构建具有中国特色积极的失业保险制度

■文／桂桢（人社部失业保险司司长）

失业保险制度是社会保障工作的重要组成部分，贯彻落实习近平总书记重要指示精神，必须在融会贯通、学以致用上下功夫，准确把握精神实质和核心要义，深刻领会丰富内涵和实践要求，把新部署新要求充分体现到制度完善各方面，体现到失业保险事业高质量发展、可持续发展的全过程。

党的十八大以来失业保险功能拓展保障有力

党的十八大以来，党中央对失业保险工作作出一系列决策部署。习近平总书记多次作出重要指示，保生活方面，提出“扩大失业保险覆盖范围，更好保障失业人员基本生活”；稳岗位方面，提出“抓好失业保险稳岗返还等政策落地”；制度完善方面，提出“推动失业保险省级统筹”。贯彻落实习近平总书记重要指示精神，人社部积极推动出台一系列失业保险创新政策，特别是新冠肺炎疫情发生以来，打出“减负、稳岗、扩围、提技能、畅经办”政策组合拳，在特殊时期有效发挥了失业保险民生减震阀、社会稳定器、就业助推剂作用。

保生活兜扩并举。参保规模持续提高，2021年底失业保险参保人数达到2.3亿人。保障范围大幅扩大，2020 年，应对新冠肺炎疫情冲击，创新实施失业保险扩围政策，对不符合领取失业保险金条件的参保失业人员发放失业补助金、临时生活补助，首次将保障范围扩展至城乡所有参保失业人员，政策实施两年来，共发放失业保险待遇1782 亿元。稳步提高保障水平，2021 年月人均失业保险金水平为1585 元，比上年增长5.2%。

稳岗位成效彰显。新冠肺炎疫情以来，加大稳岗返还力度，2020 年将中小微企业返还比例从50%最高提至100%，叠加实施力度更大的困难企业稳岗返还。2021 年，将受益主体由企业扩大到个体工商户、社会团体等，将返还比例由50%调整为大企业30%、中小微企业60%。2022 年，显著提高中小微企业返还比例，最高至90%。政策实施以来，累计向1298 万户次企业发放2583 亿元，惠及职工超过5 亿人。

提技能靠前发力。2017 年创新实施技能提升补贴政策，将失业保险的参保受益对象扩展到参保职工，累计向563 万人次发放89 亿元技能提升补贴。2019 年，从失业保险基金结余中拿出1119 亿元支持职业技能提升行动，确保3 年5000 万人次培训任务完成。2022 年，允许地方再拿出4%失业保险基金结余用于职业技能培训，并向受疫情影响、暂时无法正常经营的中小微企业发放一次性留工培训补助。

减负担助企纾困。2015 年起，失业保险费率“三降五延”，总费率由3%降至1%，政策执行期限延至2023 年4月30 日。2020 年，在降费率基础上，实施惠企力度更大的中小微企业免征单位保费、大型企业减半征收、允许缓缴保费政策。2022 年，对餐饮、零售、旅游、民航、公路水路铁路运输等特困行业，实施阶段性缓缴失业保险费政策。“降、免、减、缓”直接减收近7000 亿元，降低了用工成本，增强了企业活力，增加了就业机会。

优经办提质增效。落实中央“放管服”要求，推动失业保险待遇“畅通领、安全办”，以“不见面”为特点的失业保险经办服务体系初步建成。取消申领失业保险金的证明材料、申领期限、捆绑条件、附加义务等，实现“免证即办”；上线运行失业保险待遇申领全国统一入口，失业人员“免跑即领”；通过后台数据比对向符合条件企业精准发放稳岗返还，实现“免申即享”。

聚焦风险挑战着力解决制度不平衡不充分问题

习近平总书记指出，随着我国社会主要矛盾发生变化和城镇化、人口老龄化、就业方式多样化加快发展，我国社会保障体系仍存在不足。具体到失业保险，需聚焦4 方面风险挑战做好应对，着力解决制度运行存在的不平衡不充分问题。

减收增支加剧对基金运行的挑战。近年来失业保险费率“三降五延”，伴随一系列惠企利民政策深入实施，各地基金结余快速消耗，收支平衡压力更趋明显。同时，失业保险基金统筹层次较低的问题也进一步显现，部分省份仍以市县统筹为主，基金互济能力亟待加强。

经办机构多元对业务协同的挑战。目前全国各级各类失业保险经办机构近4000 个，涉及社保机构、就业服务机构、单设的失业保险经办机构等。服务标准多样、经办流程各异、信息化建设分散，不利于跨地区跨层级跨部门业务对接和失业保险关系的转移接续。

就业形式多样对保障范围的挑战。失业保险以单位就业为前提，目前有2亿多灵活就业人员因属于自雇就业，就业失业状态无法区分，未纳入失业保险制度保障。灵活就业人员失业保障模式如何设计，理论界尚未形成共识，国际上也无经验可供借鉴，还需根据实践经验稳步推进。

便捷经办需求对基金安全的挑战。当下，群众对便捷经办服务提出更高期盼，希望特殊时期证明材料更少、审核流程更短、申领手续更简、待遇获得更快。“宽进”和“快办”叠加，对基金安全提出更高要求，需要在防范冒领等方面做更细致、更精准、更扎实的工作。

将失业保险融入社保高质量、可持续发展的伟大实践

贯彻落实习近平总书记重要指示精神，失业保险要在融入中国特色社会保障事业高质量发展、可持续发展的伟大实践中，实现制度更加平衡、充分、协调发展，在服务经济社会发展大局中发挥更积极作用。

落实习近平总书记“扩大失业保险覆盖面”的重要指示精神，增强制度公平性。在参保范围上，巩固城镇企事业单位和职工参保，推进农民工、中小微企业职工等流动性大的群体的参保工作，推动地方将个体工商户、社会团体、民办非企业单位等组织及其职工纳入参保范围，实现更大范围的参保公平。在待遇水平上，落实统筹城乡要求，统一农民工与城镇职工参保缴费办法，推动同等参保同等享受待遇。积极探索灵活就业人员参加失业保险新模式。

落实习近平总书记“要发挥好社会保障在助力疫情防控、稳定经济社会发展秩序中的作用”的重要指示精神，增强制度先进性。按照中央经济工作会议和2022 年政府工作报告提出的“使用1000 亿元失业保险基金加大稳岗和培训力度”要求，狠抓新一轮失业保险稳岗位提技能防失业政策落实。既要保障保生活基础功能底板不漏，又要在减负稳岗扩就业上持续发力，还要促进技能提升助力人才强国，同时为可能发生的区域性失业风险做好应急保障。

落实习近平总书记“推动失业保险省级统筹”的重要指示精神，增强制度可持续性。“十四五”期间，把加速推进基金省级统筹作为一项重要工作，从根本上解决失业保险基金统筹层次相对较低、个别地区支撑能力偏弱的问题，为惠企利民政策实施提供资金支撑。

落实习近平总书记“增强制度的统一性和规范性”重要指示精神，进一步理顺失业保险管理服务体制机制。加强失业保险经办服务标准化建设，逐步实行省内各级业务经办归口管理，推动不同类型失业保险经办机构在参保登记、权益记录、转移接续、待遇领取等方面实现标准统一、流程规范、服务便捷、异地通办。

落实习近平总书记“深入推进社保经办数字化转型”重要指示精神，推动强化数据分析应用，加强服务预测预判。抓紧建立省级集中的失业保险信息系统，对内加强与就业、社保系统对接，对外加快与税务、市场监管部门信息共享，减少信息系统分设、数据资源分散给群众办事带来的不便。以流程一体化、内容多样化、决策智能化为目标，深入推进失业保险业务经办数字化转型，支持全流程网办和基金财务风险监测。

落实习近平总书记“防范化解基金运行风险”重要指示精神，增强制度安全性。严密防范基金穿底风险、经办管理风险和廉政廉洁风险，统筹形势研判与政策储备，协同发放安全与服务便民，兼顾权益保障落实与基金平稳可持续。建立分类管控风险、业务运行监测、常态数据核查的新工作机制。大力实施数据稽核，提升风控精密度，构建失业保险数字化风控新模式。开展虚构劳动关系骗取失业保险待遇问题专项整治行动，完善待遇申领信息比对核查系统，以零容忍态度严厉打击欺诈骗保、套保或挪用贪占等各类违法行为。