浅析高校预算绩效管理的制约因素

孙文菲 洛阳职业技术学院

一、引言

中国特色社会主义经济的迅猛发展又为高校提供良好的机遇，高校的高质量发展要求更是被列入“十四五”规划及2035年远景发展目标之一。国家为了让高等教育迈向高质量发展的新阶段出台了一系列对应的改革政策，最为显著的便是教育投入资金的不断加大，从2001年到2020年近二十年内成果斐然，高校的在校生数量也巨大变化，由400多万增长到了3000多万，增长了近七倍，生均事业支出也从原先的7200元增长到了现在的2万多元。上述数据的巨大变化也从侧面反映出了国家近些年来对于教育的重视与扶持。这二十年的飞速发展为日后高等教育的发展打下了更加坚实的基础。

二、高校预算管理

高校财务预算管理是在高校管理的范围内，通过财务预算管理的方式，对高校内部各种资源进行有效调配的过程，从而实现高效利用。财务预算是在往年财务经营数据以及下一会计期经营计划的基础上，通过运用相关的财务指标分析方法，而对未来的资源进行财务分配的过程。

当前，我国高校实现统一、集中式的财务管理管理模式，基于这种管理模式，高校在财务管理上并不是传统的部门财务独立的做法，而是在高校统一领导下，通过构建于高校整体角度的财务管理制度，统筹各个部门的资源，进行集中的优化和配置，并实行统一核算的方式。而高校又能从整体的角度进地科学的调控，从而实现高校整体、部门个体之间的协调、优化。

三、L高校预算管理现状

L高校“立足洛阳市、服务都市圈、打造双高校、助力新引擎”，围绕洛阳市755现代产体系构建专业布局，共开设有医药卫生、装备制造、财经商贸、文化艺术等11大类54个专科专业。学院不断深化专业（群）内涵建设，努力打造医养结合高端养老、智能装备制造、文旅融合发展三个高水平专业群，同时培育考古勘探与文物修复、电子商务与现代物流、信息技术与人工智能、戏曲文化艺术、数字化建造与装配式建筑等5个高水平专业群，推进高等职业教育高质量发展。学校是河南省优质高等职业院校、河南省职业教育特色院校，荣获洛阳市2020年度职业教育全面建设标兵单位，被确定为河南省首批高水平职业院校和高水平专业群建设单位。

L高校为有力推进预算绩效管理工作，充分调动全院各二级部门开展预算绩效管理的积极性、主动性和创造性，促进预算绩效管理工作的制度化、规范化、科学化，提高财政资金使用效益，专门成立了学院预算绩效领导小组来把控学院预算绩效工作的安排规划、监督预算绩效工作的执行落实、并对学院各二级单位预算绩效管理工作提出建设性的意见或建议。同时，学院制定了配套的预算绩效管理制度，对预算绩效管理的原则、各职能部门的具体分工、绩效目标的设定、绩效管理办法的跟踪管理以及事后绩效评价都提供了制度方面的保障。

（一）预算编制方法

零基预算法和增量预算法是我国当前采用非常广泛的两种预算编制方法。高校的预算编制方法有着比较高的灵活性和自由性，可以根据自身情况进行选择。L高校的预算编制方法采用的是零基预算编制法，但也存在着少量的增量预算编制法。在实际进行预算编制的过程中，L高校会对基本经费以上一年度的预算执行情况作为参考依据，并结合大学在下一年度发展的规划，在整体预算的框架内，对不同部门或不同项目进行适当的调整；对项目经费则主要以学校下一年度的发展规划为准，依据项目的重要性和急迫性进行排序，并进行多轮充分论证后再制定下一年度的具体预算。

（二）预算编制程序

目前L高校预算管理遵从的是“二上二下”原则，其中，上是指L高校在完成预算编制后，要向上级财政部门进行预算申请，下是指上级财政部门根据L高校的预算内容，进行审核后下发。在这一原则下，L高校的预算编制就实现了与上级财政部门之间的联系，并且在预算协调的过程中，也使上级财政部门更好的了解L高校在教学、科研等方面的资源配置计划情况，从而使预算与实际更相符，同时，L高校也可以根据上级财政的审核情况进行预算的调整。对于L高校的预算编制来说，是一种自下而上的汇总式预算流程，即学校内部各部门依据上一年度预算和执行情况，并在部门内对本年度的支出进行充分讨论的基础上，结合本年度本部门工作计划，来制定出本部门的预算，各个职能部门将预算汇总至校财务部门，由财务部门统计整理并形成学校整体的预算方案。

四、L高校预算管理问题分析

近年来，政府会计制度改革和预算绩效管理力度不断加强，对于高校财务而言，质和量两方面的工作要求都急速提升。但在日常实务中，由于预算绩效管理指标制定和实施落实过程中仍存在一些问题，往往导致预算绩效管理的效果低于预期或失效。以L高校为例，在预算绩效管理工作上主要存在以下几方面缺点和不足：

（一）各部分预算管理理念未建立，意识不足

我国各个高校对预算管理进行了不同程度的推进和尝试，对于一般财政拨款的资金都可以进行预算绩效管理，但对于一些上级下达的资金、科研专项、项目库等专项资金尚未完善相关的预算绩效管理制度。目前大部分人仍认为预算是财务部的事，上报表格只当下发任务完成，而对于事项会产出什么结果、带来何种效益不做调研和评估。这种把预算和绩效脱离开来，重投入轻管理、重支出轻预算的意识导致在预算编制中各部门对该项工作的重视和支持不够，从而在实际工作中往往面临财务部门不了解项目资金使用的具体情况，资金实际使用部门不熟悉绩效目标编制方法与要求，致使预算填报不够细化、预算绩效管理目标不具体可行、预算绩效指标体系失准，单位预算绩效管理工作开展困难或流于形式，最终造成预算执行效果差强人意。

（二）信息化水平低，信息填报效果差

多数高校在绩效填报工作中，一般运用“财务通知--部门填报—收集汇总--审核上报”的流程。在实际工作中各个环节多依托于人工完成，而资金使用部门不知如何填报或随意填报导致多次返工现象，耗费了较多的人力成本和时间成本。并且由于与资金使用部门、审计部门或第三方机构之间信息共享效率低，无法及时反馈和修改相关信息，更是降低了绩效管理工作的效率，不利于学校建设和中长期规划管理。在目前这个信息化时代下，信息技术显得尤为重要，建立一套完善的财务预算管理信息系统可以为财务预算管理提供便利，一套完善的财务预算管理系统，不仅可以使预算单位更加快速方便的编制预算、预算单位能 够及时清晰的了解预算执行情况，同时方便学校的统一监督和管理。

（三）预算编制缺乏准确性

一般而言，制定和编制预算绩效管理指标的人员要对单位规划及部门职能相对完整清晰，政策把握准确度高，制定和审核绩效指标的能力较强。但实际工作中多数高校的相关人员在做项目预算绩效管理时，有时对项目建设内容和程序把握不准，相应的绩效指标设计不到位，财务部门对高度专业的技术项目的绩效指标审批，也难以科学把控。制定和编制预算绩效管理指标的能力不足和预算编制的随意性、盲目性，导致预算绩效管理指标制定和编制的不合理，最终会使预算绩效管理不能达到预期效果。财政拨款、事业收入是收入的主要来源，在进行预算编制时，会存在着财政预算指标迟发的情况，那么L高校只能根据往年、下一年度的有关信息进行单方面的预算编制，使得准确度大打折扣。这也导致了在预算实施过程中，经常出现预算不足的情况，从而使得无法精准估算学校收入中的财政拨款收入。此外，随着我国对预算绩效管理工作的不断推进，我国各个高校对预算管理进行了不同程度的推进和尝试，对于一般财政拨款的资金都可以进行预算绩效管理，但对于一些上级下达的资金、科研专项、项目库等专项资金尚未完善相关的预算绩效管理制度。正因为科研经费、社会捐助、其他活动资金无法准确的预估，预算绩效管理没有覆盖到一些专项财政资金，因此也导致会发生一些专项资金使用沉淀浪费、低效无效等问题。

（四）绩效约束作用弱

预算绩效填报流于形式或者做的不便于考核，因此导致预算执行效果不佳、预算绩效评价无法实施，甚至由于绩效管理起不到约束作用，有些高校会出现为了突击支付，随意更改调整预算的现象。过于注重财务资金的管理，而没有意识到资金实际使用与预算的制订和控制有着非常大的关系。同时，高校各个部门的预算大多以支为主，没有明确到具体的项目，使得无法对项目的成本以及执行的过程进行控制。这也造成了预算资金在指标下达前就己用完的情况。如此一来，只能默认这种预算、支出，并对产生的结果进行控制和管理。因此，对于高校而言，需要建立预算执行过程的控制措施。

五、对策意见

预算绩效管理工作关系到我国预算管理发展和政府会计制度改革成功与否的关键。针对L高校在预算绩效管理工作中存在的以上不足，本文提出以下几点建议。

（一）对预算编制流程进行优化，加强沟通、提高认识

实际操作中，部门、学院在编制预算申报书时，并没有和学校财务处沟通，学校财务处也不能深入到每个部门，进行沟通，在一定程度上，学校财务处不完全清楚部门、学院未来一年的工作安排，以及真正能完成的工作量，从而学校财务处对部门、学院的预算申报书的真实性无法考核。学校财务处在审核经费使用时，主要的作用是政策指导、监督考核，主体责任在于经费使用人，财务处只能通过积极走访、加强政策宣讲、法律法规宣讲。切实了解二级单位预算支出情况，加强预算编制指导、经费使用的绩效考核，并明确二级单位在预算编制、经费使用等方面的主体责任。

预算绩效编制的过程中，应加强各二级单位和一线教职工的参与程度，将编制的流程由自上而下的指令为主的编制模式改进为自下而上的需求为主的编制模式。在充分给财务部门进行授权的同时，强化预算编制的组织审查能力。预算编制要从二级单位开始，由各二级单位根据自身的教学科研任务，以及当年的发展规划提出具体的资金使用需求，包括基本支出和项目支出，形成二级单位预算编制报告，在报告中对各项资金需求额度和用途进行较为详尽的说明，形成二级单位预算方案和数据统计交由财务处，财务处在充分考虑二级单位资金需求的基础上，集合学校发展规划对各项数据进行汇总，上报主管领导，由主管领导依据财务 预算绩效目标，对各类数据进行审核和修订，而后交于预算编制小组，预算编制小组 汇总各方面意见后，在财务处形成的预算方案上进一步细化、完善，并交由校长办公 会和学校党委会进行讨论，然后公开发布，由全校教职工进行讨论、审核，针对具体的修改意见进行酌情处理。最后形成完整的预算报告，发布实施。修改后预算编制流程将进一步增强预算编制的公开程度，加强教职工对于预算编制工作的理解和对预算绩效目标的认识，提高各二级单位资金使用和管理方面的绩效认识。

（二）借用信息化手段，提高绩效填报工作效率

信息化技术的应用可以提高高校预算绩效管理的工作效率，通过数据分析和统计可以更为全面的高校预算绩效管理实施情况，进一步分析各类预算资金的实际使用效果，对高校预算绩效管理的影响因素进行总结和分析。在实际工作中，可以通过建立校内项目管理平台，二级学院通过项目管理平台申报其需要安排的项目及资金情况；预算绩效小组通过平台数据可以快速掌握各二级学院资金需求概况，并通过对未来项目的绩效目标表、事前评价等信息，准确把握各项目的轻、重、缓、急，从而实现高效、准确地对教育资源配置进行掌控和管理，提高资金流动效率，做好资金和基础设施建设的均衡配置。同时，在资金执行过程中，通过信息化建设的平台还能够实现高校预算绩效管理过程的数字化监控，可以及时掌握各项资金的使用情况，科研项目进展情况，以及教学成果产出情况，加强预算约束的刚性，提高对专项资金的管理。最后，校内项目信息化的平台不仅要涵盖事前申报、事中约束，还可以通过对高校预算资金使用效果的统计和分析，进行事后评价和考核，进一步完善其预算绩效评价机制，提高预算绩效管理工作的效率，真正做到全方位、全覆盖、全过程的预算绩效管理。

（三）完善预算项目内容，开展业务培训

预算的内容也直接关系到预算的执行和预算管理的效果，如果预算的内容不合理不完整，那么高校在进行预算管理的时候，也无法确定目标，在实施的时候，也难以保证执行效果，比如高校会先制定目标，然后在目标执行和分解的过程中，发现资源的分配问题，然后从这个角度来编制预算，这个时候的预算就无法发挥其导向作用。对于L高校来说，其财务人员要根据高校的实际发展目标、过去的预算执行情况、同类学校的相关数据，来对预算计划进行评估判断，对于预算执行中出现的问题，要与业务人员进行交流以了解情况，让其给出合理的理由，如果问题较多，建议要求业务人员重新制作。

同时预算项目内容的完善提高离不开专项业务培训的开展，一方面是对二级学院预算编制及预算绩效管理工作的培训，学校可以通过聘请财政部门预算绩效管理工作的人员开展培训讲座，让二级学院树立正确的预算编制意识，了解预算绩效管理的原则、程序。同时在召开校内二级预算项目安排专题会议时，让学院聘请的预算绩效评价小组专家对二级学院所申报的项目给予评价和指导，从而提升二级预算单位的预算绩效工作质量。另一方面是加强对高校财务人员预算绩效管理工作的培训，当今的时代是知识经济时代，对高校财务人员的要求不仅仅是要会做会计核算业务，在具备优良的品质、扎实的专业知识以外还需拥有创新意识，另外，还需要在沟通上拥有良好的沟通技巧，能够合适的解决和协调每个二级单位间的关系，让财务问题得到更好的解决。在传统观念中，好像只要懂得会计业务就能从事高校财务工作，重核算轻管理的观念一直影响着高校的财务工作，除此之外，L高校财务工作者也会因为这些观念的影响忽略新知识的重要性，对自己的工作缺乏进取意识。因此，L高校应当建立财务管理人员培训机制，丰富培训的形式，增加培训的途径，使 L高校财务工作者能够更多吸收新的知识，更及时地了解当前先进的财务管理观念，让财务管理人员能够与时俱进的学习到新的相关知识，加强财务管理人员的学习程度，在知识和业务能力上保证能够完成高校发展需要。

（四）让制度真正落地，发挥奖惩约束作用

目前L高校虽然专门成立了学院预算绩效领导小组来把控学院预算绩效工作的安排规划、监督预算绩效工作的执行落实；同时也制定了配套的预算绩效管理制度，对预算绩效管理工作提供了制度方面的保障。但是在实际工作中由于L高校正处于四校合并、新校区快速发展的阶段，一些制度刚刚建立并未真正落地，因此在年度各部门的考核中，应加强对各个二级单位的预算绩效管理工作的考核，将预算绩效与个人绩效工资、职务晋升挂钩，加强项目申报者的责任意识，真正做到“花钱必问效，无效必问责”。

通过以上措施，旨在建立全方位、全过程、全覆盖的校内预算管理体系，提高学校对项目预算绩效管理的切实重视，提升财政资金的使用效率和效果。