试论我国草原法律法规体系的修改与完善——以行政处罚为视角

曹晓凡

（河北环境工程学院, 河北 秦皇岛 066102）

山水林田湖草沙冰是一个生命共同体，生态是统一的自然系统，是各种自然要素相互依存而实现循环的自然链条，草原是其中的一个要素，草原保护是生态文明建设的基础性工作。

2020 年8 月31 日至9 月30 日，中央第七生态环境保护督察组进驻国家林业和草原局开展督察，于2021 年2 月1 日反馈的督察意见指出，法律法规及其配套制度修订滞后，老制度跟不上新要求。《中华人民共和国草原法》等法律法规也与当前生态文明建设要求不相适应，亟需修订完善。《国务院办公厅关于加强草原保护修复的若干意见》 (国办发〔2021〕7 号)也要求，加快推动草原法修改，研究制定基本草原保护相关规定，推动地方性法规制修订，健全草原保护修复制度体系。及时修改《中华人民共和国草原法》等法律法规是在草原保护领域落实习近平法治思想和习近平生态文明思想的具体举措。

国家林业和草原局研究制定的《国家林业和草原局贯彻落实中央生态环境保护督察反馈问题整改方案》已于2021 年8 月31 日全文向社会公开。在全面组织开展整改落实工作时，很有必要系统梳理草原法中关于行政处罚的相关规定，总结立法及执法实践中的经验教训，使新修改的草原法律法规与当前生态文明建设要求相适应。

1 我国草原法律法规体系概述

草原法是指调整因为保护、建设和合理利用草原所产生的各种社会关系的法律规范的总称[1]。草原法有狭义和广义之分，狭义草原法指《草原法》；广义草原法指草原法的整体，包括法律、行政法规、地方性法规、单行条例、规章和司法解释等。我国的草原法律法规体系按中央和地方的关系来划分，包括国家级草原法律法规和地方性草原法规等[2]。

本文研究范围为广义草原法。截至2021 年8 月9日，中国人大网国家法律法规数据库显示：我国国家层面的草原法主要包括法律1 部，行政法规1 部，司法解释1 个，国家层面的规范性文件2 个(表1)；省、治区层面的地方性法规和单行条例共13 部(表2)。

表1 国家层面现行草原法律法规数据表Table 1 Data sheet of the Grassland Law in force at the national level

表2 省、自治区层面现行地方性法规和单行条例Table 2 Current local regulations and separate regulations at the provincial and autonomous regional level

省级以下的地方性法规和单行条例共27 部(图1)。陕西省、宁夏回族自治区均未进行省级以下地方草原立法。

图1 省级以下现行地方性法规和单行条例Figure 1 Current local regulations and separate regulations under the provincial level

另外，四川省还有2 个变通规定，分别为木里藏族自治县和阿坝藏族羌族自治州实施《四川省〈中华人民共和国草原法〉实施办法》的变通规定。

2 我国草原法律法规中设定的行政处罚及存在的主要问题

2.1 我国草原法律法规设定的行政处罚种类

新《行政处罚法》第九条除“兜底条款”外明确规定了13 种行政处罚，即：属于申诫罚的警告、通报批评；属于传统财产罚的罚款、没收违法所得、没收非法财物；属于资格罚的暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；属于行为罚的限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；属于传统人身罚的行政拘留。经过对我国草原法律法规条文的统计得知，我国草原法律法规设定的行政处罚种类主要是警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、吊销许可证件。

2.2 我国草原法律法规中的行政处罚种类及存在的主要问题

2.2.1 警告

警告，是指行政机关对有违法行为的公民、法人或者其他组织提出告诫，使其认识自己违法所在和如何改正的一种处罚种类[3]。警告是行政处罚中最轻的一种，一般用于较为轻微、对社会危害程度不大的违法行为[4]。

《草原法》和《草原防火条例》均未设定警告的处罚。设定了警告的省、自治区层面的地方性法规和单行条例共5 部，分别为《内蒙古自治区基本草原保护条例》、《内蒙古自治区森林草原防火条例》、《内蒙古自治区草原管理条例》、《甘肃省草原条例》和《宁夏回族自治区草原管理条例》。设定了警告的省级以下的地方性法规和单行条例共12 部。

在草原行政执法实践中，可以从处罚者和被处罚者两个角度分析警告的执法效果。一方面就处罚者而言，从执法成本上看，警告与其他行政处罚种类相比较而言差别不大，同样需要立案、调查、取证、审理、制作行政处罚决定书并送达，尽管警告在适用简易程序时成本得以降低，但较小数额的罚款同样可以适用简易程序[5]，因此草原行政执法机关大多会选择罚款适用于轻微的草原行政违法行为。另一方面，就被处罚者而言，警告与其他行政处罚种类相比较，不会带来显性的物质损害，加之现有警告的惩处机制弱化，其作为申诫罚的特征也并未体现，警告对行政违法者的名誉、荣誉及精神利益所带来的实质损害十分有限，从而其对于被处罚者的惩罚及教育功能几乎可以忽略不计[6]。这两个原因直接导致警告实效差强人意，进而在立法中不受重视[7]。

2.2.2 罚款

罚款，是指行政机关对实施行政违法行为的当事人进行的一种经济型制裁，通过使当事人财产受到损失的方法起到惩戒的目的[8]。与其他行政处罚种类相比，罚款使用范围最广、适用频率最高[9]。罚款也是草原行政执法最为常用、立法设定最为普遍的行政处罚种类。

《草原法》第64 条至第70 条均设定了罚款处罚。《草原防火条例》第44 条至第46 条也设定了罚款处罚。设定了罚款的省、自治区层面的地方性法规和单行条例共12 部。设定了罚款的省级以下的地方性法规和单行条例共25 部。经过对我国草原法律法规条文的统计得知，罚款的设定类型主要分为以下几种：1)数值数距式罚款设定方式，是指将罚款设定为某数值区间，即以数值明确罚款数额的上限和下限[10]。如《草原防火条例》第44 条至第46 条。这种罚款设定方式赋予草原行政执法主体一定的自由裁量空间，便于草原行政执法主体在处理个案时，根据草原行政违法行为的具体情节和其他需要考虑的因素，合理确定罚款数额，能更好地实现环境行政处罚的目的。数值数距式罚款设定方式的缺点也比较明显：一是很多法律条文规定的自由裁量空间较大，易造成环境行政处罚权的滥用，一些罚款数额上限与下限可能相差10 倍；二是罚款上限和下限的设定，在立法时的经济和物价水平下，其数额可能是合理的，但随着经济和社会的发展，原有规定会变得不合理，如果物价上涨，则会出现处罚力度不够的问题。如2008 年修订的《草原防火条例》设定的罚款额度在如今就显得过低了。2)倍率数距式罚款设定方式，是指将罚款设定为某特定基数的倍率期间，即以倍数设置罚款数额的上限和下限[11]。我国草原法律法规中设定的罚款基数主要有以下两种：一是草原3 年平均产值的倍率(《草原法》第65 条、第69 条和第70 条)；二是违法所得的倍率(《草原法》第64 条、第66 条、第67 条和第68 条)。与数值数距式罚款设定方式相比，倍率数距式罚款设定方式的优点在于不用规定过大的处罚幅度即能适应处理不同情节草原行政违法行为的需要。因为这种设定方式通常是以一定的货币金额(如违法所得、草原3 年平均产值等)为基数，按基数的倍数或比例数来确定罚款额度；而基数是一个变量，基数越大，违法情节越严重，据以确定的罚款额度就越高。因此，这种设定方式的裁量幅度就不需要考虑基数所反映的违法情节，只需要考虑基数以外的其他情节即可，如此一来，自由裁量空间就可以得到有效控制，避免畸轻畸重的处罚[12]。倍率数距式罚款设定方式的缺点在于基数的确定往往有很大的技术难度，增加了草原行政执法证据的采集难度。3)数值封顶式罚款设定方式是指将罚款设定为某个固定数值以下，即只设定罚款数额的上限，不设下限。如《草原法》第66 条和第67 条均规定：“没有违法所得的，并处五万元以下的罚款。”数值封顶式罚款设定方式能有效避免处罚畸重的问题，但有时不能彰显“违法成本高”的过罚相当原则。另外，固定的数值也不能随着经济和物价水平的变化而变化。数值封顶式罚款设定方式由于不设下限，个别案件中会出现畸轻的问题，破坏草原行政执法的严肃性。

2.2.3 没收违法所得

没收违法所得是指行政机关依法将当事人因从事违法行为而获得金钱收入强制无偿收归国有的一种行政处罚[4]。

设定了没收违法所得的法律有1 部，具体条款为《草原法》第64 条、第66 条、第67 条、第68 条和第69 条。《草原防火条例》未设定没收违法所得的行政处罚。

设定了没收违法所得的省(自治区)级的地方性法规和单行条例共8 部，分别为《内蒙古自治区基本草原保护条例》、《内蒙古自治区草原管理条例》、《黑龙江省草原条例》、《四川省〈中华人民共和国草原法〉实施办法》、《陕西省实施〈中华人民共和国草原法〉办法》、《甘肃省草原条例》、《宁夏回族自治区草原管理条例》和《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国草原法〉办法》。设定了没收违法所得的省级以下的地方性法规和单行条例共14 部。

实务中存在争议的主要问题之一是违法所得的计算方法，关键在于是否扣除成本。违法所得的计算方法对草原法的执行影响巨大，特别是很多违法行为的罚款金额是按照违法所得的倍数来计算的。例如，按照《草原法》第64 条规定的违法所得，就是指买卖或者非法转让草原时所获得的全部价款[13]。2021 年修订的《行政处罚法》第28 条第2 款采纳的就是“营收说”，即违法所得是指实施违法行为所取得的款项。在具体操作时，以违法行为直接获得的收入扣除当事人已经缴纳的税费，作为违法所得的数额较为适宜[8]。通常情况下，违法行为已经发生，但尚未实际收到付款的，该应收款也要计入违法所得[8]。

2.2.4 没收非法财物

没收非法财物是指行政机关依法将当事人从事违法行为过程中的违禁物品、违法财物和违法工具强制无偿收归国有的一种行政处罚。争议较大的是违法工具是否一律予以没收的问题，应当依据法律法规的规定，结合违法行为的情节，作出妥善处理[14]。

设定了没收非法财物的法律条款为《草原法》第67 条和第68 条。《草原防火条例》未设定没收非法财物的行政处罚。设定了没收非法财物的省、自治区层面的地方性法规和单行条例共5 部，分别为《内蒙古自治区基本草原保护条例》、《内蒙古自治区草原管理条例》、《四川省〈中华人民共和国草原法〉实施办法》、《甘肃省草原条例》和《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国草原法〉办法》。设定了没收非法财物的省级以下的地方性法规和单行条例共7 部。设定了没收非法财物的变通规定共2 个。

非法财物可以分为涉案原材料、制品、收益、孳息、涉案工具等[15]。我国草原法律法规的不少条款将非法财物具体为何物予以明确规定，如《吉林省草原管理条例》第39 条第2 项规定的是“没收其建筑物”；《鄂温克族自治旗草原管理条例》第25 条第6 项规定的是“没收或者拆除在违法征用、使用的草原上兴建的生产、生活设施”；《甘肃省肃南裕固族自治县草原条例》第36 条第3 项等条文规定的是“没收草原野生植物”；《甘肃省草原条例》第46 条第2 款规定的是“没收发菜”；《吉林省草原管理条例》第39 条第7 项规定的是“没收所得牧草”；《黑龙江省草原条例》第48 条、第49 条规定的是“没收种子”；《陕西省实施〈中华人民共和国草原法〉办法》第48 条规定的是“没收草种”；《甘孜藏族自治州草原管理条例》第21 条第8 项等条文规定的是“没收实物”；《甘肃省甘南藏族自治州草原管理办法》第30 条规定的是“没收所得实物”；《库鲁斯台草原生态保护条例》第27 条规定的是“没收捕鱼工具和所得物”；《鄂温克族自治旗草原管理条例》第25 条第3 项规定的是“没收作业工具”；《黑龙江省杜尔伯特蒙古族自治县草原管理条例》第34 条第7 项规定的是“没收其工具”。至于何为作案工具，界限需要结合单行法予以掌握，应根据比例原则作目的限缩[16]。如，对于在禁渔期或使用违法方式捕鱼的违法行为，渔船是否算是捕鱼工具？根据《渔业法》第46 条的规定，渔船可以作为捕鱼工具，但只有在“情节严重”的情况下，才可以没收渔船。

2.2.5 吊销许可证件

吊销许可证件是指行政机关依法对违反行政管理秩序的当事人取消其所取得的行政许可证件，剥夺当事人从事某项生产经营活动、执业权利的行政处罚[16]。

《草原法》和《草原防火条例》均未设定吊销许可证件的处罚。设定了吊销许可证件的省、自治区层面的地方性法规和单行条例共2 部，具体条款为《内蒙古自治区基本草原保护条例》第40 条(草原野生植物采集、收购许可证)和《黑龙江省草原条例》第48 条(种子生产许可证或者种子经营许可证)。

3 《草原法》及地方性法规制修订过程中行政处罚设定的对策建议

3.1 尽量减少声誉罚的设定

鉴于警告处罚的实效较差，建议《草原法》及地方性法规制修订过程中尽量减少警告处罚方式的设定。

另外，《吉林省草原管理条例》第39 条第6 项、第7 项和《库鲁斯台草原生态保护条例》第31 条设定了“批评教育”。2021 年修订的《行政处罚法》第9 条将“通报批评”增设为一种行政处罚种类。《行政处罚法》第33 条第3 款规定：“对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育。” “批评教育”既不同于作为行政处罚种类的“通报批评”，也不同于《行政处罚法》第33 条第3 款规定的行政机关的教育职责。建议及时修法予以更正。

3.2 增强罚款处罚的可操作性

建议《草原法》及地方性法规制修订过程中合理设定罚款处罚的幅度及计算方式，尽量减少倍率数距式罚款设定方式，增强罚款处罚的可操作性。对确有必要以“草原3 年平均产值”或者“违法所得”等为基数计算罚款的违法行为，建议制修订《草原法》、《草原防火条例》和部门规章时根据《行政处罚法》第28 条第2 款对违法所得的计算做出适应草原执法实际的规定。建议给采用数值封顶式罚款设定方式的违法行为设定罚款下限，防止个别案件出现畸轻的问题，以便维护草原行政执法的严肃性。

另外，《草原法》及地方性法规制修订过程中，设定罚款处罚时还应避免“一刀切式”的“重罚主义”倾向，使之符合责罚相当、处罚与教育相结合原则、与经济社会发展水平相适应原则和可执行性原则。

3.3 增加“双罚制”的设定方式

“双罚制”，是指对单位的违法行为，不仅处罚单位，还要处罚单位的负责人，这有利于降低单位负责人和其他责任人员参与、纵容违法行为的可能性。这种个人责任不因其属于职务行为而免除[17]。我国草原法律法规中设定了“双罚制”的条文很少，只有《草原防火条例》和《甘肃省阿克塞哈萨克族自治县草原条例》。建议《草原法》及地方性法规制修订过程中适当增加“双罚制”的设定方式。

3.4 对可能有违法所得的违法行为普遍增设没收违法所得的处罚

《行政处罚法》第28 条第2 款还规定：“当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。” 《草原法》及地方性法规制修订过程中应对此做出积极回应，对可能有违法所得的违法行为普遍增设没收违法所得的处罚。

另外，《行政处罚法》第28 条第2 款规定了当事人有违法所得，依法应当退赔的需要退赔，可是并未对“先退后赔”还是“先赔后退”的顺序做出规定[4]，建议《草原法》及地方性法规制修订过程中对具体的退赔顺序做进一步规定。

3.5 根据比例原则合理设定没收非法财物

当非法财物的价值较大时，是否一律没收？执法实践中做法不一。建议《草原法》及地方性法规制修订过程中引入比例原则。并将没收非法财物与其他处罚种类或者非行政处罚的行政管理手段并列在一起，如果使用其他处罚种类或者非行政处罚的行政管理手段同样能够达到管理目的的，使执法机关可以采用比没收非法财物更为合理的处理方式。

3.6 增设和规范资格罚

资格罚的对象使合法取得的行政许可。草原监管领域存在多项行政许可，如《黑龙江省草原条例》对《草原法》规定的在草原上从事采挖等作业活动、征用使用草原、临时使用草原、草原建设、草原保护及畜牧业生产服务设施等行政许可事项做出了规定，并依据《种子法》的规定，对草种生产和经营许可等做出了具体规定[18]。建议《草原法》及地方性法规制修订过程中针对每项行政许可均应设定暂扣许可证件、吊销许可证件的行政处罚。

另外，《甘肃省草原条例》第48 条、《甘肃省肃南裕固族自治县草原条例》第36 条第3 项、《甘肃省阿克塞哈萨克族自治县草原条例》第30 条、《甘肃省肃北蒙古族自治县草原条例》第52 条针对“未按采集证规定采集”的违法行为设定的均是“收回采集证”。 “收回采集证”既不是新《行政处罚法》第9 条规定的“暂扣许可证件”，也不是“吊销许可证件”。地方立法机关无权创设新型行政处罚种类[19]。虽然有观点认为，“收回采集证”也可理解为暂扣或者吊销许可证的情形[20]。但笔者认为，上述地方性法规和单行条例的规定属于越权，应在修法时予以更正。

3.7 根据需要增设新的行政处罚种类

我国现行有效的草原法律法规中并未设定限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业、行政拘留等行政处罚。比如对于一般的草原违法行为，由草原执法部门通过责令改正、处以罚款等处罚方式就可以实现管理和制止的目的，但对于一些严重的草原违法行为，必须要对有关责任人员处以人身处罚，才能形成有效震慑。建议《草原法》修订过程中增设行政拘留等行政处罚。

4 结论

通过对我国现行草原法律法规中规定的行政处罚进行系统分析认为，针对我国草原法律法规及其配套制度修订滞后，老制度跟不上新要求的问题，亟需结合2021 年新修订的《行政处罚法》修订完善《中华人民共和国草原法》等法律法规，健全草原法律法规体系，科学设定行政处罚，增加草原行政处罚的可操作性，努力做到与当前生态文明建设要求相适应。在草原执法实践中，严格和准确适用草原法律法规的行政处罚手段，依法打击各类破坏草原的违法行为，是新时期草原法律保护最基本措施。