人大代表社区联络站评价的实践视角

葛微 林毓瑛

人大代表社区联络站逐渐成为人大代表闭会期间履行职责的有效载体，但各地代表联络站的发展极不均衡，有形式无实质等问题也广泛存在，影响了代表联络站的发展。如何评价人大代表社区联络站？在全国最早建立代表联络站的深圳，经过多年的摸索实践，代表联络站建设逐步走向成熟。其中深圳市罗湖区的代表联络站建设早，基础扎实，发展成熟。早在2012年10月，罗湖区人大常委会就制定实施了要求人大代表进社区的文件，并辅之以内刊信息反馈制度，使代表进站履职制度化，从而涌现出一批履职优秀的联络站，实现了发挥代表作用的功能。罗湖区代表联络站充满生机和活力，其经验可以作为联络站评价的借鉴。

一、研究联络站评价的必要性

（一）是整体提升联络站工作水平的需要

2008年6月，深圳市人大率先建立起社区层面的人大代表联络站。这一人大基层平台建起来后，经过一段时间的发展，到2017年左右，联络站发挥了明显的作用，引起了国内多地人大的认可和效仿。联络站在多地传播开来，并且逐渐走进了全国人大的视野，得到全国人大的认可[1]。如今，社区联络站已经进入了蓬勃发展期，前景看好。

可以说，在过去的十多年里，深圳市人大为全国贡献了联络站的组织建设平台经验。这个成果的取得，市人大常委会的贡献是极大的。市人大常委会在联络站的组织、设置配备、经费保障、机制建立等方面的指导和保障无疑是非常有力度的。在看到联络站快速的成长和有效的成绩的同时，我们也应该注意到联络站的作用发挥不均衡的情况还是客观存在的。各个社区联络站的工作水平、作用发挥程度差距较大。实现联络站整体工作水平的提升是很有必要的。让每一个联络站都发挥出它应有的作用，这也是各级人大的期待，是加强人大基层建设的重要内容。因此，有必要对那些作用发挥较好的优秀联络站的品质进行研究分析，提炼梳理出可复制的经验。

（二）是保障代表履职权利的需要

代表法中规定了代表享有“获得依法执行代表职务所需的信息和各项保障”的权利。但是如何为代表履职提供保障？一届代表的任期只有五年，如何快速有效地让代表进入状态，并且满足代表履职的保障需要？到目前为止，各级人大、“一府一委两院”包括人大代表自身，能够为此发挥的作用、提供的手段也是有限的，尚不能满足代表履职的需求。加强联络站的建设，无疑是一个有效的手段。联络站是代表闭会期间履职的一个重要场所，联络站为代表履职提供专业的配套服务，使代表法中规定的代表权利能顺利实现。因此，研究联络站的评价标准，从而推动联络站的整体工作水平提升，就是为代表履职提供基本的平台和工作保障。

（三）是实现全过程人民民主的需要

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上讲话中指出，“必须坚持和发展中国特色社会主义”“保证人民当家作主”，这是对全党的要求，也是对人大的要求。总书记在讲话中提出“发展全过程人民民主”，理解全过程人民民主，应该有三个层次：一是立法过程，从立项开始;二是治理机制，即决策、管理、监督、协商;三是选民和代表的双层参与。罗湖区人大多年来开展的参与式预算等实践就是对总书记讲话精神的有力印证。而这些实践，都离不开联络站的基层设置。

（四）是完善基层治理机制的需要

习近平总书记在讲话中指出，要“着力解决发展不平衡不充分问题和人民群众急难愁盼问题”，群众的急难愁盼，在很多政府部门眼里是“小事情”，由于跨部门合作有难度，便让这些“小事情”成了久拖不决的问题。联络站为代表履职提供了平台，代表为维护人民利益，有效打破了各部门各自为政、相互隔绝的状态，使得政府跨部门合作成为可能。联络站对政府管理缝隙进行了有效填补，让人大在基层治理中的作用表现更为明显。如罗湖区碧波社区联络站处置的德智路人行道加宽一事，从群众反映到完全解决，共用时3个月。解决这一问题期间，联络站共协调了4个市区职能部门，代表共进社区3次。一位曾担任过区政府主要领导的市领导表示，自己协调多个部门办如德智路这样看起来是小事的事情都不容易，联络站居然如此有协调能力，真是难得！

二、联络站评价的优秀标准

场地、经费、人员、设施、机制等都是聯络站基础的建设配备，但要发挥好联络站的作用，单单这些还是不够的。总结罗湖区十多年来涌现出的那些优秀联络站的经验可知，优秀联络站具备三个特点。

（一）联络站驻站代表规模适中

根据深圳市人大的文件规定，两名代表就可以成立联络站[2]。一些地方，如广州也是严格地按照选区来划分联络站，站内代表的人数为一至三名。这样的联络站人员规模过小，不利于开展工作。有两个代表请假，活动就变成只有一名代表参加。代表是兼职的，请假也是不可避免的。但是如果联络站的代表人数太多也不利于工作，容易造成忽视个体存在的可能。那么什么样的规模是合适的呢？从罗湖区十多年开展联络站工作的经验看，在人口密集城区一个联络站有七至十名左右的人员比较合适。

（二）优秀代表[3]驻站作用大

那些有“明星代表”、优秀代表的联络站往往作用也发挥得比较好。即使这位明星代表或者优秀代表不是站长，只是站中的一位普通代表，其对联络站的影响作用也不容小觑，他会对站中的其他代表产生示范激励作用，带动全站代表的驻站行动，从而影响整个联络站作用的发挥。

（三）联络员具有专业性

罗湖的历史上也出现过因优秀的代表不再连任联络站站长以后，该联络站变得默默无闻，作用和水平都下降的情况。要保证联络站能持久良好发挥作用，联络员便成了关键。联络员是为代表履职服务的，联络员具备的专业性，使其在必要时可帮助代表选择适当的履职手段，从而助推联络站作用的充分发挥。履职意愿、时间和专业能力是代表履职必备的三要素，当其中的某个要素代表自身无法满足时，可以由联络员来弥补。联络员与代表的配合，就像齿轮与轴承的配合缺一不可。代表不能单独地履职，需要联络员的辅助。代表和联络员组成了联络站的组织主体，因此联络员的专业性显得尤为重要。

以上三点并非单独成立，而是需要相互并存的，即联络站的人员规模适中+至少一名履职综合能力较强的驻站代表的配置+经过专业训练和培养的联络员。这样的配置，就为创造一个好的联络站提供了基本框架。通过这种配置，也可以推导出一级人大常委会需要考虑配置的履职综合能力较强的代表比例和数量。

三、联络站评价的构成要素

如果对联络站的经验进一步深入探究，我们会发现，以下的视角可以作为评价联络站工作成效的有效因素。

（一）代表参与度

联络站是代表闭会履职的一个平台，代表能否积极参加联络站的活动，当然应该是评价联络站的一个指标。代表的参与度体现了联络站对代表的凝聚力情况。无法想象，一个没有代表参加的联络站活动还会有何意义。联络站的驻站代表是否都能参加驻站活动，以及参加活动的频次都是评价联络站运作水平的指标。

（二）群众认可度

联络站的生命力在于群众的认可，因此群众的认可度是评价联络站工作水平的核心因素。评价群众认可度，不能看联络站收到锦旗的数量，而是应该有如下的视角：一是群众首访情况，群众遇到问题是不是首先想到向联络站反映，找代表反映，还是已经多渠道反映以后，觉得走投无路，才抱着试试看的心态来向联络站反映一下。二是群众主动联系联络站或代表情况，联络站是主动地去寻找群众，去找问题来解决，还是群众主动地联系联络站来反映问题。三是参与式预算中群众的参与度，群众当家作主的感受和话语权方面的考量。预算进社区、立法联系点、公益诉讼联系点，这些常委会工作的向下延伸，都会让群众感受到当家作主的权利。以上这些视角都可以看出一个联络站在群众心目中的地位和影响力，应该将群众首访情况、群众主动联系联络站或代表情况、参与式预算群众的参与度，作为群众认可度的评价指标。

（三）联系函的运用

使用联系函的频次、效果能体现深圳人大代表社区联络站机制运行情况，因而也是评价联络站运行情况的指标。联系函是深圳市人大常委会为全市各联络站提供的一个连接市、区政府部门的办事通道，这套机制的运行将人大代表进社区收到的需要有关政府部门办理的事情、解决的问题快捷地反映给有关部门，为问题的解决提供了便利通道，也是深圳人大代表社区联络站的核心运行机制。这套机制自2011年产生运行以来，在很长一段时间内并没有发挥其应有的作用，主要原因是很多联络站不知道这条快捷通道好用，没有真正用之来解决问题。而罗湖区的碧波人大代表社区联络站从2011年就开始使用联系函，并且很快体验到联系函的好处，发函不久，有关部门就会来到社区，与人大代表和群众一起去了解情况，促成了群众所反映问题的解决。现在越来越多的联络站开始使用这套机制，联系函应有的作用不断显现出来。

（四）对政府部门的协调整合能力

群众到联絡站反映的问题，通常是需要政府来解决的，很多貌似小的事情，都是需要多个政府部门合作才能完成、解决的。跨部门整合力量来解决群众反映的问题，是考量联络站工作水准的重要因素。如果将社区层面的问题设定为A类，将街道层面的问题设定为B类，将区级层面的设定为C类，将市级层面的设定为D类，那么一个联络站如果有能力解决B类问题，其作用发挥相当于街道党政领导，如果能解决C类问题，其作用发挥相当于区级党政领导，如果能解决D类问题，其作用发挥相当于市级党政领导。因此在联络站帮助群众解决的问题中，作A、B、C、D类赋值，即可以客观评价出该联络站作用发挥的情况。这项指标，体现了联络站对政府管理缝隙的填补，让人大在基层治理中的作用表现更为明显。

（五）履职手段运用情况

代表接待群众、代表建议、议案、询问等，这些履职手段是代表推动群众关注问题、自己关注问题解决的专业方式。作为为代表提供闭会履职服务的联络站，自然应该会有效运用履职手段，这是联络站专业性的体现。如果一个联络站能根据实际情况，协助代表灵活运用这些履职手段办事，那么这个联络站的专业水准、工作水准都是不容置疑的。

（六）创新能力

上述各项指标都注重的是评价联络站的踏实性、基础性，联络站是深圳市人大常委会的创造，随着它的发展，越来越多的创新性会展示出来。随着联络站的不断成熟和整体水平的提升，必将面对的就是对联络站机制的进一步深入认识，因此联络站的创新能力值得期待。联络站的创新能力也是一种务实力，是对实际情况的判断和应对，体现的是在踏实性基础性上的更深入的务实能力。

（七）辐射带动能力

这是对联络站更高的要求。联络站的工作是代表直接面对群众的人大一线工作，其间生机勃勃，可以从中总结提炼出可复制的经验。这些经验对于兄弟省市的人大多有借鉴作用，或可以直接“拿来”用于带动省内其他地区的人大工作。联络站也是作为先行示范区的深圳贡献给其他地区的经验，对全国都有辐射和带动作用。例如，罗湖区的碧波人大代表社区联络站就曾接待过全国多地的人大领导、代表和同行。

以上的（三）（四）（五）（六）（七）五个部分也可以统归为联络站专业能力的评价视角。

本文的意义在于从实践中提炼出考量联络站好与不好的客观评价视角，将这些视角具化成相应的指标，从而建立相应的体系，直接指导和影响实践工作。

注释：

[1]栗战书：《第十三届全国人大第三次会议全国人大常委会工作报告》。

[2]见《深圳市人大代表社区联络站工作办法》第九条。

[3]本文中的优秀代表是指履职能力强、成效显著的代表。

（作者分别系广东省深圳市罗湖区人大常委会教科文卫和侨务工委主任，罗湖区人大常委会选联任工委四级主任科员）