非营利组织何以嵌入城市老旧社区治理？——需求溢出理论视角下成都“水井坊”模式的案例研究

刘太刚张昊楠车闰平

（1.中国人民大学 公共管理学院，北京 100872；2.中国船舶七五〇试验场，云南 昆明 650216；3.香港中文大学社会工作系，中国香港 999077）

一、问题提出

目前，中国城镇化率已达64.72%，城市化发展即将进入第三阶段，城市发展不再单纯追求扩大城市规模、增加城市数量，而是转向对城市存量资源进行治理。其中，老旧社区是当下城市治理的重点及难点。据住建部统计，全国共有老旧社区近17万个，涉及居民上亿人，①17万个城镇老旧小区将改造 钱从哪儿来？需要自掏腰包吗？央视网［EB/OL］.（2019-07-02）［2022-02-11］.http：//www.sohu.com/a/324261234_239185.可谓体量巨大。老旧社区通常面临建筑老化陈旧、基础设施薄弱、物业管理缺失、社区矛盾突出、社区环境恶化、公共服务缺失等问题。老旧社区治理失效有碍于居民幸福感、获得感与安全感的提升，同时亦不利于城市可持续发展的实现。因此，探索构建新型治理模式，提升老旧社区治理效能十分必要。

2019年，住建部会同发改委、财政部联合下发《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》（后简称《通知》），要求各地根据“业主主体、社区主导、政府引领、各方支持”的原则，摸排基本情况、确定改造内容、制定改造方案、创新改造方式。①住建部.2019年全面推进城镇老旧小区改造工作.中国政府网［EB/OL］.（2019-07-01）［2022-02-11］.http：//www.gov.cn/xinwen/2019-07/01/content_5404914.htm.2020年7月，国办印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（后简称《意见》）明确指出，城镇老旧小区改造要坚持“推动社会力量参与……吸引各类专业机构等社会力量投资参与各类需改造设施的设计、改造、运营”②国务院办公厅.关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见.中国政府网［EB/OL］.（2020-07-10）［2022-02-10］.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2020-07/20/content_5528320.htm.。《通知》与《意见》等政策文件的出台，为非营利组织参与老旧社区治理提供了政策支持。但由此带来的疑问是：老旧社区治理问题的切入点在哪里？非营利组织如何嵌入老旧社区治理？嵌入逻辑是什么？是否存在可供借鉴的实践经验？

在理论层面，社区治理一直是近年来公共管理研究的热门议题，但对老旧社区治理却甚少涉及。现有研究多从建筑环境学的视角，探究老旧社区改造的具体实施方案，而甚少有研究谈及老旧社区改造背后的治理机制。但老旧社区治理涉及诸多问题，包括治理方向、治理主体的关系与互动、治理路径等，因此需要对老旧社区治理机制进行系统、综合的研究。然而在实践层面，各地却在实践中形成了特色鲜明的地方社区治理模式。其中，成都市水井坊街道在治理中形成了独特的“水井坊”模式。该模式充分发挥非营利组织的作用，以非营利组织引导居民创新老旧社区治理模式，是对城市老旧社区治理的有益探索。

基于此，本文将以成都“水井坊”模式为例，从需求溢出理论视角，对老旧社区治理问题的公共性、非营利组织参与老旧社区治理的内在逻辑进行分析，并总结“水井坊”模式的治理经验，试图为中国城市老旧社区治理提供解决思路。

二、研究回顾

中国有关非营利组织参与社区治理的研究主要涉及以下四个方面。一是社区非营利组织的分类，既有研究主要从组织功能③李雪萍，曹朝龙.社区社会组织与社区公共空间的生产［J］.城市问题，2013（06）.、人员构成④陈洪涛，王名.社会组织在建设城市社区服务体系中的作用——基于居民参与型社区社会组织的视角［J］.行政论坛，2009（01）.、管理方式⑤夏建中，张菊枝.中国城市社区社会组织的主要类型与特点［J］.城市观察，2012（02）.三个层面对社区非营利组织进行分类。二是非营利组织在社区治理中的作用。社区非营利组织具有集结居民意愿、促进社区融合、调解社会矛盾、提供公共服务⑥郁建兴，金蕾.社区社会组织在社会管理中的协同作用——以杭州市为例［J］.经济社会体制比较，2012（04）.以及资源动员、政策倡导等功能。⑦王名.非营利组织的社会功能及其分类［J］.学术月刊，2006（09）.三是非营利组织参与社区治理困境与优化路径。中国非营利组织参与社区治理主要面临合法性缺失、独立性不足、信任缺失、资源匮乏、能力不足等问题，①刘春湘，邱松伟，陈业勤.社会组织参与社区公共服务的现实困境与策略选择［J］.中州学刊，2011（02）.同时在发展中亦存在非规模化与规范化悖论。②吴素雄，陈字，吴艳.社区社会组织提供公共服务的治理逻辑与结构［J］.中国行政管理，2015（02）.有学者认为非营利组织参与社区治理的路径应当从政府“嵌入引导”、非营利组织“最小化依赖”以及政社“协商式”合作进行优化。③马立，曹锦清.社会组织参与社会治理：自治困境与优化路径——来自上海的城市社区治理经验［J］.哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2017（02）.

中国有关城市老旧社区治理的研究多为个案研究，介绍了各地老旧社区治理中的创新经验。从治理困境的视角看，基础设施缺乏、治安状况不佳、物业入驻困难、人际信任不足④刘承水，刘玲玲，史兵，冀文彦.老旧小区管理的现存问题及其解决途径［J］.城市问题，2012（09）.、建筑性能退化、公共空间退化、社区秩序混乱⑤蔡云楠，杨宵节，李冬凌.城市老旧小区“微改造”的内容与对策研究［J］.城市发展研究，2017（04）.等问题是中国老旧社区存在的主要困境。从治理内容的视角看，老旧社区治理涉及集体危害品治理⑥林雪霏.协商民主与老旧社区的“集体危害品”治理［J］.国家行政学院学报，2018（02）.、老旧社区加装电梯、⑦周亚越，吴凌芳.诉求激发公共性：居民参与社区治理的内在逻辑——基于H市老旧小区电梯加装案例的调查［J］.浙江社会科学，2019（09）.⑧周亚越，唐朝.寻求社区公共物品供给的治理之道——以老旧小区加装电梯为例［J］.中国行政管理，2019（09）.老旧社区重建⑨高勇.城市老旧社区重建的新途径［J］.城市问题，2008（02）.、单位制社区转型⑩芦恒，蔡重阳.“单位人”再组织化：城市社区重建的治理创新——以长春市C社区为例［J］.新视野，2015（06）.等问题。从主体关系的视角看，中国老旧社区治理大多采用政府主导下多元主体参与的治理模式⑪李迎生，杨静，徐向文.城市老旧社区创新社区治理的探索——以北京市P街道为例［J］.中国人民大学学报，2017（01）.⑫谈小燕.老旧社区治理的社会学干预——以“新清河实验”为例［J］.北京行政学院学报，2019（04）.，有研究通过建立SD模型对老旧社区改造进行仿真模拟实验，发现了政府主导必然性，认为其他主体的选择主要取决于政府战略。⑬Guo B，Li J.Research on the evolution of participants collaboration mechanism in PPP model based on computer simulation： based on the old community renovation project［J］.The Journal of Supercomputing，2018.从国际经验的视角看，英国“城市更新”运动及日本的“社区营造”运动为中国老旧社区治理提供了经验借鉴。二战后，英国“城市更新”运动经历了推倒重建、邻里修复、公私合作、多元共治等四个阶段，⑭Beswick C，Tsenkova S.Overview of urban regeneration policies［J］.Urban regeneration： Learning from the British experience.Retrieved from http：//www.ucalgary.ca/~tsenkova，2002.其目标亦由城市环境改善变为促进经济增长，最终转变为社区整体复兴。20世纪60年代，日本推行“社区营造”运动，以“人、文、地、产、景”为基本面向，内容涵盖保护历史街区、复兴商业、整治堤坝道路、美化环境、增进社区活力、满足居民需求、促进居民交流等多个方面。⑮胡澎.日本“社区营造”论——从“市民参与”到“市民主体”［J］.日本学刊，2013（03）.其中日本谷中地区“魅力再生产”案例可为中国提供直观经验。⑯樊星，吕斌，小泉秀樹.日本社区营造中的魅力再生产——以东京谷中地区为例［J］.国际城市规划，2017（03）.自1993年以来，中国台湾地区借鉴日本经验，推动社区营造运用。中国台湾地区的社区营造注重培育社区共同体，⑰杨志杰，钟凌艳.台湾社区治理中的“社区共同体”意识培育经验及借鉴——成都老旧居住区的社区治理反思［J］.现代城市研究，2017（09）.鼓励居民参与，构筑有“人情味”的社区。⑱莫筱筱，明亮.台湾社区营造的经验及启示［J］.城市发展研究，2016（01）.

然而现有研究仍存在诸多空白。一是目前国内尚无研究将非营利组织参与和城市老旧社区治理相结合。有关城市老旧社区治理的研究数量较为有限，而有关非营利组织参与城市老旧社区治理的文章更是无从查找。中国知网收录的以“非营利组织参与城市老旧社区治理”为主题检索词的文章数量仅有1篇。二是既有研究大多认同社区多元共治模式，但均未以理论的视角分析社区多元共治的内在逻辑，即多元主体参与社区治理的动因何在。三是研究泛化的问题。就非营利组织参与社区治理而言，诸多研究以“结构—制度”研究及纯粹理论议论为主，讨论了普遍意义上非营利组织参与社区治理作用、困境、路径，但相关实证研究数量仍然有限，缺乏对规范研究的回应验证。因此，本文对非营利组织参与城市老旧社区治理的内在逻辑的梳理及实践案例的介绍具有一定价值。

三、理论基础：需求溢出理论

（一）多中心治理理论的局限性

目前公共管理学界关于非营利组织参与社区治理的研究大多以多中心治理理论为分析视角。多中心治理理论提出了多元主体共同参与治理的新思路，在社区治理研究中拥有巨大影响力，以至于研究者并未说明使用该理论的必要性，仿佛多中心治理理论在社区治理研究中具有天然的合法性。但不可否认的是，多中心治理理论本身仍存在缺陷。

一是“治理”概念界定不清。罗兹、赫斯特、芬格、列恩等诸多学者对“治理”一词进行界定，含义包括“小政府”“公司治理”“良治”“新公共管理”“网状治理”等等，意涵之广，令人惊讶。这些含义有的高度相似，有的却大相径庭。“治理”一词“充满歧义、内涵不清、外延无边……面临“概念拉伸”的风险。”①王绍光.治理研究：正本清源［J］.开放时代，2018（02）.概念拉伸（conceptual stretching）是治学之大忌，它使概念失去了作为分析工具的有效性。②Collier D，Mahon J E.Conceptual “stretching” revisited： Adapting categories in comparative analysis［J］.American Political Science Review，1993（04）.

二是多中心治理理论在中国情景下的适用性仍备受质疑。多中心治理理论认为，政府不再是治理的唯一主体，权力应当朝多极化方向分布，且市场与社会力量应当优先得到考虑。但实际上，中国社区治理中政府仍扮演着最为重要的角色，社区行政化倾向并未得到根本改变。诸多研究认为，基于西方新自由主义思想提出的多中心治理理论应用于中国社区治理研究时存在水土不服的风险，中国应当采用党政主导下的多元共治模式。③史云贵.当前中国城市社区治理的现状、问题与若干思考［J］.上海行政学院学报，2013（02）.④孙萍.中国社区治理的发展路径：党政主导下的多元共治［J］.政治学研究，2018（01）.⑤王芳，李和中.城市社区治理模式的现实选择［J］.中国行政管理，2008（04）.

三是多中心治理理论在问题关涉度上存在不足。多中心治理理论强调多元主体参与社区治理，对政府、市场、社会三个主体在治理中的角色讨论较多，但对社区治理问题的公共性、非营利组织参与动因两个问题缺乏有力回应，解释力有所欠缺。

四是包括多中心治理理论、公共物品理论在内的诸多理论倾向于从供给侧层面回应社区治理问题，忽视了对社区需求侧的研究。总体而言，作为分析工具的多中心治理理论仍存在诸多缺陷，学界需要一种新的基础理论对社区治理问题进行回应。

（二）需求溢出理论的重要概念与基本逻辑

需求溢出理论以个人需求为逻辑起点，认为需求溢出是公共生活的动因。所谓需求溢出，即人的需求超出本人或家庭的满足能力，正如水溢出于容器。此时，个人的需求溢出须通过群体互助即利他行为得以解决。由此，溢出需求生成公共事务，而公共管理的终极使命就是防范和解决个人的需求溢出。①刘太刚.需求溢出理论：一种以孔孟治道为核心逻辑的公共管理基础理论［J］.公共管理与政策评论，2019（02）.

1.公共事务的生成：需求溢出与需求正义性。解决需求溢出问题，首先须确定问题本身的公共性。由于资源的有限性，并非个人所有溢出需求都能够在公共生活中得以解决，因此需要对需求溢出的公共性进行衡量，以确定其在公共生活中解决的必要性。需求溢出理论认为，个人需求溢出是公共生活介入的前提条件，溢出程度高低决定了公共生活的介入程度，而需求正义性则决定了需求溢出的解决顺序。需求溢出理论将人的需求按照正义性原则由高到低划分为人道需求、适度需求及奢侈需求。②刘太刚.对公共事务概念主流观点的商榷——兼论需求溢出理论的双层公共事务观［J］.政治学研究，2016（01）.人道需求指保障人基本生存及尊严的需求，奢侈需求则指过度享乐和炫耀的需求，适度需求则介于两者之间。③刘太刚.需求溢出理论下非营利组织的社会角色及政策优惠［J］.天津行政学院学报，2011（04）.因此，在解决人的需求时，应当根据需求的正义性确定解决顺序，先治理人道需求之溢出，后治理适度需求之溢出，而奢侈需求之溢出则不属于公共管理的范畴。

2.需求溢出治理主体的选择：广义社会组织论。历史上，人类为提高互助合作的效率，形成了稳定的互助合作组织。需求溢出理论认为，互助合作组织可大致分为四类：血亲组织、营利组织、非营利组织及政权组织。四类组织基本功能路径存在明显不同：血亲组织通过自给自足满足需求；营利组织通过交换利他满足需求；非营利组织想通过志愿输出利他；政权组织则通过强制行为输出利他。

图1 需求溢出理论的基本逻辑④ 图表来源：刘太刚.公共管理学重述：需求溢出理论的逻辑思路与基本主张［J］.中国行政管理，2012（08）.

一个组织在社会竞争中是优胜还是劣汰，取决于其功能路径与社会需求的匹配情况，只有能够满足社会需求（本质是个人的需求溢出）的组织才能优胜，否则将被淘汰。①刘太刚.人类组织化生存：动因、图景与未来——需求溢出理论的广义社会组织论［J］.求索，2017（01）.但在复杂的公共事务面前，具有复合功能的组织往往能够与社会需求更好地匹配，因为通过分工与合作，具有复合功能的组织可以规避四类组织自身存在的局限，如天伦失灵、交换失灵、强制失灵、志愿失灵。因此，在现实中，复杂的社会需求往往要求匹配多种组织功能路径。这就为四类组织在功能路径上的渐变过渡与相互嵌入提供了条件。

更进一步看，决定组织功能路径与社会需求匹配度的关键因素是组织的资源效率，包括资源获取效率与资源利用效率。前者决定了一个组织能否生存，后者决定了一个组织能否持续发展。而四类组织在功能路径上的渐变过渡与相互嵌入正是受到资源效率影响，具有复合功能路径的混合组织往往具有更高的资源效率。

图2 需求溢出理论的人类社会组织图景② 图表来源：刘太刚.人类组织化生存：动因、图景与未来——需求溢出理论的广义社会组织论［J］.求索，2017（01）.

3.需求溢出的解决方式。公共管理在解决需求溢出中存在两条路径：物质治理与心灵治理。物质治理通过资源配置解决人的需求溢出问题，利用物质资源（包括人力资源、物力资源、财力资源、时空资源等）解决人的基本生活需求，食品、住房、交通等。心灵治理则利用心力资源（包括宗教、伦理、意识形态、科学理性等）对人的思维过程施加影响，通过改变人对不同需求的价值认知，以减少或消除人的需求溢出。③刘太刚.心灵治理：公共管理学的新边疆——基于需求溢出理论和传统中国心灵治理范式的分析［J］.中国行政管理，2016（10）.两者均存在相应的作用范围与功能盲区，因此在公共管理中两种方式须综合使用，相辅相成。

四、案例分析：城市老旧社区治理中非营利组织的功能嵌入图景

（一）案例简介与研究方法

本文资料收集地点为成都市水井坊街道。水井坊街道位于成都市锦江区，辖区面积1.06平方千米，有居民13416户，人口45632人。水井坊街道是具有典型的老旧社区，共有84个老旧院落。建筑密集、设施缺乏、绿化不足、道路拥挤、公共服务缺失、社会交往不足、安全隐患突出等问题的存在曾长期困扰水井坊街道，成为社区治理的制约因素。2012年，水井坊街道创新社区治理模式，按照成都市“总体规划、综合整治、分类改造、一院一策”原则以及锦江区“四治三化”部署，引进“爱有戏”等多个社会组织参与老旧社区治理，之后水井坊街道各老旧社区治理状况得到明显改善，社区公共空间质量得到明显提升。

“爱有戏”成立于2009年，是一个社区非营利组织，其业务涉及多个板块，其中社区发展板块以社区参与和社区发展为核心，以社区参与项目为载体，以提升居民参与度为目标。据统计，作为街道中最大的社会组织，“爱有戏”参与了多达百项的社区治理项目。目前，水井坊街道共培育发展社会组织53个，非营利组织参与社区治理的“水井坊”模式得以形成。因此，“水井坊”模式具有一定的典型性，为中国老旧社区治理提供了有益借鉴。

笔者曾于2018年4次前往水井坊街道进行调研，主要采用了半结构化访谈、参与式观察等研究方法，重点对“爱有戏”组织志愿者、水井坊街道社区居民、社区商户、社区居委会及街道办工作人员等利益相关者进行访谈，并观察水井坊街道老旧社区治理状况。

（二）公共问题的生成：城市老旧社区居民需求溢出

成都市水井坊街道下辖老旧社区较多，治理失效问题严重，居民需求溢出明显，主要体现为两个方面：

一是居住环境需求的溢出。首先，内部分区不清，外部边界缺失。社区并未区分商住区域，社区内部缺乏统一规划，开放式社区亦存在较为严重的治安隐患。其次，社区道路拥堵，院落入口狭窄。道路被摊位占据，拥堵情况严重。入口狭窄导致消防车无法进入，消防隐患突出。再次，卫生条件恶劣，基础设施落后。院落垃圾无人清理，商户油烟污水乱排乱放，卫生条件堪忧。养老康健设施缺失，电线布局杂乱。最后，活动空间不足，绿化景观缺乏。由于年代久远，各院落面积较小，在建设时缺乏规划，未考虑配备活动空间，居民缺乏交流场所。以点将台西二巷9号院为例。该院为典型老旧院落，建于20世纪80年代，院内只有一栋楼房，共80户居民。院落通道狭窄、配套设施滞后、活动空间严重不足且多被私人占用，院落绿化严重不足，缺乏生气。社区居委会工作人员回忆：

“当时院落环境很差，街道垃圾遍地，污水横流，设施严重缺乏，“三不管”问题突出：自治小组院内事务没人管，开放式院落乱停乱放没人管，生活设施、环境卫生没人管。”——RCSC-20180306①访谈编码逻辑为被访谈者身份英文缩写+被访谈者姓氏+访谈日期，其中R为Resident（居民）、RCS为Residents＇Committee Staff（居委会工作人员）、NPOV为Non-profit Volunteer（非营利组织志愿者）、NPOL为Non-profit Leader（非营利组织领导）。

二是居民社会交往需求的溢出。由于物理空间的限制，居民缺乏沟通交流的机会。加之单位制式微，社区缺乏统合机制，社区公共问题难以解决，集中表现为社区居民参与度低，公共事务无人顾及，自治工作难以开展，院落治安难度大，院落规范无法实施等问题。同时，居民对社区治理的满意度低，归属感大为降低。

受访居民回忆道：

“原本院坝里都是熟人，但后来搬走了很多，外来人口慢慢多了起来，大家都认不到，所以沟通交流就慢慢少了。”——RL-20180309

社区工作人员曾言：

“居民之间相互不认识，社区工作不好开展，很多事情只能是居委会来做，但是我们手上其他行政事务也很多，人手又不够，有时候就顾不过来。”——RCSZ-20180306

水井坊街道老旧社区存在的治理问题几乎是每一个老旧社区的通病。很显然，在老旧社区中，居民居住环境需求及社会交往需求已经溢出，且溢出程度较为严重。同时，就正义性而言，居民的溢出需求与其基本生存息息相关，显然属于人道需求。因此老旧社区治理失效显然是一个亟待解决的公共问题。

（三）非营利组织嵌入城市老旧社区治理的内在逻辑：需求匹配与资源效率

需求溢出理论的广义社会组织论认为，与社会需求的匹配程度决定了一个组织是“优胜”还是“劣汰”，而匹配度则受制于组织的资源效率，包括资源获取效率与资源利用效率。就“水井坊”街道老旧社区治理而言，血亲组织、营利组织、政权组织因资源效率较低，导致其无法与社会需求匹配，最终“劣汰”；非营利组织拥有较高的资源效率，因而能与社会需求匹配成功，最终“优胜”。同时，非营利组织亦与其他组织在功能路径上产生过渡渐变与相互嵌入，形成了以志愿利他为主、强制利他及天伦利他为辅的“水井坊”模式。

1.三类组织的“劣汰”：资源效率不足，需求匹配失败。正如前文所述，在非营利组织嵌入前，水井坊街道老旧社区治理面临诸多困境，天伦失灵、交换失灵、强制失灵均不同程度存在。治理困境源于组织的功能路径与个人需求无法匹配，其根源在于组织资源效率低下，导致社会需求严重溢出。

首先是天伦失灵，老旧社区治理失效无法通过居民个体及家庭解决。社区公共空间的产权属于全体社区居民，受“搭便车”逻辑的影响，社区居民不顾他人利益，随意侵占公共空间，无人顾及公共事务，降低了社区的整体效益，最终产生“公地悲剧”。居民个体无法单独解决问题，社区内部亦缺乏协商机制，导致社区居民需求溢出。

其次是交换失灵，物业公司入驻困难。“单位制”解体后，社区需要新的管理主体进入，物业公司便应运而生。但就水井坊街道的老旧社区而言，物业公司的进驻存在几个困难：一是各社区面积较小，户数有限，物业管理利润不高；二是物业费收缴率低；三是物业管理水平不高，收益透明度低。即使物业公司入驻，居民社会交往的需求溢出也无法得到解决，老旧社区治理依旧停留于对物质空间的治理，人文空间依旧受到忽视。

最后是强制失灵，基层政府以强制手段推行社区管理，直接干预社区具体事务，但老旧社区治理仍困境重重。其一是政府在社区管理工作中越位、缺位现象并存。作为国家代理人的社区居委会承担过多行政职能，忙于应付上级工作检查，服务职能被弱化。其二是强制手段的推行存在治理失效、监管成本过高以及民怨加深等问题。在治理过程中城管与商贩、居民与居委会之间的矛盾突出。其三是基层政府缺乏专业性，治理行为未能匹配居民需求，因此无法解决个人需求溢出。

综上所述，天伦失灵、交换失灵、强制失灵均在水井坊街道老旧社区治理中不同程度存在，根源在于三类组织在老旧社区治理中资源效率较低。天伦利他存在亲属圈局限，即亲属圈能够提供的资源非常有限，天伦利他的资源获取能力相对不足。交换利他存在等价交换局限，其目的在于获取利润。受老旧社区存量资源不足与信息不对称的双重影响，交换利他无法实现。强制利他则存在强制手段局限，过度使用强制利他手段不利于治理资源的可持续利用，同时将导致资源配置的肆意妄为，无法契合老旧社区居民的真实需求。因此三类组织均存在相应资源效率局限，导致其未能与老旧社区治理中居民的环境需求及社会交往需求相匹配，进而产生“劣汰”效应，老旧社区需要新的治理主体嵌入。

2.非营利组织的“优胜”：资源效率较高，需求匹配成功。基于此，水井坊街道引入“爱有戏”等非营利组织参与老旧社区治理，非营利组织在治理中扮演着建议者、决策者、引导者、监督者等多重角色。首先，老旧社区治理项目的实施由“爱有戏”发出倡议并起草相关方案。之后，经居民集体讨论、决策，“爱有戏”帮助各院落制定出相应的项目规划及制度契约。再次，在“爱有戏”协调下，居民主导并参与各个院落自治项目的落实。同时，在整个项目的实施过程中，“爱有戏”还承担着促进居民参与治理、培育居民治理能力的责任。最后，“爱有戏”定期组织居民开会讨论，监督项目落实情况，考核相关责任人，对违反院落公约的居民及商家进行批评及责任追究。

非营利组织之所以能够在各类组织中“优胜”，是因为非营利组织在老旧社区治理中资源效率较高，因而能够与老旧社区居民需求匹配。就资源获取效率而言，志愿利他既能够获得亲属圈之外的资源，又不必以存量资源进行等价交换，因此能够突破亲属圈局限与等价交换局限。①刘太刚.人类组织化生存：动因、图景与未来——需求溢出理论的广义社会组织论［J］.求索，2017（01）.以“爱有戏”为例，其组织资源获取来源可分为三个部分：一是基层政府的政策支持及资金支持。锦江区政府为非营利组织的参与提供平台，并设立院落自治专项基金，对其提供支持。二是各基金会的资金支持。例如“壹基金”曾是“爱有戏”组织重要的资金资助方。三是社区居民的协助与捐款。老旧小区居民通常居住时间更长，社区社会资本更高，因而居民参与治理意愿较高。多数受访居民均表示：

“我们还是很愿意参与院落改造和治理的，毕竟是自己的家，所以我们都比较配合‘爱有戏’的工作。”——RZ-20180307

“原来环境比较糟糕，大家都想住得更舒服些，如果我们都不参与，环境怎么可能变好？”——RT-20180307

就资源利用而言，志愿利他亦具有较强的利他性，自利性对资源效率的损害有所降低。同时，“爱有戏”等组织具有较强的专业性，其工作人员专业背景涵盖社会工作、社会学、心理学、公共管理、艺术类等多个领域。“爱有戏”工作人员均受过专业培训，具备参与社区治理的相关知识技能，因而有利于提高组织资源利用效率。组织资源效率较高，使得组织功能路径能够与社会需求匹配，非营利组织最终“优胜”。

3.组织路径的渐变过渡与相互嵌入：资源效率达到最优。在“水井坊”模式中，非营利组织的嵌入并非意味着其他组织的退出。相反，在面对复杂的社会需求时，具有复合功能路径的组织往往能更好地匹配社会需求，因为其具有更高的资源效率。因此，不同功能路径的组织呈现出过渐变渡与相互嵌入的特征。在“水井坊”模式中，志愿利他与强制利他、天伦利他产生了过渡渐变与相互嵌入。

就强制利他而言，首先，街道为“爱有戏“提供资金支持、搭建参与平台、提供政策扶持。其次，在“爱有戏”的建议下，街道制定了一系列社区治理制度。最后，政府履行监督义务，对社区治理状况进行绩效考核，调查居民满意度，改进社区治理方式。在“水井坊”模式中，政府角色更为宏观化，注重履行平台搭建、制度构建、组织培育、项目监督等职能。非营利组织受到基层政府的政策支持与资金支持，同时在各个院落治理项目落实中亦需得到基层政府的配合，因而志愿利他与强制利他产生了渐变过渡与相互嵌入。

就天伦利他而言，一方面，居民的有效参与是老旧社区治理成功实施的关键所在，没有居民的积极参与与协助支持，“爱有戏”的工作将无法开展。另一方面，“爱有戏”注重发掘社区内的热心居民，即社区精英，鼓励其带领其他居民参与治理。非营利组织将居民个体吸纳进治理项目的运作中，因而志愿利他与天伦利他产生了渐变过渡与相互嵌入。

综上所述，不同组织功能路径无论是“优胜劣汰”还是过渡渐变、相互嵌入，其实质均是为了提高老旧社区治理的资源效率，进而有助于提高组织功能路径与社会需求匹配度，以实现对社会需求溢出的更优解决。可以说，这一过程是自然筛选的结果。

（四）非营利组织嵌入城市老旧社区治理的实现路径：物质治理与心灵治理

如前文所述，“水井坊”治理模式的构建与非营利组织的参与密不可分。作为其中最大的非营利组织，“爱有戏”发起了多个老旧社区治理项目。其中“城市农耕”“市民论坛”“义仓”“义集”等项目对水井坊街道老旧社区治理产生了深远影响。

严格按照医生建议的剂量用药，不可自行增加或减少用药剂量，更不可自行停药；增加其他药物需咨询医师或药师。

1.“城市农耕”项目。“城市农耕”项目旨在鼓励居民在城市社区中种植农作物。此项目在交子社区、点将台社、锦官驿社区等多个老旧院落均成功实施。各社区的公共空间，如过道、楼顶等处，均栽有各类蔬菜。在院落入口处，“爱有戏”组织社区居民对其进行了美化和拓宽，并栽种有一些景观植物。

“爱有戏”首先在青龙正街102号院，东风路23号院以及点将台横街55号院内开展“城市农耕”项目。这3个院落均建于20世纪80年代，共有住户500多户，院落内设施老化，公共空间有限，环境绿化不足，绝大多数居民对院落环境满意度低，迫切希望改变院落环境。此后，“爱有戏”提出实施“城市农耕”项目。

首先，由“爱有戏”构建治理框架，为项目的开展做前期准备。“爱有戏”与PCD（香港社区伙伴）合作，初步构建了社区生态建设的框架。之后，在整个水井坊街道推广“城市农耕文化”倡导项目，并向街道申请了约6.7万元项目款。2012年7月，该项目首先在点将台横街55号院开始实施。随着项目的开展与宣传推广，均隆街13号、东风路 23 号、青龙正街102号院先后开展该项目。之后，“爱有戏”联合社区共同出资为较场坝67号等多个院落建造菜地，同时联合“绿色地球”组织为各院落建立垃圾分类回收箱，缓解了绿化建设与购置垃圾回收箱的资金压力。2014年2月，水井坊街道辖区内参与城市农耕项目的居民共有230多户，面积达460平方米，共建有8个雨水收集系统及6个堆肥系统。

其次，由非营利组织发出倡议，经居民集体讨论决策，确定项目实施路径。“爱有戏”志愿者介绍到：

“最初，我们采购了一些塑料筐、种植土及其他物品，提供给参与意愿较高的居民。刚开始只有30户左右的居民愿意参与这个项目。一段时间过后，因为居民对种菜技术掌握不足，而种植区域又在各家阳台，邻居之间缺乏经验交流，所以种植成功率很低。后来大家讨论，认为“城市农耕”项目可行，但须改变具体落实方式，摒弃“各自为营”的做法，要实现居民共享。”——NOVM-20180311

最后，非营利组织帮助居民落实各具体项目。“爱有戏”志愿者回忆到：

“我们开始利用社区公共空间推行“城市农耕”项目，如屋顶、院坝等，这种方式有助于居民间相互交流种植经验。之前居民选择在自家阳台种植蔬菜，闭门造车，缺乏经验的沟通交流，因此大家的种植技术提升很慢。而在公共区域种植，大家可以相互交流经验，共同受益，还有助于社区公共空间的集约利用与环境美化。种植成果人人可见，又吸引了更多居民加入到项目中来。

后来，我们请技术人员向居民传授种植技术，并组织居民学习种植经验。原先很多居民没有经验，加之又是在自家种植，居民缺乏交流，因此失败率较高。我们请技术人员来为居民讲解种植知识后，居民种植成功率明显升高，居民的参与热情也更高了。

在种植过程中，我们鼓励居民施绿色肥料。先前由我们提供化肥，但过度使用化肥会导致土壤板结，而且化肥不如有机肥环保、健康。所以后来我们鼓励居民使用有机肥，用厨余垃圾如果皮、菜叶等当有机肥，这样既有利于提升蔬菜品质，又能废物利用。在蔬菜成熟后，我们鼓励居民食用自种蔬菜，分享种植成果。

每年我们还定期举办城市农耕品尝会。品尝会让居民能够分享种植成果，同时还能让大家帮我们宣传下项目。我们每年定期举办两次农耕品尝会，居民用自种蔬菜制作美食，比如用自己种植的辣椒炒回锅肉，与大家一同品尝。项目实施之后，居民种植水平逐步提高，蔬菜品种也越来越丰富，居民彼此更加熟悉，社区氛围明显更好了。”——NPOVL-20180311

2.“市民论坛”项目。“市民论坛”是在“爱有戏”引导下，水井坊各院落建立的社区自治制度，该项目示范点位于较场坝东街67号院。该院于1997年修建，是典型的老旧社区，拥有居民730户，面积58400平方米，周围有商户50余家。院落内管网老化、堵塞严重，电线布局杂乱，环境卫生较差，院落矛盾十分突出。2012年，“爱有戏”开始对该院落进行治理，构建了“模拟整治”“院落议事”“权重代表大会”“一街一公约 一院一公约”等诸多制度，为老旧社区的治理提供了制度保障。

“模拟整治”制度即针对院落公共空间存在的诸多问题，如环境整治、油烟上顶、设施维护，围墙修筑等，组织居民在整治项目开始前充分讨论，发表意见。之后居民达成协议，住户同意率达90%以上，项目才可实施。通过整体式公众协商，项目合法性得以提高，实施难度大为降低。

“院落议事”制度即“爱有戏”帮助居民了解如何正确行使自己的民主权利，保障居民大会有序进行。“爱有戏”负责人介绍道：

“‘院落议事’制度实际就是教居民如何开会。原来开会的时候有的居民经常打断别人说话，甚至会在开会的时候会发生冲突。后来我们就约法三章，根据罗伯特议事规则建立了五条会议规则，包括：主持人有控场权；举手发言；面向主持人发言；切题；禁止人身攻击。后来又制定了13条院落规定，确保‘院落议事’制度能够落实到位。”——NPOLW-20180311

“权重代表大会”即各院落建立居民代表大会，按照比例和权重让居民代表行使单元居民权利，履行其义务。针对“油烟上顶”“管网疏通”等问题，各院落均通过权重代表大会投票解决，老旧社区环境卫生得以改善。

“一街一公约，一院一公约”制度即针对各院落在日常生活中出现的问题，经居民讨论后，各院落形成相应公约。例如，“车辆停放公约”即禁止院内随意停车，起初有居民不配合，但经“爱有戏”组织及其他居民劝说，车辆乱停乱放现象得到改善。“商户经营公约”即与商户达成协议，将营业时间限定为11：30—14：00、18：00—20：00，室外营业须摆放统一的桌椅及阳伞，同时做到“油烟上顶”、“降低噪音”。公约实施后，居民、商户、基层政府之间的矛盾得到协调，社区关系更为和谐。

3.“义仓”“义集”项目。“义仓”一词原指古代政府为备荒而设置的粮仓。而“爱有戏”借用这一词语，发起“义仓”项目，鼓励社区居民向“义仓”捐助生活必需品，如米、面、油等，“义仓”志愿者定期将这些物资分发给社区内生活困难的家庭，超千户困难家庭得到帮助。同时，亦有部分家庭“捐出”时间，利用空余时间帮助邻里。社区居民通过这一纽带而相互熟识，社区志愿精神得以培育，社区社会资本得以提升。

“义集”与“义仓”类似，即通过集市的形式，号召居民出售家中闲置物品，用收益捐助社区困难家庭。“义集”活动于每月第二个周六进行，每期将根据社会不同需求设置不同主题。“义集”项目一方面让社区困难家庭得到帮助，另一方面也加强了社区居民、公益组织、基层政府、企业等主体的联系，有利于构建多元主体参与的社区治理格局。

由此观之，城市老旧社区的治理是一个系统、全面的工程，既需要投入人、财、物、时空等物质资源，又需要注入信息、伦理道德、制度设计、行为规范等心力资源。总之，在老旧社区治理中，物质治理与心灵治理如同鸟之双翼、车之双轮，两者均不可或缺。在“城市农耕”项目中，非营利组织为社区购置了种植土、种植筐、垃圾分类回收箱等物资，同时联合其他组织出资为院落建立菜地，并派遣专业人才协助居民进行治理；基层政府为非营利组织的运作提供资金支持；社区为各项目的实施提供场地；居民为“义仓”“义集”捐献物资……这些物质资源的投入均属于物质治理的范畴。而非营利组织协助居民构建治理框架，制定院落公约，建立“院落议事”“权重代表大会”等制度，宣传友邻文化，培育居民志愿精神与政治参与能力，聘请技术人员讲解种植技术……这些心力资源的投入均属于心灵治理的范畴。因此，在老旧社区治理中，须兼顾物质治理与心灵治理。值得强调的是，由于资源消耗量较小，无须使用强制手段，顺心施治，心灵治理的成功实施往往能够增强社区治理的可持续性，同时有助于鼓励公民自觉、有序地参与社区公共事务。

（五）“水井坊”模式的局限性

“水井坊”模式是非营利组织参与城市老旧社区治理的成功实践，但仍存在以下问题：一是监督机制的缺失。例如，在实施“城市农耕”项目时，曾有居民擅自将种植盆抬走。其行为虽侵犯到社区居民的权益，但因监督不力，责任人难以认定，且损失较小，因而无法追究责任。二是分级制裁不力。社区缺乏强制手段杜绝违规行为的发生，即使有居民违约，非营利组织或其他居民亦无法对其行为进行有效惩罚，负激励的失效导致制度效力的降低。三是直接干预的发生。为迎接上级检查，基层政府有时仍会对社区事务进行直接干预。

图3 非营利组织嵌入城市老旧社区治理的逻辑推演① 图表来源：作者自制。

结论与讨论

本文基于需求溢出理论的视角，以成都水井坊街道老旧社区作为案例，分析了老旧社区治理问题的公共性及非营利组织嵌入老旧社区治理的内在逻辑与实现途径。水井坊街道老旧社区治理问题的公共性体现在个人的需求溢出，包括居住环境需求与社会交往需求的溢出。而非营利组织嵌入城市老旧社区治理的逻辑在于其资源获取效率与资源利用效率均较其他组织更高，通过自然筛选，非营利组织成为老旧社区治理的核心主体；通过组织路径的相互嵌入，以非营利组织为核心的复合组织的资源效率得到进一步提高。就实现途径而言，物质治理与心灵治理并重是“水井坊”模式得以成功推行的重要原因，其中心灵治理的有效推行增强了社区治理的可持续性。

同时，“水井坊”模式亦为其他老旧社区治理提供了经验借鉴。一是老旧社区治理的重点在于匹配个人需求而非一味强调“去行政化”。需求溢出理论的广义社会论认为，各类组织在功能路径上存在渐变过渡与功能嵌入，一味追求功能路径之纯度而排斥功能嵌入将降低资源利用效率。①刘太刚.对公共事务概念主流观点的商榷——兼论需求溢出理论的双层公共事务观［J］.政治学研究，2016（01）.在“水井坊”模式中，即使老旧社区治理由“爱有戏”组织主导，但仍需要基层政府、居民、商户及其他非营利组织的参与。因此，非营利组织与政权组织、营利组织及血亲组织在功能路径上均产生了渐变过渡与相互嵌入。值得一提的是，基层政府的支持往往是非营利组织成功嵌入的关键因素，如“水井坊”模式的成功就与街道领导的支持密不可分。中国城市社区治理“去行政化”的呼声却从未停止，但有研究发现，社区居委会“去行政化”运动有“内卷化”趋势，因为社区“行政化”内嵌于国家权威治理体制，是内在逻辑及运行惯性使然。②孙柏瑛.城市社区居委会“去行政化”何以可能?［J］.南京社会科学，2016（07）.因此，本文认为，与其将社区治理的关注点置于“去行政化”，不如更多关注如何解决居民需求溢出，提高治理资源效率，实现组织功能路径与社区需求的匹配，而不应一味注重“去行政化”，陷入“目标—手段”置换的误区。二是社区治理应当兼顾物质治理与心灵治理。社区治理不仅应当解决居民物质需求的溢出，对心灵需求满足同样重要。而在实践中，对心灵治理的重视往往能增强社区治理模式的可持续性。三是中国社区异质性很强，因而不存在一种“放之四海而皆准”的治理模式。“水井坊”街道老旧社区具有一定独特性：院落面积小、户数较少、边界清晰、社会资本相对较高，此为非营利组织得以成功嵌入的前提条件。但中国社区类型复杂多样，并非所有社区均适用此种治理模式。如演替式边缘社区社会资本不足，而单位制社区通常由单位管理，此时非营利组织的资源效率不及基层政府或辖区单位，非营利组织的嵌入既不必要也不现实。综上所述，“水井坊”模式的成功对中国城市老旧社区治理具有重要借鉴意义，但在实践中仍应当坚持具体问题具体分析，寻求适合本社区的治理模式。