与安全局（Bureau of Industry and Security）宣布将7个中国超级计算机实体添加到《出口管理条例》（Export Administra⁃tion Regulations）所列的“实体清单”中；拜登政府在禁止美国人投资的中国企业“黑名单”上新增了59家企业；拜登政府发布《保护美国人敏感数据免受外国对手攻击》（Protecting Americans'Sensi⁃tive Data from Foreign Adversaries）的行政命令，在取代特朗普政府针对个别公司的政策举措后，转而采用标准审查的方式应对所有潜在对手国家的应用程序及其可能带来的风险。同时，拜登政府继承了特朗普政府时期以人权、军民两用等借口发起的打压中国科技企业的政策，压缩中国在美国乃至国际上的高科技产品市场。

1.4 建立联盟：构建价值观同盟体系，制定孤立中国的科技战略

特朗普政府的外交政策理念是“美国优先”。因此，自特朗普执政以来，美国连续退出了《跨太平洋伙伴关系协定》（Trans-Pacific Partnership Agreement）、《巴黎协定》（The Paris Agreement）、《伊核协议》（The Iranian Nuclear Deal）、《开放天空条约》（Treaty on Open Skies）、联合国教科文组织（United Nations Educational，Scientific and Cul⁃tural Organization）、联合国人权理事会（United Na⁃tions Human Rights Council）、世界卫生组织（World Health Organization）等国际协议或组织。与此同时，为减少美国贸易赤字，特朗普政府发动了贸易战，将中国、欧盟作为主要打击和施压对象。这些行为不仅破坏了国际制度，使美国的国际话语权减弱，还对由欧洲主导或积极参与的多边机制造成了损害，最终引发美欧关系的恶化。

而拜登在竞选期间提出要“提升外交水平”，并推崇“价值观外交”，将外交政策理念从“美国优先”转为“加强与盟国的合作”，希望借助盟友的力量来巩固美国的科技创新地位与供应链基础，发挥盟友在美国科技创新政策实施中的推动作用。2021年5月5日，七国集团（G7）外长会议发表联合声明，宣称中国“利用经济影响力欺凌别国”，提出G7需要共同努力，以阻止中国的“胁迫性经济政策”。2021年6月13日，G7峰会联合公报宣布“重建更美好世界”（Build Back Bet⁃ter World）伙伴关系，意图对冲中国的“一带一路”倡议，并在“人权问题”上抹黑中国，煽动西方国家“团结一致”，共同推动多边贸易体系改革，在规则领域联合向中国施压。贸易和投资是技术外溢的重要渠道，美国及欧盟成立联合贸易和技术委员会（Trade and Technology Council），为欧美就全球贸易、经济及技术等方面的问题提供协商平台，以领导基于共同价值观的全球数字化转型。同时，为阻碍中国深度参与全球科技治理的步伐，美国联合盟友阻断关键技术向中国的流动，试图让中国的科技创新发展无法融入全球科技体系。

综上所述，拜登政府科技创新政策具有大资金统筹、大力度推进的特征，具体表现为美国政府不断调整科技创新政策，引导大量资金流向科技创新领域，全方位、多渠道地布局未来科技发展轨道，在关键核心技术和具有军事应用价值的科技等领域对中国进行封锁，联合盟友大力度打压外国科技竞争对手等，试图重塑世界科技格局，将来自中国的威胁降到最低。

2 拜登政府科技创新政策的战略意图

1991年，苏联解体打破了世界两极格局，从根本上保证了美国外部环境的安全，令美国在国际上拥有了绝对霸权优势。当时的美国高度自信，并未将“不平衡发展的中国”置于其战略核心地位，并决定对中国采取“同化”和“全面接触”战略。但随着中国经济实力的迅速提升，美国政府开始重新评估中美实力，且认为中国的综合实力已对美国构成威胁。2020年，中国成为新冠肺炎疫情大流行背景下全球唯一实现经济正增长的主要经济体，与美国2020年GDP总量（约为20.93万亿美元）的差距仅为6万亿美元，占美国GDP总量的比重首次突破70%。此后，美国对中国的评价逐渐趋于负面，对华战略也日益消极，尤其是在特朗普政府时期，美国出台了多项具体政策试图多领域削弱中国。受霸权主义影响的特朗普政府认为，美国之前对中国的接触战略非常错误，对华战略的重心转为削弱中国，原有的双边关系结束，开始从政治围堵、经济孤立、科技打压等方面遏制中国实力的增长。其中，政治上，构筑围堵中国的联盟集团，将对华“政治战”的重心放到进攻意识形态上；经济上，推动与中国的“脱钩”和制造业回流，公布对华进口产品的加税清单，以降低对中国供应链的依赖；科技上，为避免美国高端科技流失，阻断中美科技交流，加强对新兴技术和基础技术的控制，限制中国企业在美进行高新技术投资。特朗普政府对中国“威胁”的高估、夸大、扭曲造成了其对中国的误判，并制定了错误的对华战略。

由拜登政府科技创新政策的主要动向可知，两届美国政府的科技创新政策存在差异，对华战略意图也有所不同。在分析拜登政府科技创新政策的对华战略意图之前，首先需要探究拜登执政以来对华强硬政策基调的形成原因。如图2所示，从内部来看，表面原因是受特朗普政府对中国政策遗风的影响及其延续。但从深层次来看，首先，批评中国已成为美国国内的“政治正确”，为赢得两党及民众的支持，转嫁国内持续增长的政治压力，弥合极化和分裂的美国社会，拜登政府只能选择强硬的对华姿态；其次，利用“中国威胁论”将中国树立为自身与盟友的共同敌人，将与中国的竞争扭曲为“民主对抗专制”，拜登政府可以此巩固美国在联盟中的领导地位。从外部来看，在高端工业、贸易以及科技方面，中美两国差距的快速缩小使美国感受到了威胁；在文化与制度方面，中国软实力的迅速提升，社会主义制度优越性的凸显，引发了西方恐慌。因此，拜登政府虽然宣称要践行“多边主义”，但仅局限在意识形态相同的国家。这种以意识形态割裂世界，将错综复杂的国际关系简单分成两大阵营，用非黑即白的狭隘视角刻意制造分裂与对抗的行为实则是单边主义。

图2 拜登政府对华强硬政策基调形成的原因

从美国对华强硬的政策基调来看，拜登政府科技创新政策的战略意图体现在两方面。

第一，拜登政府善用政策组合拳，在寻求科技新优势的同时遏制中国的崛起。在对待中国的态度上，拜登政府与特朗普政府基本保持一致，均将中国崛起视为对美国的挑战，其延续了特朗普政府的一部分政策和措施，将中美经济关系作为遏制中国发展的主要抓手。但相较于特朗普政府，拜登政府更有谋略、政策柔性更强（见图3）。后者主张“部分脱钩”，采用组合拳的方式，分点进行对抗，即在涉及国家核心竞争力的科技创新领域与中国竞争，在涉及两国共同利益的其他领域进行合作。为防止中国超越和寻求美国在国际上的科技新优势，拜登政府以科技、人才、金融、军事等硬实力为支撑，将中美竞争的关键点从经贸调整到科技，完成从量到质的视角转换；同时，以同盟、规则、制度、价值观等软实力为抓手，利用意识形态和价值观拉拢盟友，通过由美国牵头制定的国际规则和制度孤立、打压中国，意图对中国实施“和平演变”策略。但美国打压中国，不仅损害了美国自身的利益，也助推了其他新兴市场国家的崛起。因此，综合考虑成本与风险，美国不会选择与中国“全面脱钩”，而是在关键高科技领域与中国“部分脱钩”，力图将中国限制在产业链、技术链的低端环节。拜登政府将美国科技发展的重点领域划定为供应链安全、气候科学与清洁能源、互联网与电信、生命科学与医疗及制造能力等5个方面，期望通过科技创新提升经济的可持续发展能力，以创造新的经济增长极。

图3 特朗普政府与拜登政府科技创新政策的变与不变

第二，拜登政府科技创新政策的最终目的是维护美国的霸主地位，确保国家安全。特朗普政府对中国的战略定位是“战略竞争对手”“修正主义国家”；而拜登政府对中国的战略定位是“唯一拥有经济、外交、军事和技术实力对稳定开放的世界体系构成重大挑战的国家”“最严峻的战略竞争对手”。尽管两者的相关表述有所改变，但与特朗普政府相比，拜登政府对中国的战略定位，特别是战略意图并无实质性改变。拜登政府甚至希望把特朗普政府对中国的对抗政策作为筹码，将对华政策的调整当成对华交易和施压的手段，其根本目的在于长期保持美国在同盟体系中的霸主地位、在国际组织等多边框架中的领导地位、在国际规则和价值链中的主导地位。

从长远来看，科技“脱钩”策略并不能阻止中国利用国内市场发展科技，反而有利于加快中国关键技术国产化战略的进程。全球化时代，中国的发展与全球经济息息相关，美国孤立、削弱中国的逆流行为，既不符合其他国家的利益，又损害了自身利益。

3 拜登政府科技创新政策的行动逻辑

遏制中国科技发展、打断俄罗斯复兴进程、干扰欧洲一体化发展、控制新兴市场国家等，成为美国防止失去全球科技绝对垄断地位的重要外交任务。科技问题与国家安全、外交地位、经济竞争、国际话语权、国际关系、货币地位等息息相关。因此，拜登政府颁布了多项科技创新政策，联合盟友对中国展开经济、科技、金融等方面的全方位打压。拜登政府在国际大环境下打压中国科技发展的总体策略是与欧洲建立联盟体系，在科技领域围困中国，综合利用多边外交、同盟外交、价值观外交和美国主导的国际规则外交等方式削弱中国的国际影响力，尝试通过规则将中国排除在关键科技发展的技术轨道之外。

第一，拜登政府为维护美国在科技、外交、货币等方面的霸主地位，致力于破坏中国稳定的外部发展环境。科技地位的降低会影响美国在国际事务中的话语权、全球供应链中的分配权、国际关系中的主动权，进而影响其在全球经济中的地位。因此，为巩固自身科技地位，美国致力于破坏中国科技创新发展的外部环境。首先，美国通过不遵守现有国际规则和重新制定更有利于美国的世界经济规则等手段，造成国际贸易失序、国际市场震荡等问题，进一步恶化中国新一轮对外开放的外部环境。其次，利用价值观外交、投资限制、技术封锁等手段，试图使中国陷入技术供给危机，降低中国动摇美国科技地位的可能性。最后，凭借美元的世界霸主地位，拜登政府通过调整货币政策的方式吸引资本回流，并利用美国国内法律对国外企业进行“长臂管辖”，进而对中国部分企业实施金融制裁。拜登政府通过这种行为将美国自身的风险转嫁给中国，使中国面临系统性金融动荡的风险。

第二，拜登政府注重基于规则的联盟体系构建，通过“技术联盟”稳固美国的科技垄断地位。技术垄断是发达国家获取高额利润的重要手段，其他国家在新兴科技领域的领先会打破美国技术垄断的格局，动摇由美国主导的底层技术国际标准、管理模式以及治理理念，这会对美国在价值观与政治制度方面的全球影响力产生挑战。例如，华为5G技术的领先不仅压缩了美国高科技产业的生存空间，更动摇了美国在高科技领域国际标准制定的主导地位，故美国不惜动用政府力量也要对华为等中国高科技企业实施严厉打击。而联盟体系正是美国打压中国科技的重要载体和工具。《2021战略竞争法案》授权美国政府成立技术伙伴部门，负责与欧盟、亚太盟友、印太盟友等国家建立技术合作关系，共同研发、应用、治理新兴技术，并建立相关规范和标准。美国通过在5G、半导体和人工智能等关键技术领域与盟友展开合作，能够确保供应链的多元化与安全性；多边控制高科技的出口与转让，可以共同争夺国际标准组织的领导权，从而夺取全球技术标准规则的制定权。拜登政府的联盟策略致使中国新兴技术的发展要承受更大的国际压力，导致中国面临难以深度参与全球科技创新治理的挑战。

第三，拜登政府注重与中国“脱钩”的分寸与尺度，以竞争性共存为方向寻求中美关系的新平衡。中国的崛起是拜登政府出台科技创新政策的现实背景，甚至是制定政策和立法的主要驱动因素。拜登政府以竞争性共存为方向，建立对中国的战略防范，防止中国在军事、经济、科技、金融等领域赶超美国，寻求中美关系的新平衡。在对华关系定位上，拜登政府提出把经营对华关系作为“21世纪最大的地缘政治考验”，更加突出中国挑战的首要性和唯一性。在方式和手段的选择上，拜登政府既延续了特朗普政府的对华鹰派立场，又将特朗普政府的单边孤立主义转为多边结盟战略，以同盟战略、多边体系、价值观外交为“三大支柱”，在价值观、科技主导权、多边经贸等问题上与中国竞争。一方面，拜登政府重新调整了与国际经济体系的关系，联合意识形态相近的国家建立排他性的经济一体化组织（如联合贸易和技术委员会），制定打压中国的“国际规则”，推进尖端科技“脱钩”、实体经济回流美国等；另一方面，设置排华机制，用包含政治制度门槛的条款把中国排除在外。

第四，拜登政府开始向中国释放积极信号，在战术层面进行阶段性调整，但战略层面的认知不变。虽然拜登政府延续了特朗普政府时期的绝大多数对华政策，包括维持关税、科技“脱钩”、扩大制裁等，但中美之间也开始发出积极信号，双方高层官员沟通频繁。中美天津会谈、苏黎世会谈以及双方元首的直接通话等，对后续中美关系的调整发挥了重要的战略引领作用。“孟晚舟回国”事件也在一定程度上体现出拜登政府对华政策在战术层面上的阶段性调整。这种调整是中美前一阶段激烈博弈的产物，同时也受美国内忧外患的环境影响。首先，面临2022年中期选举的拜登政府为获取选民支持，必须将国内发展作为首要任务。首先，美国受疫情冲击后经济的恢复、国内政策的实施推动等，使其无力全身心与中国展开竞争。其次，中国与日本、韩国、欧盟拥有良好的科技交流基础，彼此存在巨大的共同利益，美国的盟友也不支持其与中国开展“新冷战”。再次，中国与日本、韩国在节能环保、人工智能、机器人、物联网等领域均存在较大的合作空间。最后，作为全球第一、第二大经济体，中美合作的共同利益广泛且深远。但美国在释放和谈信号的同时，又做出率领航空母舰在敏感海域不断试探、成立美国中央情报局（Central Intelli⁃gence Agency）“中国任务中心”等动作，其目的可能是通过试探中国的底线，为中美洽谈合作争取筹码。这说明，虽然拜登政府就对华政策进行了战术性调整，但在战略层面上对中国的基本认知和判断不会改变。总体而言，中美关系虽不会立即升温，但如果双方持续释放积极信号，长期来看，中美关系会日趋平稳，双方可以全力在竞争中管控风险，在分歧中寻求合作。

拜登政府认识到了与中国的竞争具有长期性的特点，会付出巨大的成本并承担相应的风险，因而与中国“脱钩”的分寸与尺度十分重要，需要统筹内外、把控竞争的激烈程度，以期在成本有限的情况下，于错综复杂的中美关系中谋取利益最大化。如图4所示，拜登政府组合使用了对抗、竞争、合作3种工具。于内，推出发展新兴技术的战略和政策，加快提升自身实力和国际影响力，既稳固了自身的全球地位，也能服务于和中国的竞争；于外，实施对华科技“脱钩”、推动制度竞争、联合盟友削弱中国，同时又在气候等领域与中国接触合作，维持“争而不破”的状态。

4 拜登政府科技创新政策的对华潜在风险

图4 拜登政府科技创新政策的行动逻辑

当前阶段，无论是科技创新的广度还是深度，美国依然保持着全局性和关键性优势。中国虽然在某些细分技术领域取得了重大突破，但在众多领域仍存在研究空白或“卡脖子”问题，尤其在集成电路、操作软件、人工智能芯片和算法、航空航天等领域，中国受科技“脱钩”的影响更大。2022年3月12日，向量图形编辑软件公司Figma断供中国企业大疆，表明美国正在对中国高科技企业实施软硬件双重制裁。因此，实现国产技术的自主可控迫在眉睫。而拜登政府科技创新政策的出台进一步对我国科技发展造成了影响。在明晰拜登政府科技创新政策对华战略意图和行动逻辑的基础上，本节将分析其可能给我国带来的潜在风险。总体来看，拜登执政后签署的多项科技创新政策对中国的不利影响主要表现为压缩中美合作空间、阻断对华高科技供给、抢夺中国人才资源、阻碍中国国际科技交流与合作、剥夺中国国际标准制定话语权等。

第一，中美合作空间被压缩，全球产业链和供应链遭到破坏的风险。拜登执政后泛化国家安全议题，通过立法实现了美国对中国打压行为的合法化和长期化。而中美关系的降温会影响彼此之间的认知评价，造成双方误读和误判行为的发生。2020年，新冠肺炎疫情的爆发加剧了中美之间的分歧与争议，中美合作空间不断缩小，中国面临的国际环境日趋恶化。随着国际地缘政治的变化和疫情的发展，美国试图重构国际产业链和供应链。在此背景下，全球产业链、供应链均出现了一定程度的撕裂或脱钩，逆全球化态势增强，中国产品的国际市场占有率有所下降。

第二，设置美国高技术“护城河”，将中国排除在全球高科技生态圈之外的风险。在对待中国高科技发展方面，拜登政府沿袭了特朗普政府的做法，通过出口管制、投资准入、采购限制、专利诉讼等多种手段对中国高科技发展实施立体式封锁，挤压中国的高端产业市场。此外，美国对中国大力发展的5G、人工智能等高新技术进行精准打压，限制中国引进、消化、吸收新兴技术和基础技术，削弱中国战略性新兴产业的核心竞争力。而两国科技链条的分离可能导致全球科技体系的分化，进而阻碍科技全球化及人类命运共同体的发展。当前，为牢牢掌握科技主导权，美国不断进行科技变道，将研发投入重点转向人工智能、量子技术、基因工程等下一轮科技革命的相关领域。这种提前布局时下尚不成熟领域的研发投入方式，使得美国能够始终站在科技前沿，再度扩大了其领先优势。

第三，虹吸全球科技人才，削弱中国科技人力资源总体实力的风险。美国通过巩固和强化在科技、教育等领域的优势地位，增强了自身对全球科技人才的吸引力。拜登政府持续加大研发投入力度，不断强化其在科技创新和高等教育领域的绝对领先地位，凭借雄厚的教育资源、充沛的科研经费、强大的科技成果转化能力，吸引包括中国在内的世界各国优秀人才赴美学习和工作。同时，美国还运用政治和法律手段，阻断科技人才的回流通道，使得中国在优秀人才培养方面陷入“培养—流失—再培养—再流失”的被动局面。

第四，中国国际科技交流与合作的外部环境进一步恶化的风险。拜登政府通过多边机制联合盟友，综合运用政治、法律、经济、贸易、舆论、文化等手段，使得中国国际科技交流与合作的外部环境逐步恶化，压缩中国科技发展的市场空间；同时，以疫情防控为由，中断正常的科研合作、人员往来、信息沟通和资源共享，阻滞中国科技创新领域开放合作策略的实施。而“美欧联盟”“印太战略”等多边外交政策也试图对冲中国的“一带一路”倡议。此外，拜登政府的价值观外交已初现成效，一部分国家在与中国合作时的戒备心理有所提升。

第五，中国参与国际标准制定的话语权被进一步剥夺的风险。基于领先的科技实力和产业竞争力，美国近几十年来主导了大多数领域国际标准的制定，尤其在半导体芯片、人工智能等领域占有绝对的话语权。而中国随着在某些技术领域实现了“领跑”，也开始在5G通信技术等标准制定方面掌握话语权。因此，为剥夺中国参与国际标准制定的话语权，拜登政府推崇“民主国家共同体”，构建“民主技术联盟”，以意识形态限制中国的参与，计划长期性、根本性地与中国竞争国际标准的制定权。拜登政府重新加入特朗普政府退出的国际组织与协议，在某种意义上也是为了更好地维护美国的国际话语权。

注释：

①“小院高墙”由美国智库“新美国”（New America）的高级研究员萨姆·萨克斯（Samm Sacks）于2018年10月首先提出，他认为美国政府须在与国家安全直接相关的核心技术领域（即“小院”）加强封锁力度并制定适当的边界（即“高墙”），“小院”之外的其他高科技领域则可对华开放，这体现了对中国的精准打击。参见https：//www.163.com/dy/article/G575H9ET0534ROND.html.

②七国集团（Group of Seven）是主要的工业国家会晤和讨论政策的论坛，成员国包括美国、英国、法国、德国、日本、意大利和加拿大等7个发达国家。参见https：//www.in⁃vestopedia.com/terms/g/g7.asp.

③ 数据来源：The World Bank，https：//databank.world⁃bank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.CD/1ff4a498/Popular-Indicators.