公交都市：绿色低碳出行

郭广伟 ，郭林锋,

（1.河北师范大学 博士后流动站，河北 石家庄 050024；2.河北工程大学 水生态文明及社会治理研究中心，河北 邯郸 056038；3.澳门科技大学 社会和文化研究所，澳门 519020）

巴西库里提巴市的公交车。快速公交系统已成为库里提巴市建设公交都市的核心支撑/Daniel Andraski

2022 年5 月12 日，交通运输部印发的《关于组织开展“十四五”期国家公交都市建设示范工程创建工作的通知》（以下简称《通知》）中指出，在“双碳”目标下要持续推动城市公共交通高质量发展，为社会公众提供便捷、高效、绿色、经济的城市公共交通服务。国家公交都市示范工程自从2011 年创建以来，取得了巨大进展，截至2022 年3 月，已有上海、北京等33 个城市被评为“国家公交都市建设示范城市”。公交都市建设是新时期践行绿色、低碳出行的交通结构改革的重要举措，对交通领域实现“双碳”目标具有积极意义。

公交都市的域外发展样本

“公交都市”（The Transit Metropolis）这一概念是由美国加州大学伯克利分校城市与区域规划系罗伯特·瑟夫洛（Robert Cervero）教授在其1998 年10 月份出版的《公交都市》一书中首先提出。罗伯特教授认为，“公交都市”是一个推进城市公共交通与城市经济和谐发展的城市交通综合管理体系。这一体系强调的是城市公共交通应主动引导城市发展，突出城市公共交通与城市人居环境、结构功能、空间布局的共存共生，以改造城市空间布局、建立多元公共交通网络、实现以人为本的城市公共交通政策为主要任务。显然，“公交都市”的提出是为了应对日益增长的汽车保有量及交通拥堵所采取的一种城市交通发展模式，这一模式已经成为世界各大城市优先发展的战略方向，其体现了城市公共交通以机动化或电动化为出行主体，在资源、环境、安全等条件下实现城市公共交通可持续发展的基本框架。公交都市并不仅仅是城市公共交通体系的发展，也是基于城市人居环境、结构功能及空间布局的综合考量。

当前，发达国家和地区公交都市建设取得了突出的成绩，其建设经验可以为我国所借鉴。香港和纽约是世界公认的两座现代化公交都市。面对有限土地和城市人口快速增长的矛盾，这两地均将城市轨道交通网络作为公交都市发展的优先选择。

纽约曼哈顿地区是美国最早开发的城市区域，一直是工商业和人口密集的区域。到19 世纪70 年代，曼哈顿地区的人口就突破了200 万，面对众多的人口，有限的交通条件难以满足人们的需要。1904 年，纽约第一条地铁线在曼哈顿地区开通，在此后的100 年当中，纽约地铁网络的发展以曼哈顿为中心，不断向周边的皇后区、布鲁克林等地区延伸，同时也带动了工商业、人口向这些地区扩展，进一步夯实了曼哈顿作为纽约中心区的地位。因地理位置优越，纽约的4 条南北走向的地铁线基本上能够全部覆盖曼哈顿80 平方千米的面积，并以其为中心通过放射状线路连接布鲁克林、皇后区等其他线路，轨道交通贯穿整个纽约大都市区。因此，地铁直到今天都是曼哈顿区域民众出行的首选交通工具，在出入曼哈顿地区的人中有80%选择乘坐公共交通工具，其中70%的人选择乘坐地铁。

香港与纽约相比，土地资源更加稀缺，地形也更加复杂，鉴于这一天然条件，发展公共交通就成为香港城市发展中的最优事项。“二战”后，香港的人口快速增长，从1946 年的90 万增加到2012 年的713 万。同时，因临山靠海，全区域1 100 平方千米的土地大部分均不适合作为城市建设用地，开发难度大、成本高是制约香港发展的重要因素。如何在有限的土地资源条件下发展城市交通，是香港当局考虑的重要问题。而在经历了20 世纪60 年代分散式发展模式不成功的探索后，香港转而采取紧凑型的土地开发模式。经过多年的发展，如今香港已经成为土地利用和城市交通和谐发展的典范，以200 千米的轨道交通线构筑的城市公共交通系统覆盖了相关的绝大部分区域，同时在辅之以小巴、有轨电车、轮渡等交通工具，基本上能够满足市区90%人口的出行。值得注意的是，香港公交都市发展建设与土地开发采取的联合交叉补贴模式，这是其模式成功的基础。在对轨道交通车站进行多功能和高密度开发的基础上，对周边的土地进行整合，形成车站综合商业体，可以获得数倍于地铁运营的商业开发收入，实现了轨道交通的可持续发展。

显然，以轨道交通作为主干模式并不是公交都市建设的唯一模式。巴西的库里提巴市的公共交通发展经验表明，只要将城市规划与公共交通发展同步推进，并建立好落实机制，快速公交系统也可以成为推动公交都市建设的核心支撑，而且建设周期及维护运营成本要比轨道交通低很多。

从20 世纪60 年代中期之后，库里提巴市的人口快速增长与有限交通条件之间的矛盾日渐突出，为了缓解城市发展的压力，该市政府决定对城市发展规划进行重新编制，打造以中心城区为核心，向外线性扩张的城市发展形态，快速公交系统成为实现这一规划的重要工具。通过借鉴轨道交通系统的专用路权、车站设置及运营等方面的经验，库里提巴市决定沿着城市主轴线来布局快速公交线路，车辆在全封闭的专用车道中运行，颜色、容量、车型等与其他公交类车辆相区别。因快速公交系统的运行速度、车载容量、稳定性等方面与轨道交通比较接近，同时车站之间的间隔距离通常只有轨道交通的一半，能够成为支撑城市高密度活动及沿线土地开发的工具。为了加快城市经济发展及公交都市建设，库里提巴市政当局提出了“三轴道路”发展模式，以更好地整合快速公交及周边的土地开发。在这三轴系统当中，中央轴线旁边设置两条全封闭的快速公交专用车道，专用车道的两侧分别是一般的辅路，供其他车辆出入周边建筑物。在“三轴道路”系统之外，快速公交车道与其他公共交通线路之间还设有区间线、接驳线等线路，便于乘客换乘。截至2020 年年底，库里提巴全市快速公交线路有1 100 千米，承担了80%以上的人口出行。

我国公交都市发展历程与成绩

从2011 年交通运输部启动公交都市建设示范工程以来，87 个公交都市建设示范城市在建设过程中取得了突出成绩：截至2020 年年底，汽电车运营车辆158万台；开通城市轨道交通线路141 条，运营里程达到4 500 千米；快速公交专用车道5 145 千米；年客运量超过400 亿人次。当前，公交都市建设已经成为各个示范城市公共交通改革的重要载体，也是推动城市交通运输综合发展的基本抓手。总的来看，这些示范城市都有如下几个特点：

城市公共交通发展组织保障体系日渐完善。一是保障机制相继建立。各示范城市普遍建立了交通运输部门牵头，各部门联动协作机制，加强工作分解和协同，确保各项目标任务落到实处。二是公交都市建设的顶层设计逐步完善。围绕公交都市建设的目标，各地加快推动公共交通法律法规及政策体系建设。例如，上海结合公交都市升级发展要求，在“十四五”规划中进一步确立了公共交通的优先地位。三是管理体制改革逐步推进。兰州、南宁等城市整合发展改革、住房城建、交通管理等部门职能，建立了“一城一交”管理模式，大大提升了城市公共交通综合管理水平。

城市公共交通设施设备日渐完善。一是轨道交通发展迅速。北京、上海、广州、成都等城市的轨道交通运营里程均超过500 千米，网络化运营模式基本成型。二是快速公交系统建设加快。济南、杭州等城市的快速公交线系统网络运营体系基本建立。三是公交专用车道建设日渐规范。各地在重要路段、重要时段积极规划公交专用车道，进一步落实公交路权优先、信号优先原则。北京在三环路、四环路、京藏高速等道路上均划定了公交专用通道，大大提高了公共交通的运行效率。四是公共交通场站建设逐步加快。银川、哈尔滨等城市将公共交通场站建设列入城市重大建设项目。五是车辆设施条件明显改善。其中，电动公共汽车数量明显增长，达到了56 万辆；空调车数量稳步增长，占比达到了72%，大大提升了人们出行的舒适度。

城市公共交通出行服务质量持续改善。一是服务的范围进一步拓宽。北京、上海、武汉等城市实现了行政区域内公共汽车全覆盖。南京等城市率先推出“村镇公交”，将城郊、农村人口出行纳入城市基本公共服务体系。二是服务过程更加精准化。各地依靠数字技术，加强运营数据监测，大大提升了服务的精细化水平。三是服务方式更加多样化。各地除了地铁、公交等常规服务之外，还探索出定制公交、商务巴士等特色服务，逐步形成了多样化、多层次的服务体系。如广州推出的互联网定制巴士就广受乘客欢迎。

城市公共交通创新引领能力逐步增强。一是坚持公交都市建设的引领作用。苏州确立了公交导向（TOD）发展模式，在地铁站周边推进综合商务区开发试点，发挥公共交通对土地综合开发的引领作用。二是完善公交都市运营体制改革。长春、海口等城市积极推进城市公共交通运营体制改革，推动区域化经营和网络运输分离、运营和维修分离、场站和运营分离等探索。三是加大公交都市政策供给创新。如济南、武汉等地探索建立了公交都市发展专项基金。四是鼓励公共交通运营企业延长产业链，提升运营效益。银川、南昌等城市鼓励公共交通运营企业依托自身在能源销售、场站物业开发等方面的优势来适当延长产业链，鼓励公共交通运营企业在坚持主业的同时适度发展副业，提升抗击风险的能力。

城市公共交通绿色出行体系基本建成。在公交都市建设中，各地加快新能源车辆的推广和应用，特别是新能源车辆运营补贴政策出台后，为新能源公共交通的发展注入了强大的动力。在近些年全国新增或更换的公交车辆中，新能源车辆的占比超过了70%。部分城市如杭州甚至超过了80%。同时，各地根据“双碳”目标的要求，结合城市公共交通的特点，大力推进城市公共自行车、步行道等系统建设。基于移动互联的共享单车也发展迅猛，截至2021 年年底，全国87 个试点城市中投放的共享单车数量超过154 万辆，受到人们的普遍欢迎。

公交都市建设的评价标准

按照2022 年4 月交通运输部出台的《国家公交都市建设示范工程管理办法》中的规定，以及国际公交都市建设的通行标准，我国公交都市建设的量化标准有32条。例如，建有轨道交通的城市公共交通出行的分担率超过45%，没有轨道交通的城市公共交通出行的分担率超过40%；城市建成区公交站站点500 米的覆盖率达90%以上……总的来说，可以将这些量化的标准总结为以下几个方面，以便于更好地理解公交都市的发展现状：

第一，实现城市公共交通网络与城市功能布局的协同。在公交都市建设过程中，要加强城际交通与城市公共交通的协同，为村镇、城郊人们的通行提供了便利；在建有轨道交通的城市建成区应以轨道交通为主体，整合其他公共交通设施，形成衔接城镇、城际的常规化公共交通网络；在商业、生产等密集的功能区和中心城区，应优先推进快速公交、商务公交等系统与区域公交、轨道交通体系的衔接，促进城市功能区能够与城市整体布局协同推进。

第二，公共交通网络能够覆盖城市主要出行地和目的地之间的交通需求。首先，城市公共交通线路布局应与城市道路等级保持一致，轨道交通、快速公交等线路应置于城市主干道周边，符合城市客流的出行走向，以最快捷的线路布局来连接城市的交通枢纽、工商业中心、大型生活住宅区、文化中心等场所。其次，公共交通线路网络密度要按照出行客流及城市区域功能分区做灵活调整，其中主干的轨道交通或快速公交线路之间的平行距离与城市一般街道之间的平行距离大致相当，在郊区可以适当扩大平行距离。城市常规的公交线路与轨道交通、快速公交系统之间的接驳线路，接驳线网密度应大于轨道交通线网或快速公交线网。最后，城市区间公共交通线网布局应服务于相邻区的中等距离出行，线路应连接相邻区之间的较大客源产生点和相邻区的居住、办公、商业、文化等功能片区。

第三，建立与城市内外多种交通枢纽便捷换乘的公共交通线路。在城市对外客运、铁路、航空等交通枢纽的轨道、公交站点周边，应强化各类交通形式、交通线路之间的衔接，同时还应设置合适的步道来实现各类线路与交通枢纽之间的便捷换乘。城市内部交通枢纽的轨道、公交车站周边，可以提升线网的密集程度，优化各类接驳线路，实现步行系统和公共交通线路分离，最大限度减少换乘距离。

第四，按照公共交通枢纽的布局和位置来完善相应的配套设施。公共交通枢纽所在的位置一般是人流量较为集中的区域。对于区域性的公共交通枢纽，应加大公共汽车、电车的换乘设施建设，达到快速疏通客流的目的，同时还要结合周边的建筑物及工商业环境，通过拓宽人行道、延长地下通道等形式，实现人员的分流。对于连接市区之外的公共交通枢纽，应在周边建设大型公共停车场，引导人们停车换乘公共交通工具进入市区，以减少市区内交通拥堵。

公交都市的发展前景及低碳意义

在“双碳”目标之下，虽然各地公共交通管理模式、基础设施建设、信息化发展水平等方面存在差异，但公交都市发展的绿色化、智能化趋势是相同的。如湖北宜昌在公交都市建设过程中，将“绿色低碳化”作为创建的重点。按照宜昌市政府出台的《宜昌市公交都市创建实施方案》中提出的“健全绿色公交体系、推动城市公共交通低碳化发展”的要求，进一步优化公共交通网络体系，着重推进公交枢纽、公交专用设施的绿色化建设。当前，宜昌通过建立绿色快速公交走廊，实现了“绿色快速公交+常规公交”的网状公共交通结构，常规公交时速提升至20 千米/小时，绿色快速公交时速提升至25 千米/小时。乘客平均候车时间也从14 分钟缩短至5 分钟，快捷、绿色、舒适已经成为宜昌公共交通发展的名片，全市公共交通服务能力得到了极大提升。

从目前五批国家公交都市建设示范情况看，各个城市在提升公共交通出行分担率方面依然面临着较大的挑战。在未来的公交都市建设过程中，还需要进一步深化交通部门主导、多部门联动的保障机制，大力推进公交都市的智能化、数据化发展，以更好地提升城市公共交通系统的吸引力。在路权优先、信号优先等设施保障方面取得了一定成效的基础上，要通过智能化建设提升公共交通的准点率。当前，我国数字经济快速发展，城市基础设施建设智能化水平不断提升，在这种情况下，公交都市建设应融合大数据、云计算、人工智能等数字技术，通过深度挖掘公共交通及公众出行大数据，提升公交都市建设的智能化水平。

公交都市以低碳出行为基本目标，以交通出行与城市功能结构相融合为基础，对城市绿色化、公共交通低碳化发展均具有良好的意义。具体而言：第一，公交都市能够提升能源利用率，是绿色出行的最佳方式。公交都市建设就是要让人们的出行从私人机动车为主转为公共交通为主，能够有效缓解城市发展对能源、土地需求与环境政策约束之间的矛盾。国际公共交通联合会（UITP）数据显示，一位开私家车出行的乘客其所产生的温室气体排放量是其乘坐公共交通工具的3.5 倍。美国国家运输安全委员会（NTSB）数据显示，全美因城市公共交通运行每年可减少3 700 万吨温室气体排放量。这一数据对应到我国，使用城市公共交通每年可以减少5.16 亿吨的温室气体排放量，相当于北上广深四个一线城市全年用电的碳排放量总和，更是相当于每年新增造林面积333.5 万公顷。第二，公交都市建设是减少石油能源依赖，保障国家能源安全的重要途径。NTSB 数据显示，公共交通的发展每年能够为美国节约45 亿加仑的汽油。在快速的工业化、城镇化发展中，对于我国这样一个原油进口依赖度极高的国家，石油消费的高度增长必然难以为继。如果公共交通出行的分担率能够继续增加，就可以减少私人机动车的通勤使用量，能够大大缓解我国对进口石油的依赖度。第三，公交都市是解决城市交通拥堵，减少交通事故发生的重要手段。发达国家如今都倡导公共交通优先，是经历了私人机动车过度发展带来的系列政治、经济、环境问题之后所做出的选择。NTSB 研究显示，因交通拥堵导致的经济损失，占到了一个国家GDP 的1%～2.5%；同时，因交通拥堵导致的温室气体排放量也会增加10%～20%。可见，交通拥堵问题不仅是导致经济社会发展效率下降的因素，也是增加温室气体排放的来源。中国科学院研究显示，每次公共交通出行对比私人机动车出行的伤亡率和事故率至少会减少90%。因此，大力推进公交都市建设，能够实现经济价值和生态价值的共赢。