国土空间规划背景下的城市设计管控体系研究——以济南市为例

吕媛媛,王洪涛,彭程,倪剑波

(1.济南市城乡规划编制研究中心，山东 济南 250099;2.中建八局第一建设有限公司设计研究院，山东 济南 250001;3.山东建筑大学建筑城规学院，山东 济南 250100)

0 引言

当前城市发展已进入到高质量发展阶段，城市整体风貌的塑造对于提升城市品质、彰显城市文化、体现城市特质起着至关重要的作用，城市设计作为塑造风貌特色的重要手段也越来越受到重视。近年来，在各地城市建设实践中也发挥了越来越重要的作用，比如雄安新区、北京通州、深圳前海、南京江北新城等都进行了高水平的城市设计方案征集，城市设计正成为优化空间格局、提升品质功能、塑造美丽生态国土的重要方法[1-5]。

中共中央国务院于2019年5月出台了《关于建立国土空间规划体系并实施监督的若干意见》，标志着我国国土空间规划体系构建工作正式展开[1]。规划对象从原来的城市空间转向国土空间。自然资源部印发的《市级国土总体空间规划编制指南(试行)》中也提出对风貌特色注重“大尺度、多要素、全覆盖、整体性”，在注重城市建成区风貌特色与控制引导的基础上，将研究视野放大至全域范畴，注重全域的山水林田湖整体形态格局构建，加强对全域的风貌特色控制引导。2020年9月自然资源部出台的《国土空间规划城市设计指南》提出城市设计要坚持整体统筹的原则，坚持区域协同、陆海统筹、城乡融合，协调生态、生产和生活空间，并首次提出除了中心城以外，要对城镇群、乡村进行设计。

济南曾被评为国家第二批城市设计试点城市，在城市设计试点工作中初步建立了自身的城市设计管控体系，但在当前国土空间规划编制中，城市设计应在构建自然和城镇和谐的风貌蓝图方面发挥更大的作用。本文拟通过分析国土空间改革下城市设计的发展趋势，探索国土空间规划背景下济南市城市设计管控创新的途径。

1 城市设计发展趋势

1.1 高质量城市设计内涵日益凸显

当前我国大力推动生态文明建设，实施美丽中国战略。在生态文明建设的背景下，城市设计早已超越了对壮观轴线和华丽形体的肤浅追求，也不只是视觉美化角度对理性规划的补充[1]，而是要以生态文明思想为指引，改变以往单纯注重物质空间、景观形式美的工作方法，注重经济、社会、环境协调发展，强调促进三生空间的品质提升、人与自然的和谐共生的价值导向，以促进城乡高质量发展(图1)。

图1 城市设计价值导向趋势(资料来源：济南市城市设计技术标准与管理机制研究)

1.2 全域全要素统筹要求日益提高

国土空间规划是国家空间规划战略体系的基础，其面向的对象是全面涵盖自然资源、生态环境和社会经济各种要素的复合空间[2]。城市设计作为国土空间规划的重要工作方法，贯穿国土空间从规划编制到用途管制的全过程,可以对国土空间高质量发展起到提升作用。国土空间规划背景下要求城市设计在工作对象上，突破原有城镇集中建设区的城市形态控制，考虑具有底线约束的城镇空间格局，将全域空间发展要素拓展到“山、水、林、田、湖、草、城、人”的综合性框架体系[1]。

1.3 城市设计编制体系日臻完善

根据《国土空间规划城市设计指南》(图2)，城市设计编制存在3个显著变化，一是总体城市设计类型扩充，除了中心城区层面，还包括了跨区域(都市圈、城镇群)层面，要求加强对大尺度区域空间、自然山水等方面的研究，打造“山、水、林、田、湖、草、城、人”融为一体的国土空间开发保护格局。二是增加乡村在乡村层面城市设计引导，特别提出要塑造村庄建设特有的风貌，不能直接套用城市空间的城市设计方法和理念。三是首次提出了用途管制和规划许可中如何从城市设计角度来使用途管制、规划选址更合理，强化城市设计的全链条落地实施。

图2 《国土空间规划城市设计指南》城市设计编制体系框架(资料来源：中国国土空间规划公众号《一图读懂国土空间规划城市设计指南》)

2 济南市城市设计编制情况简析

对济南中心城范围内2003—2020年编制的46项主要城市设计项目进行了汇总和梳理，其中总体城市设计2项，重点地区城市设计38项，专项城市设计6项(表1)。

表1 济南中心城范围内2003—2020年城市设计编制项目

2.1 编制层次

城市设计编制项目的层次包含了从宏观的整体形态格局的把握、中观的空间布局的引导、微观的节点打造，初步形成了从宏观到微观的比较系统的编制体系，结合济南控规特有的片区控规+街区控规的模式，基本形成了总体城市设计、重点地区城市设计以及街区地块城市设计3个基本的层次。

2.2 空间分布

城市设计编制项目覆盖范围较大，主要涵盖城市公共服务中心、城市特色风貌区、重要功能区、重要交通枢纽、重要道路，体现了济南城市发展的重点区域，说明城市设计已经成为新区建设和老城更新的重要手段。但是这些项目中也存在针对重点发展地区的多次重复设计(图3)。

图3 济南市城市设计编制项目空间分布及范围示意图(资料来源：济南市城市设计技术标准与管理机制研究)

2.3 编制深度

部分城市设计编制成果仍停留在概念设计阶段，未编制可指导规划管理的城市设计导则。各项目在区位之间缺乏联系，编制深度、控制内容等方面缺乏统一的标准，成果质量参差不齐，编制深度的整体性和系统性有待提高和完善。

2.4 规划实施

从实施效果看，近几年城市设计在西客站、中央商务区、汉峪金谷等新区重点区域发挥作用较大。特别是2016 年前后完成的济南中央商务区城市设计，通过系统性的城市设计导则和地块控制图则，对城市空间进行了综合全面的管控，同时得益于政府“一张蓝图干到底”的连续性建设管理，城市设计方案中的绸带公园、建筑界面等都实施较好[4-5]。老城区的城市设计在实施中涉及利益者关系复杂，进展较慢，实施效果不太理想。

3 济南市城市设计管理问题剖析

总体来说，济南城市设计工作开展的基础较好，但也存在城市设计编制工作缺乏系统化和规范性的指导，与法定规划的衔接和融合不足，城市设计成果落实难，在项目管理中发挥作用不够等问题。

3.1 编制层级和体系有待充实

济南市城市设计编制工作涉及宏观整体风貌和结构的把握、中观的功能布局和空间优化、微观的节点塑造，基本形成从宏观到微观的编制体系，但部分成果在编制层级的界定上存在一定的模糊性，现有成果仅有两项总体城市设计，主要是中心城区和黄河地区，缺少市域层面或各个分区层面的整体统筹和协调。从编制数量上看，重点区段城市设计占比达80%，编制范围有一定聚集度，并存在穿插现象。重点区段城市设计编制范围均较大，缺少落实至建设管控的地块城市设计。同时，针对水系、山体、泉水等济南风貌特色专项的城市设计引导也不足。

3.2 编制成果内容与规划管理衔接不足

城市设计编制与规划管理尚未建立完善的实施评价和修改反馈机制。一方面部分城市设计编制缺乏与规划管理的现实需求对接，导致成果在实际审批中难以落地实施。体现在部分城市设计成果未编制图则，仅仅以效果图展现，缺乏严谨的管控要素的阐述，不利于指导管理使用。有的城市设计虽然编制形成图则，但存在管控要素泛化、刚性弹性不明确、控制内容相似，针对性不明显等问题，生搬硬套的现象在编制过程中也时有发生。另一方面由于经过城市设计、规划条件、建筑设计方案审查的层层环节传递，规划管控要素信息层层削弱，导致规划实施中难以落实城市设计的理念，后续项目管理人员不易直接掌握规划方案重点。同时，设计成果的电子数据制作和管理不足，不能满足日益个性化、多场景的电子数据应用需求[6]。

3.3 城市设计内容法定性不足

2017年住建部《城市设计管理办法》虽然提出了城市设计的审批要求，少数一线城市也尝试了城市设计的立法和独立体系建设，济南市在城市设计试点工作时也尝试研究提出城市设计审批程序。但总体而言，由于国家层面法律未进行明确，城市设计法定化还需时日[7]。以济南为例，单独编制的城市设计基本履行完规委会专家评审会就予以结束，大部分没有单独履行审批程序。如，华山北、中央商务区、济钢等近期编制的城市设计以主要管控要素纳入控规的形式进行了审批。另外，近年济南街区控规编制中要求增加了城市设计内容一并进行了审批。但整体上来说，宏观和中观层面的城市设计与法定规划的衔接不畅，导致城市设计内容法定性不够，规划管理中灵活性较大[8-9]，影响了城市设计的实施效果。

4 济南市城市设计管控体系研究

目前，全国各层级国土空间规划的研究与编制工作已全面展开[9-14]，面向国土空间规划体系改革的城市设计管控体系建设，应加强城市设计与国土空间规划编制体系的衔接，构建相应的城市设计编制体系，同时应从促进实施落地的角度出发，加强体制和机制的完善。

4.1 建构济南国土空间城市设计编制体系

4.1.1 明确城市设计编制层次和类型

结合自然资源部《国土空间规划城市设计指南》有关文件的主旨要求，对济南现有的总体城市设计、重点城市设计、街区地块城市设计、专项城市设计的编制体系予以扩充内涵。当前国土空间规划体系分为总体规划、详细规划和专项规划3个类型，济南国土空间城市设计编制体系应与国土空间规划编制体系衔接，分为总体城市设计、详细城市设计以及专项城市设计。其中总体城市设计包括都市圈总体城市设计、市域城市设计和分区城市设计，详细城市设计分为重点片区城市设计、街区城市设计和乡村风貌设计，另外还有针对“山—泉—湖—河—城”[10-14]为主的专项特色风貌管控引导的专项城市设计。

4.1.2 明确各类型城市设计管控要点

在城市设计的不同层级，管控要点要层层递进，步步深化，形成全链条的城市空间要素控制[15-16]。各层次城市设计要强化上下层级之间管控内容的延续性，逐级深化。都市圈总体城市设计侧重济南周边1小时都市圈内的区域整体生态风貌格局的统筹协调，市域总体城市设计关注市域内山水林田湖等全域全要素的统筹，注重城乡景观的协调统一，分区城市设计可重点关注城市空间形态的格局，包括景观廊道、公共空间和城市天际线等；详细城市设计中的重点片区城市设计侧重中观层面，关注城市空间形态的肌理，主导因素是城市形态与建筑群的空间布局，建筑风格的引导等，街区地块城市设计较多涉及较为直观的公共空间、建筑形象、出入口等塑造，乡村风貌设计则侧重打造因地制宜具有特色的乡村景观，还要特别注重城乡结合部风貌的和谐统一。专项城市设计主要是针对城市色彩、夜景等系统性的景观风貌进行具体有针对性的引导。

4.2 强化城市设计图则编制的规范化

作为可以直接指导后续规划条件和用途管制、规划许可的依据，城市设计图则越来越受到一线管理人员的关注[17-19]。应强化城市设计图则的编制，将规划理念、设计内容和要求编制形成图则单独审批进行法定化。也可与法定规划衔接，在重点地区编制城市设计图则，纳入控制性详细规划的一部分同时进行审查审批。图则成果编制要本着“科学理性”“有效合理”“简洁明晰”的原则，突出核心，强化底线，对各类规划管控要素进行精简优化。可对于普适性的条文不再提现，与规划条件和建筑方案审查要点相结合，同时强化公共领域关联度较大的要素管控，避免各类管控要点相互混杂，管控力度不明确。

4.3 逐步完善城市设计管理机制

随着济南市国土空间规划的不断推动，可结合《济南市国土空间条例》制定，进一步研究明确城市设计图则的法定地位，进一步修订完善济南国土空间城市设计的相关技术标准，明确编制类型和编制要点，作为项目管理人员和编制人员的直接依据。在用途管制中，运用城市设计思维进行管理，在出具规划设计条件阶段要纳入城市设计图则的内容；在规划及建筑设计方案技术审查阶段，以城市设计图则作为方案的审查重点。

5 结语

济南作为城市设计第二批试点城市，在工作实践中有一定的工作基础，但也仍然存在一些问题。在国土空间规划体系建立的新背景下，城市设计管控体系如何建立是各地面临的新问题。本文以济南为例，探讨了济南市国土空间规划编制与城市设计相呼应的管控体系构建要素，提出了强化城市设计图则编制的规范化和逐步完善城市设计管理机制的构想，希望为其它城市提供参考。