赣州钓鱼台老旧街区改造利益相关者研究

□文/严宇乐 董澎霖

（江西理工大学经济管理学院 江西·赣州）

［提要］ 在街区改造评估中，不论是出于国家政策的考量，又或是以人为本的大趋势，还是为了街区的可持续发展，引入利益相关者理论均具有重大意义。本文试图从利益相关者角度结合实况，研究老旧街区改造的利益相关者类别，明确不同利益相关者的利益诉求差异，以期在街区改造规划中充分考虑到各层利益相关者诉求，并做出针对性决策。

随着《关于做好2019 年老旧小区改造工作的通知》的公文批示，一波改造热已然到来。2020 年7 月20 日国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，其中明确提出了以人为本的改造重点，因地制宜的精准施政。现今我国街区改造已经不是单纯外立面的重新粉刷亦或是独立的一次性工程，而是结合工程实况，采纳群众建议，有机立体的有效改造。罗列相关街区改造项目的研究结果可知，近年来，有关街区小区各类视觉设计、风险管理、绩效评价、更新策略等主要围绕经济效益的研究层出不穷，但以人为核心，以经济效益为辅助，结合所处工程特征，站在利益相关角度的分析研究较少。基于此，本文试图从利益相关者的角度结合实况，研究老旧街区改造的利益相关者类别，明确不同利益相关者的利益诉求差异，以期在今后的类似街区改造规划中，能充分考虑到各层利益相关者诉求，做出针对性决策。

一、赣州钓鱼台街区特征与改造概况

（一）老旧街区改造现状。在当今快速的城市化发展中，部分城市空间长期的停滞发展带来了严重落后的现状。由于街区建造所处时期的设计及技术条件的限制，过度使用及日常维护缺失以及居民使用的破坏，不少城市老旧街区的房屋老化严重、十分破败。除了少数纳入城市改造范围内的街区，多处街区都已破败不堪急需改造，特别是那些二三线小城市的非中心区的街区。

老旧街区普遍存在以下几个特征：一是居住人口减少，人口老龄化严重。拥有一定经济能力的原住民都因居住环境破败而离开此处，剩下的往往都是上了年纪的老人以及没有能力搬进新城区的“弱势”群体。二是房屋老化严重，急需修缮。在本次案例中，由于缺少相应的建筑管理及修缮保护，店铺室外墙皮掉落严重，渗水并覆盖着厚重的厨房油渍。三是生活设施不全，违章违建普遍，存在着安全隐患。由于建造时间早又缺乏后续补救措施，公共基础建设往往与正规城市街区空间差距巨大。缺少机动车及非机动车停车位，交通空间局促拥挤，加之管线的违章搭建，容易引发火灾，而且由于道路拥挤，消防车难以进入，火灾的风险及扑救的难度大大增加。四是空间发展不平衡，产业低端。在本案例街区内部，主要是生产以加工食品为主的产品，产品结构单一。

（二）赣州钓鱼台街区特征。钓鱼台巷全长320m，位于赣州老城区中部，南连厚德路西段，北接大公路中段，中通宫保府，是赣州老城一条著名的美食街。不同于大城市中的商业规范化的小吃街，该巷带有浓厚而古朴的时代气息，巷子两旁参差不齐的固定商铺，移动的推车与肩挑竹框的摊贩散落在巷内四处，靠墙的位置搭上个遮阳棚摆上一张折叠桌也可以成为一个临时的售卖点，每到饭点尤其晚上这里就变得热闹非凡，沿街都充斥着商贩的叫卖声和食物的香气。然而，由于其建造时代的限制，赣州钓鱼台也存在着不少让人难以忽略的缺陷。其中最明显的当属其违章搭建，电线交错所带来的安全隐患及与其人流量不相符的狭小巷口所带来的交通堵塞。这无疑为钓鱼台巷的社区居民带来生活困扰，也不利于钓鱼台更进一步发展。

（三）赣州钓鱼台改造概况。2019 年8 月7 日赣州钓鱼台巷及周边综合提升改造项目开工。本次改造的设计愿景为打通片区街巷，打造城市积淀与文艺小资多元文化街区，改造范围总占地面积68，346.5 平方米，涉及楼栋33 栋，常住居民654户、2，746 人，拆除各类违章55 处、1，055 平方米，实施了管线下地项目，增设了一处垃圾小屋，两处小广场进行了绿化并于此内添置了些许健身器材及部分充电装置，拓宽了街道，重修了立面。

本次改造让整条街巷焕然一新，改造内容涉及多方面，利益相关者错综复杂。由于工程项目的唯一性，项目的利益相关者往往没有统一的结果，需要结合项目的内外部环境，通过实地调查、问卷调查等来最终确定。

经笔者实地考察走访，本次老旧街区改造主要表现于外立面改造、周遭管线的拆除、相邻街道的打通与扩宽以及牌坊的建立。增设了停车位，但由于街区初期土地规划面积的限制，效用不明显，大概率不能满足社区居民实际需要。添置了一处休息凉亭，一处小游园，一处小广场，靠街头一处的休息凉亭人气较旺，其余两处因未设置路灯，夜间少有人往。由于之前停业改造，大量违章建筑（店铺）拆除，客流量相比改建前有所减少。店铺此处可能有所损失，但社区居民的生活环境确实大有提高。

二、赣州钓鱼台街区改造利益相关者识别与分类

（一）利益相关者理论引入。1963 年，斯坦福研究所的人员从美国戏剧“shareholder”中获得了灵感，开始用stakeholder 来表示那些与企业密切相关的所有人，stakeholder 译为中文便是利益相关者。这一词汇的到来使得人们开始重新审视企业的运行管理的服务对象，将目光从股东身上淡去，分散到企业周围的利益群体中。随着各学科人员的研究与完善，而今的利益相关者已不再局限于企业，其广义的界定为“任何能影响组织目标实现或被该目标影响的群体或个人。”

在老旧街区的改造中，牵涉政府、居民等多方人员，形成了复杂的利益关系，其相互促进牵制，不同程度地影响着改造的目标及成果。在王蔚蓝的《旧城改造项目管理模式研究》中指出旧城改造项目成功的核心在于能否满足所有项目参与者的利益诉求，又在何旭东的《基于利益相关者理论的工程项目主体行为风险管理研究》中表明不了解利益相关者就会出现项目前期改造规划和后期管理盲区，因而在街区改造评估中，不论是出于国家政策的考量，又或是以人为本的大趋势，还是为了街区的可持续发展，引入利益相关者理论，均具有重大意义。

（二）利益相关者的识别与分类。笔者首先通过文献阅读和头脑风暴对赣州钓鱼台巷及周边综合提升改造项目按规划、设计、建设到运营的全生命周期列出范围较广的利益相关者，如表1 所示。再通过米切尔法，依据时间紧迫性、空间参与性、角色权力性这三个基本特征识别核心利益相关者，如图1 所示。（表1、图1）

图1 利益相关者类型图

表1 全生命周期利益相关者一览表

1、利益相关者的识别。焦媛媛、付轼辉等（2016）在全生命周期视角下PPP 项目利益相关者关系网络动态分析中，识别出政府投资者、私人投资者、政府职能部门、项目公司、银行和金融机构、总承包商、分包商、供应商、勘察设计单位等14 类利益相关者。王昊、蔡雅琴等（2019）通过走访问卷调研对张家口市洋河新区改造的利益相关者识别为政府、施工方、开发建设单位、监理单位、拆迁单位、科研机构、住户、供应商、金融机构。

通过对此类文献的综合归纳分析，可知此类由政府领导的街区或小区改造的利益相关者一般都包含各级政府部门、建筑类企业、项目使用者。其中，政府部门是项目的主导者，不仅包含地方政府规划、建设等部门，还有基层政府组织及省级监管部门。建筑类企业是施工总承包企业、专业承包企业、劳务分包企业的统称，具体包含开发建设单位、勘察设计单位、施工总承包及分包单位等。项目使用者是改造项目完成后最终的使用者及受益者，通常由社区居民、周边组织、入住企业、游客等组成，其感受与看法往往易被忽略，但却是评价一个改造项目有效程度的重要依据。

2、利益相关者的分类。依据米切尔法的属性，即从老旧街区改造时间、空间、实施效果三维度上入手，确定老旧街区改造中所涉及到的利益相关者的三重属性，即时间紧迫性、空间参与性、角色权力性。时间紧迫性有两方面体现：一是在时间维度上，个人或某一群体对于改造工作是否有急切诉求；二是其诉求能够引起改造工作的足够重视。各级政府部门以及由社区居民、社区组织、店铺经营者组成的部分项目使用者符合这两项要求，尤其是该街道店铺经营者担心因改造时间过长而导致稳定客源流失对其造成长期经济损失。空间参与性是指在空间维度上，个人或群体与改造对象实际关系的密切程度，即能否实际参与改造工作或对街区改造成果拥有享用权。在本次赣州钓鱼台街区改造中，除了负责报道的新闻媒体及流动的社会组织外，均有不同程度的实际参与。角色权力性是指某一群体是否拥有影响街区改造项目决策的地位、能力和相应手段。赣州钓鱼台街区改造项目是以政府为主导的街区改造，地方政府及社区居民，店铺经营者及参与改造流程的建筑类企业（开发商、勘察设计单位、施工承包商、监理单位等）明显具备该类属性。

将梳理出的参与本次改造的全生命周期利益相关者按此三维度进行分类，分为核心利益相关者、重要利益相关者、边缘利益相关者。涉及三个方面的即为核心相关者，两个方面的为重要相关者，其他为边缘相关者。

在本次街区改造项目中，核心利益相关者为当地各级政府部门、社区居民、店铺经营者，其中大部分店铺经营者本身也为该社区居民，仅小部分为租户。重要利益相关者即参与此项改造的建筑类企业，包括策划运营机构、勘察设计单位、施工承包商等。边缘利益相关者为店铺员工、社区组织、游客、流动摊贩、律师事务所等。

三、利益相关者的利益诉求

笔者在经过初步实地调查后，询问相关人员态度，通过归纳总结，绘制了利益诉求表，如表2 所示。从走访可得知，赣州钓鱼台的常驻人群，主要是社区及周边居民和游客，其中游客主要是附近高校人群以及外来务工人员。该类利益相关者对该次改造的期望并不高，认为此次改造于他而言没有直接利害关系，由于钓鱼台周围商业街区众多，对其消费娱乐并未产生实质性影响。当追问其对此类街区的利益诉求时，95%的受调查者均提到了环境、卫生、服务三个方面，环境包括街区环境和店内环境，更多偏向于街区及店内的装修；卫生是游客的一个强调重点；服务可以分类为公共服务和商业服务，公共服务主要是指基础设施和交通服务，商业服务主要指代商品供给和店员服务态度。（表2）

在实地调查过程中，由于小广场凉亭等的加设，易发现赣州钓鱼台巷改造前后夜间受访人员有明显变化，在原本单纯的年轻食客间出现了不少年迈老人带孙子或是老人家们闲聊交谈的组合。当问及对赣州钓鱼台改造的看法时，他们对于本次的改造大都是比较满意的，并对赣州的发展充满信心。此类人群多为社区小区或附近居民，他们更多的谈到了诸如归属感，邻里间热闹朴实的情感需求，比起更热闹更繁华的商业街，他们或许更需要的反而是可以坐下娱乐闲聊的座椅。在对其邻近街道的工作人员进行采访时，他们或多或少对此次改造有所耳闻，关注点则落在了改造的经济效益上，“路是变宽了，但是人却是变少了”，可能由于改造周期略长亦或是周边小商城、新建美食街的兴起，改造后的钓鱼台引客能力稍有减弱。

查阅相关报道和文献综合可知，当地政府对此次街区改造的利益诉求，主要体现在其经济效益、文化效益和社会效益上，其中尤为重视社会效益。

不同于一线城市的街区改造，在本次改造中出现了一个特殊的利益相关者，笔者依据米切尔法将其归为了边缘相关者，即流动摊贩。此类利益相关者也是曾经赣州钓鱼台的常驻人员，现在于街区改造后已转移阵地，由于附近中联商城不断地改进扩建及其本身的人流量，其生意看似并未受到较大影响，其利益诉求即经济效益。

综上，大量老旧街区的改造正如火如荼地进行着，其中不只包含深圳东门老街此类一线城市街区的改造，更多的是类似于赣州钓鱼台此种富含地域特色的小规模的街区改造，有着与大城市不同的风土人情，不同的人员构成，不同的改造需求。对于此种街区改造不可对一线城市的改造规划生搬硬套，需于前期对相关人员尤其是当地居民询问其改造利益诉求，再结合改造区域的地理位置等实际情况作出相应规划。笔者通过对赣州钓鱼台长时的资料分析及走访调研，综合出改造全生命周期的利益相关者，并对利益相关者按米切尔法进行识别，将其分为核心相关者、重要相关者和边缘相关者，再通过访谈及问卷形式，归纳总结其利益诉求。发现此地居民更注重旧时邻里间的情感，比起更繁华更热闹的商业街，他们更需要一个可以散步闲聊的地方，并希望自己所在的城市能越来越好。