海军事务衙门的创立

马晓荣

总理海军事务衙门创立于中法战争之后。此前，沿海虽组建有若干水师，但全国并没有统一的组织指挥机构。中法战争后，清廷鉴于海战失利的教训，在创建海军，组建海军中枢机构问题上很快取得共识。光绪十一年九月初五日，慈禧发布懿旨，声称：“海防善后事宜关系重大，……著派醇亲王奕总理海军事务，所有沿海水师，悉归节制调遣，并派庆郡王奕劻、大学士直隶总督李鸿章会同办理。正红旗汉军统领善庆、兵部右侍郎曾纪泽帮同办理。现当北洋练军伊始，即责成李鸿章专司其事。其应行创设筹议各事宜，统由该王大臣等详慎规画，拟立章程，奏明次第兴办”。

根据这道任命，醇亲王奕等一改以往推诿、观望之态，仅用12天即筹划就绪，于九月十七日（1885年10月24日）奏请设立“总理海军事务衙门”，同日懿旨允准。其速度之快，在有清一代的历史上颇属罕见。从此，中国近代化的海防力量由中央政府直接运筹。

海军衙门的设立不是偶然的。它首先是中华民族与帝国主义列强矛盾日趋激化的产物。也是晚清封建统治集团日益感受到西方列强的海上威胁，抵御外侮、加强海防的重大举措。鸦片战争以来，英、法等列强凭借海上优势，在我东南沿海杀人越货、肆虐横行，不仅使中国人民遭受到巨大灾难，也冲击、动摇着封建统治的基石。

清廷面对有海无防、处处挨打的局面，一改历代备边多在西北的格局，转而重点加强海防建设。这在慈禧于同治末年到光绪初年多次召见曾国藩、郭嵩焘、曾纪泽等主持洋务官员时得到印证，表示出对洋人要挟的愤懑，声称“此仇何能一日忘记”，主张将练兵、制械、加强海防、徐圖自强作为立国“一件大事”，鼓励他们不必顾及反对派的指责，尽心兴办。这不仅在一定程度上体现了最高统治者对洋务派的信任与倚重，更重要地是反映了清廷国防重点的转移。正是在这种思想指导下，中国沿海地区陆续开始了造船、造炮、修筑炮台，编练水师的活动。

遗憾的是，海防建设长期各自为政，缺乏中央的统一组织，不利于从全体规模上协调力量、保证重点，抵御强敌。创设海军衙门很快提到议事日程。比较有代表性的是光绪八年九月前驻日公使何如璋的奏疏。他强调指出：“防海异于防陆，陆军可以分省设守，海军则巡防布置必须联络一气，始无分兵势散之虞。七省濒海之地，港汉纷错，互有关涉，风轮飚忽，瞬息千里，苟分省设防则事权不一，呼应不灵，守且不能，何有于战？”急切吁请“特设水师衙门，以知兵重臣领之，统理七省海防，举一切应办之事，分门别类，次第经营”，以达“固海防”，张国威”之目的。

这份奏疏洞中症结，建议及时得体，但清廷没有立即采纳。中法战争中，海防“事权不一，呼应不灵”的弊病彻底暴露。法国舰队乘机重创福建水师，攻击、封锁台湾，造成沿海七省处处戒严。惨痛的教训使创设海军衙门之议引起朝野高度重视。张佩纶、刘铭传、李鸿章、曾国荃及总理衙门等交章呼吁于下，慈禧肯定于上，称统一事权，大练海军“为目前第一要务，从而使海军衙门得以迅速创立。

海军衙门的设立又适应了同治中兴发展的需要，说明当时中国已初步具备建立海军的条件。清廷自60年代以来广泛设厂制械、造枪造炮、制造船舰，逐步改变着中国军队陈旧落后的武器装备。这不仅使陆军由千年一贯的大刀长矛向近代先进的新式枪炮迅速转化，创建海军的条件也日趋成熟。海军衙门成立前，福州船政局、江南制造局等中国企业自制的大小船舰已达40余艘，均配备新式枪炮、分拨南北洋，为使旧式水师向新式海军转化创造着条件。同时，民用工业的迅速发展，如煤、铁资源的发掘，交通运输、电报通讯的创办，也无一不适应着这种转化。为加速海军成军，清政府在中法战争前即筹措巨款定造“定远”“镇远”两艘大型铁甲舰和“济远”号快船，至此已全都竣工，即将回国，并继续在英、德订造船舰。当时许多西方报刊敏锐地察觉到这一动向，预言：“由此观之，不数年间，中国陆路之兵，将舍弧矢之戏，而专恃洋枪之威，水师之船，将舍风蓬之笨，而独取火轮之速矣”。

这种种情况表明，同治中兴的发展已为创建海军、加强海防提供了一定的物质基础。晚清最高统治集团能够顺应趋势，遂使海军衙门应时而生。但是，也应看到海军衙门的设立又笼罩在没落王朝专制、腐朽的阴影之中。尽管创设海军衙门之议早已提出，利害关系已经剖明，但直至中法战争爆发，才在总理衙门内增设一个“海防股”。慈禧久久不下决断的重要原因，是对长期主持洋务的奕集团心怀疑忌，对海防人选颇费斟酌。当时，暂主中法战争全局的奕与总理衙门拟委李鸿章总揽海防，李鸿章则建议“仿东西各国之例，在京添设海部”。