失能老人的照护特征与照护效果研究①

于大川 朱丽君 赵小仕

（广东金融学院 社会保障研究所，广东 广州 510521）

1 引言

由于年龄增长与身心功能退化之间的天然联系，人口老龄化往往与老年人失能化相依共存[1]。有研究预测，2030年中国失能老人将达到6168万人，2050年将进一步上升到9750万人[2]，老年人失能正逐渐成为中国社会最基本的特征之一。失能不仅增加了老年个体的生存风险，同时也给家庭和社会带来了沉重的负担，提高了家庭以及整个社会的风险等级[3]，对家庭生活方式和社会保障体系产生了不可逆转的影响。为消除这些负面影响导致的不良后果，中国政府不断加大投入，建立与健全养老服务体系。然而与国外发达国家相对成熟的照护服务体系和长期照护保险不同，中国目前还未建立起专门针对失能老人的社会化照护体系，专业化的照护服务市场亦存在发育不良的问题，再加上传统家庭照护模式受到的巨大冲击，使得失能老人照护服务体系构建在现阶段的中国社会变得极为迫切。那么未来中国究竟应如何构建失能老人的照护服务体系，以实现有限资源的优化配置和更好地满足失能老人的照护需求？探讨这个问题的前提是要厘清失能老人照护的现状与趋势。现阶段失能老人的总体状况如何？失能老人照护都具有哪些特征？这些照护特征呈现出怎样的变化趋势？以及达到了何种照护效果？未来照护服务体系构建的着力点在哪里？这些都是构建科学合理失能老人照护服务体系中必然要面对的基础性问题，迫切需要从理论和经验层面加以回应。

2 文献回顾

准确把握老年人的失能水平、规模及趋势是养老服务有效供给和照护资源合理配置的重要依据，不少学者开展了相关研究，但研究结论并未达成一致。一种观点认为老年人失能水平呈下降趋势。中国老龄科学研究中心课题组测算城乡老年人的失能率将从2006年的6.4%下降至2015年的6.05%[4]。杨明旭等的测算结果显示，2000-2010年间中国60岁以上老年人的失能率从8.92%降到了8.13%[5]。另一种观点认为老年人失能水平呈上升趋势。杜鹏、武超认为中国老年人的失能率从1994年的7.7%上升到了2004年的8%[6]。丁华、严洁的研究发现，2011-2015年间老年人的截面和追踪失能率均有不同程度的上升，后者高于前者[7]。王金营、李天然的预测结果显示，未来失能老年人口规模将持续扩大，2050年中国65岁及以上失能老年人占老年人口总数的比例将达到13.68%[8]。

照护模式优化是失能老人照护服务政策设计的关键，学者们围绕不同照护模式的现状、次序关系、影响因素等议题开展了研究。多数学者的研究结果表明，失能老人照护模式存在非正式照护利用率居高不下，而正式照护利用率维持低位的问题[9]。纪竞垚发现失能老人的家庭照护和社会照护之间存在或替代或补充的非线性关系[10]。张瑞利、林闽钢的研究表明，正式照护对非正式照顾有明显的替代效应[11]。谷应雯、尚越的研究则发现非正式照护对正式照护具有较强的替代性[12]。刘西国、刘晓慧认为，家庭禀赋是失能老人照护模式选择的重要决定因素，人力资本和社会资本高的家庭偏好非正式照护，经济资本高的家庭则更偏好正式照护[13]。

评估和预测失能老人的照护需求是解决老年护理服务问题的前提，近年来相关研究成果逐渐丰富。刘焕明认为失能老人除了具有一般老年人养老的基本需求外，还具有生活照料、健康医疗和社会支持等特殊需求[14]。失能老人的照护需求存在多样化特征，对生活照料类、精神慰藉类服务存在更高需求[15]。失能老人未满足的照护需求具有一定的普遍性，约有一半以上的失能老人存在未满足的照护需求[16]。一些研究还对老年人长期护理需求进行了测算，如胡宏伟等的测算结果显示，2014-2050年，中国老年护理服务潜在需求从3089.96亿元上升至4.27万亿元，有效需求从1172.42亿元上升至1.60万亿元[17]。此外，大多数研究认为，中国失能老人的照护服务存在着严重的供需失衡问题[18]。

近年来，有关失能老人照护效果及其影响因素的研究逐渐增多，相关研究主要聚焦于失能老人的心理健康、照料满意度、幸福感、死亡风险等几个方面。刘昊、李强的研究表明，子女照护对农村失能老年人精神健康状况有积极影响，但这种影响会随照料强度的增加而有所变化[19]。王新军、李红同样发现家庭照护能够显著降低失能老人抑郁概率和抑郁程度，有利于改善失能老人的心理健康[20]。刘西国、赵莹的研究则表明，家庭照护总体上降低了失能老人的幸福感，对社会经济地位低的失能老人更明显[21]。陈宁认为，未满足的照护需求对失能老人的死亡风险有显著的负向影响，比照料需求完全满足的失能老人高出约7.8%[22]。在照护满意度的影响因素方面，失能老人的家庭禀赋、代际支持水平、失能状况、照护者特征是影响照护满意度的关键因素[23-24]。

以上文献回顾基本反映了当前学界对失能老人的主要关注视域。可以看到，已有研究虽然取得丰富的研究成果，但仍存在以下不足:一是在一些关键问题上存在分歧，如中国失能率水平及其变化趋势究竟如何，需要进一步研究；二是关于失能老人照护特征、照护效果及两者之间关系的研究十分有限，大多研究聚焦于单一照护特征对单一照护效果的影响，未完整刻画照护特征和照护效果的全貌并探究两者间的因果关系，也缺乏对照护特征和照护效果总体变化趋势的考察。三是对失能率、照护特征、照护效果的异质性分析不足，政策导向的精准性不足。有鉴于此，本文利用2005-2018年的中国老龄健康影响因素追踪调查（简称CLHLS）数据，从照护的人员、费用来源、支出、时长等多个方面考察失能老人的照护特征及其变化趋势，并使用健康状况变化、照护需求满足度、生活满意度、自评健康状况等多个指标综合测量失能老人的照护效果，考察照护效果的变化趋势及群体异质性，最后利用面板数据模型探究二者之间的关系。

3 数据来源与研究设计

3.1 数据来源

研究数据来自CLHLS项目。CLHLS是中国规模最大、范围最广的老年人口专项调查，调查数据广泛应用于中国老年相关问题的研究上[25]。本文使用CLHLS的5次（2005年、2008年、2011年、2014年和2018年）追踪调查数据（见表1）。

表1 CLHLS数据（2005-2018年）基本情况

3.2 概念界定与变量选取

（1）失能老人。失能老人是指由于衰老、疾病、意外伤害等原因导致身体机能出现障碍进而日常生活完全或部分不能自理的老年人[23]。按以上概念界定，本文将穿衣、洗漱、室内移动、吃饭、上厕所、控制大小便等6项日常生活活动的完成情况作为老年人失能的判定标准，若老年人无法独立完成以上任何一项活动时，则认定其处于失能状态，若老年人可以全部独立完成以上所有活动而不需要任何帮助时，则认定其不处于失能状态。

（2）照护特征。本文从照护人员、照护费用来源、照护支出、照护时长四个维度刻画失能老人的照护特征。照护人员和照护费用来源是指照护服务的主要供给者和照护费用的主要支付者，从研究的角度而言，由于这两个变量涉及的选项不存在优劣和次序关系，因此将它们设置为无序分类变量。照护支出和照护时长是指照护服务的具体花费和提供时长，为数值型变量。

（3）照护效果。不同于以往文献采用单一指标（如照护满意度）测量照护效果的做法，本文同时选取照护需求满足度、健康状况变化、生活满意度、自评健康状况4个指标，采用因子分析法对“照护效果”进行测量。从变量类型来看，4个指标变量均为有序分类型，为便于比较分析，分别将这4个问题的原选项进行反向赋值，即取值越大，代表状况越好或满足（满意）程度越高。

（4）控制变量。参照已有文献，将失能老人的个体特征、家庭特征、外部特征纳入模型加以控制，具体操作化为年龄、性别、受教育年限、家庭年人均收入、社区服务等11个变量。

3.3 研究方法

（1）因子分析法。为完整地刻画失能老人的照护效果，选取照护需求满足度（y1）、健康状况变化（y2）、生活满意度（y3）、自评健康状况（y4）4个指标，采用因子分析法进行测量。构建因子模型如下:

式（1）中，Y为4个测量指标的向量，φ为因子“照护效果”，ε为随机误差项。方法运用上，首先进行先行检验，在检验通过的基础上，使用探索性因子分析确定因子个数，最后使用验证性因子分析获得因子“照护效果”的测量值。

表2 主要变量的定义及描述性统计

（2）面板数据模型。在分析失能老人照护效果的影响因素时，由于使用的分析数据类型为2005-2018年的5期面板数据，故构建包含照护特征、个体特征、家庭特征、外部特征在内的面板数据模型进行回归分析。

式（2）中，因变量φit为第i个失能老人在t时期的照护效果，Carit、Indit、Fanit、Envit分别代表第i个失能老人在t时期的照护特征、个体特征、家庭特征和外部特征，γ0为常数项，γ1-γ4为待估计的参数，μit为随机误差项。方法运用上，首先根据F检验、Hausman检验结果进行混合效应、固定效应和随机效应模型的选择，然后使用选定的面板数据模型进行回归分析。

4 失能老人的分布状况、照护特征及变化趋势

4.1 失能老人的分布状况及其变化趋势

（1）老年人的失能率水平较高，且呈现逐步上升趋势。2005-2018年老年人的总体失能率在22%-27%之间，2008年最低（22.16%），2018年最高（26.40%），5个年份的平均失能率为24.73%，高于中国老龄科学研究中心2011年公布的19%的失能率水平，也高于中国保险行业协会在2017年公布的16.5%的失能率水平。

（2）老年人的失能发生率存在群体差异，女性、高龄、城镇、丧偶、东部老年人的失能发生率相对更高。性别差异方面，女性老年人的失能发生率远高于男性老年人，平均高出11.23%，这可能与女性的预期寿命更长有关。年龄差异方面，随着年龄的增长，老年人的失能发生率呈上升态势，尤其是90岁及以上老年人的平均失能率达到了44.24%，接近50%。城乡差异方面，城镇老年人的失能发生率要高于农村老年人，平均高出6.63%，与性别差异类似，这可能与城镇老年人有着更长的预期寿命有关。婚姻状况差异方面，相对于在婚老年人，未婚、离异、丧偶的老年人的失能发生率更高，丧偶老年人的失能发生率最高（32.94%）。区域差异方面，西部地区老年人的失能发生率最低（18.76%），东部地区最高（27.74%）。

表3 失能老人的分布状况及其变化趋势（2005-2018年） 单位：%

4.2 失能老人的照护特征及其变化趋势

（1）子女及其配偶是照护服务的主要供给者，但社会服务的照护作用逐步增强。各年份由子女或其配偶提供照护的平均比例达到了71.91%，远超由孙子女或其配偶作为主要照护人的失能老人的平均占比（5.97%）。此外，虽然配偶是老年人日常照护和精神慰藉的主要人员，但由于样本的平均年龄偏高（94.59岁），较高的丧偶率使得配偶在失能老人照护起的作用有限，各年份由配偶作为主要照护人的失能老人平均比例仅为9.54%。近年来，随着养老服务市场逐步建立与健全，社会服务逐渐成为失能老人照护的重要主体。统计结果显示，由社区、保姆等社会服务机构或个体作为主要照护者的失能老人平均比例达到了9.82%。最后，每年仍有约1.02%-1.3%的失能老人处于无人照护的境况，值得引起重视。

（2）子女及其配偶是照护费用的主要支付者，失能老人自我负担照护费用的比例逐年上升。各年份由子女或其配偶承担照护费用的平均比例达到了72.3%，而由孙子女或其配偶承担照护费用的比例则相对较低（平均为6.97%）。此外，失能老人自己或其配偶也是照护费用的重要承担者，由自己或配偶承担照护费用的失能老人的平均比例为15.39%，且这一比例呈现出逐年上升的趋势，2018年更是达到了21.35%。随着长期护理保险等老年福利政策的试点和推广，每年都有一定比例（平均为3.04%）的失能老人，其照护费用主要由国家或集体承担，但这一比例仍然较低，存在较大的提升空间。

（3）失能老人照护支出增长迅速，但照护时长的变化不明显。照护时长方面，失能老人每周的平均照护支出为491.26元，且呈现逐年增长的趋势，由2005年的135.1元增长到2018年的875.7元。若按月计算，2018年失能老人每月的照护支出约为3753元，花费较大。另外，失能老人每周的平均被照护时长为52.77个小时，从各年来看，2018年的照护时长略高（63.32小时），其他年份基本持平。

表4 失能老人的照护特征及其变化趋势（2005-2018年）

5 基于照护特征的失能老人照护效果分析

5.1 失能老人照护效果的因子模型测量结果

（1）事先检验与探索性因子分析（EFA）。为确定选取的测量指标是否适合做因子分析，需事先进行Bartlett球形检验、KMO检验和Cronbach信度检验。Bartlett检验结果显示，=7652.43，P值=0.000，拒绝了变量之间不相关的原假设。KMO检验结果显示，各变量的KMO值大多在0.7以上，总体KMO值为0.766，在可接受的范围内。Cronbach信度检验系数为0.694，较为理想。以上检验结果表明，选取的4个指标可以进行因子分析。在事先检验通过的基础上，继续使用探索性因子分析法来确定4个指标可以测量的公因子数量。为保证分析结果的准确性，同时选取主因子法（pc）和迭代主因子法（ipc）进行分析，结果显示，在得到的4个因子中，只有一个因子的特征值大于1，分别为1.34和1.57，说明4个指标可以得到唯一的公因子，即照护效果。

（2）验证性因子分析（CFA）。使用STATA的结构方程命令（sem）进行验证性因子分析，分析结果如表5所示。各拟合指标的计算结果显示，SRMR=0.044，RMSEA=0.135，说明构建的因子模型与实际模型之间无显著差异，R2=0.781，CFI=0.947，TLI=0.842，说明模型的总体拟合程度较为理想。标准化系数的估计结果显示，所有测量指标的标准化系数都为正值（大于0.3），且在1%的置信水平上显著，说明照护效果对所有测量指标均有显著的正向影响，即照护效果越好，失能老人的照护需求满足度和生活满足度越高，健康状况也（变得）更好。总体而言，本文构建的“照护效果”测量模型是可接受的，测量结果有效。

（3）照护效果的测量结果。根据表5中的标准化因子载荷计算得到照护效应的加权因子的取值范围为2.35-11.05，均值为7.09，均值占最大值的比例为64.16%，说明样本中失能老人的照护效果总体良好。为掌握失能老人照护效果的群体差异性和变化趋势，同样按性别、年龄、户籍、婚姻状况、所在区域展示了2005-2018年失能老人的照护效果（表6）。为方便比较，利用表5中的标准化系数，使用功效函数法②②功效函数法的计算公式为:评价分值=(预测值-预测最大值)/(预测最大值-预测最小值)*40+60，评价分值的取值范围为60-100。将照护效果得分转化为百分制，分值范围为60-100分。

表5 照护效果的验证性因子分析结果

表6 失能老人的照护效果及其变化趋势（2005-2018年） 单位：分

（1）失能老人的照护效果总体较好，大致呈现逐年提升趋势。2005-2018年失能老人照护效果的平均得分为81.66分，其中2005年的照护效果得分最低（81.15分），2018年的得分最高（82.5分），总体呈现上升趋势。

（2）失能老人的照护效果存在明显的群体差异，男性、中低龄、农村、未婚或离异、中西部地区的失能老人的照护效果相对更差。性别差异方面，女性失能老人的平均照护效果得分（81.77分）要高于男性失能老人（81.45分）。年龄差异方面，随着年龄的增长，失能老人的照护效果逐渐提升，相比较其他年龄段，90岁及以上失能老人的照护效果得分最高（82.19分）。城乡差异方面，各年份城镇失能老人的平均照护效果得分（82.02分）要高于农村失能老人（81.25分）。婚姻状况差异方面，丧偶失能老人的平均照护效果得分最高（81.99），未婚或离异失能老人的得分最低（2005年除外）。区域差异方面，东部地区失能老人的平均照护效果得分最高（82.34分），其次是中部地区（81.31分），西部地区最低（80.27分）。

5.2 失能老人照护效果的双向固定效应模型估计结果

（1）模型检验与模型选择。在进行回归分析前，首先确定采用何种模型才能得到有效的回归结果。随机效应的检验结果显示随机效应不显著，应使用混合效应模型。个体效应的检验结果显示个体效应显著，应使用面板固定效应模型。进一步的，Hausman检验结果显示，固定效应模型优于随机效应模型。但考虑到面板固定效应模型只考虑个体间的差异而未考虑不同时期不同个体的差异可能导致结果有偏，最终采用双向固定效应模型（two-way FE model）进行回归分析。

（2）变量处理。为便于分析，将照护人员和照护费用来源两个变量进行重新赋值。照护人员变量方面，由于配偶、子女或其配偶、孙子女或其配偶均属于失能老人的家人范畴，故将其合并为“家人”。重新赋值后，照护人员变量包含家人、朋友亲属、社会化服务、无人照护4个选项，以“无人照护”为参照组。照护费用来源变量方面，由于“其他”的样本量较少，故将其删除。处理后的照护费用来源变量包括自己或配偶、子女或其配偶、孙子女或其配偶、国家或集体4个选项，以“自己或配偶”为参照组。此外，对照护支出、照护时长两个变量取对数值。

（3）回归结果分析。为了更清晰地观测不同照护特征对失能老人照护效果的影响，采用逐步回归分析方法，模型1-4分别将照护人员、照护费用来源、照护支出、照护时长等不同的照护特征纳入模型中，模型5是将所有的变量纳入模型，以检验回归结果的稳健性。回归结果如表7所示。

表7 失能老人照护效果影响因素的双向固定效应模型估计结果

模型1的估计结果显示，照护人员特征的三个虚拟变量对失能老人的照护效果均有显著的正向影响，其中家人的回归系数最高（0.084），朋友亲属次之（0.065），社会化服务最低（0.061），这一结果意味着相对于无人照护，由家人、朋友亲属、社会化服务提供照护会使失能老人的照护效果分别提升8.4%、6.5%和6.1%。可能的解释是，相比较那些无人照护的失能老人，无论是由家人、朋友亲属还是社会化服务提供照护，失能老人都可以获得一定程度的照护服务，或许这些照护服务是不充分的，但仍然能够起到一定的照护作用，从而提高照护效果。另一方面，与已有研究表明家人照护会降低失能老人幸福感的结论不同[21]，本文的回归结果表明，由家人提供照护能够达到更好的照护效果。原因在于，相对于其他照护主体，家人更熟悉失能老人的照护需求，并且出于亲情、孝道等原因，家人会对这些需求持有更为包容和理解的态度，此外除提供日常生活照护外，家人还能提供陪伴、聊天等精神慰藉服务，因此在照护资源相同甚至更少的情况下，家人能够提供更有针对性、更温暖以及更有效的照护服务，从而提高照护效果。

模型2的估计结果显示，照护费用来源特征的三个虚拟变量对失能老人的照护效果均有显著的正向影响，其中国家或集体的回归系数最高（0.048），子女或其配偶次之（0.046），孙子女或其配偶最低（0.044），表明相对于自己或配偶，由国家或集体、子女或其配偶、孙子女或其配偶承担主要照护费用会使失能老人的照护效果分别提升4.8%、4.6%和4.4%。可能的解释是:无论是自己还是配偶承担主要照护费用，实际上都是对失能老人个人财富的挤压，由于失能导致劳动能力部分或完全丧失，加上年龄较大，失能老人的财务状况本就不乐观，极其有限的费用支付能力必然会限制其获得适宜的照护服务，从而负向影响照护效果。此外，虽然目前长期护理保险等老年福利制度尚处于试点阶段，但相对于其他照护费用支付主体，由国家或集体承担失能老人的主要照护费用不仅可以减轻失能老人及其所在家庭的照护负担，降低失能老人因花费照护费用而导致的焦虑感，同时还可以让失能老人享受更全面的照护服务③③如北京市出台的《关于加强老年人照顾服务完善养老体系的实施意见》，针对高龄、失能、经济困难老人等特殊老年人群，提高相应的保障型补贴待遇标准。再如，广州市出台的《广州市长期护理保险试行办法》明确规定了长期护理保险的待遇类型，包括生活照料服务、医疗护理服务、设备使用服务三类。，从而能够达到较好的照护效果。

模型3的回归结果显示，照护支出对失能老人的照护效果有显著的正向影响，回归系数为0.004，表明照护支出每增加1%元，失能老人的照护效果将会提升0.4%。这是因为相对于未失能老人，失能老人的照护需求是全方位的，既有日常生活照料需求，也有医疗护理需求等，其照护费用相对更高，照护支出越高在很大程度上代表了失能老人可以获得数量更多以及质量更高的照护资源，从而提升照护效果。模型4的回归结果显示，照护时长对失能老人的照护效果有显著的负向影响，回归系数为-0.009，表明照护时长每增加1%小时，失能老人的照护效果会降低0.9%，这一结果与已有的部分研究结论不同[26]。可能的解释是，对照护者而言，照护时长既是直接成本，也构成了机会成本，照护时间越长，实施照护的总成本就越高。尤其是在社会化服务缺乏的情况下，配偶、子女和孙子女成为失能老人照护的主体，长时间的照护虽然能使老年人获得更充足的照护，但也可能影响照护者的照护表现，导致不愿意、不耐烦、力不从心等负面情绪，从而影响照护效果。

控制变量方面，年龄越大、有配偶、以往从事技术管理职业、家庭年人均收入越高、存活子女数量越多、代际经济支持力度越大、社会经济发达地区的失能老人，其照护效果越好。年龄越大的失能老人，其失能持续期可能越长，得到的照护会越充分。相对于无配偶的失能老人，有配偶的失能老人不仅可以得到其他主体的照护，还可以得到配偶的照护。以往从事技术管理职业的失能老人，其社会经济地位通常更高，在家庭或市场上的“议价能力”更强，他们不仅可以获得更多来自子代和孙代的照护，还能在市场上获得充足的照护资源。家庭收入是衡量家庭资源禀赋的重要指标，通常家庭收入越高，失能老人获得的照护资源就越充足。来自子女的经济支持能够扩展失能老人的预算约束，提高对照护服务的支付和获取能力。相对于社会经济发展落后地区，发达地区在照护服务的可得性和可及性上都具有相对比较优势，失能老人能够获得更多、更优质的照护资源，从而提高照护效果。

模型5的回归结果显示，各个自变量的估计结果虽然在显著性和影响程度上存在细微差异，但总体差异不大，这也说明了本文的回归结果具有一定的稳健性。

6 结论与讨论

本文聚焦于2005-2018年失能老人的照护特征、照护效果及其变化趋势，并实证分析照护特征对失能老人照护效果的影响，得到以下研究结论:（1）2005-2018年间，老年人的失能率介于22%-27%，平均失能率为24.73%。不同老年人群的失能发生率存在差异，女性、高龄、城镇、丧偶、东部老年人的失能发生率相对更高。（2）子女及其配偶是失能老人照护服务的主要供给者和支付者，但社会化服务和老年福利制度的作用不断增强，失能老人每周的平均照护支出和被照护时长分别为491.26元和52.77个小时。（3）失能老人的照护效果总体较好，平均得分为81.66分，且呈现逐年提升趋势，但不同失能老人群体的照护效果存在差异，男性、中低龄、农村、未婚或离异、中西部地区的失能老人的照护效果相对更差。（4）失能老人的照护效果受多种因素影响，照护人员、照护费用来源、照护支出、照护时长等照护特征是关键因素。此外，年龄、婚姻状况、婚姻状况、以往从事职业、家庭年人均收入、存活子女数、代际经济支持、所在区域等对照护效果也有显著影响。

老年人失能率居高不下已经成为中国人口老龄化的显著特征，解决失能老人的照护问题迫在眉睫。本研究表明，在满足失能老人照护需求和提升照护效果上，社会化服务和老年福利制度的作用不断增强，逐渐与传统家庭照护形成互补。因此未来在构建失能老人照护服务体系进程中，需要系统整合政府、市场、社区、家庭等多方资源，形成多元主体共同参与的良性机制。

基于研究结论，本文就如何构建和完善失能老人照护服务体系提出以下建议:首先，大力发展社会化照护服务，推进长期护理保险等老年福利制度建设。通过政策引导、财税支持等方式，鼓励盈利性和非盈利性机构参与提供失能老人照护服务，确保照护服务的多样性和丰富性。此外，加快推进长期护理保险等老年福利制度由部分试点转向全面推广，同时扩大制度的覆盖人群范围、保障范围和提高待遇标准，探索将城乡居民纳入制度覆盖范围的筹资机制和缴费标准，以及如何在保持基金收支基本平衡的前提下，解决轻中度失能老人的照护保障问题，并逐步增加照护服务项目，以满足全体失能人员的多元化照护需求。其次，建立针对失能老人家庭照护者的照护成本分摊机制。通过发放照护经济补贴、提供喘息服务、实施照护技能培训等方式，减轻家庭照护者的照护压力，提高照护的积极性和效果。鉴于目前失能老人的家庭照护主体为子女或其配偶，针对家庭中有失能老人需要照护的在职职工，可以参照生育保险中的带薪陪产假，从政策层面上探索实施带薪照护假的可行性。再次，构建差别化、倾斜化的照护服务体系，保障弱势失能老人的被照护权。失能老人本就属于弱势老年群体，而高龄、经济困难、丧偶、农村以及中西部地区的失能老人更是弱势中的弱势。可通过设计一套动态的甄别机制，将这部分弱势失能老人与其他失能老人分离开来，实施差别化、倾斜化的保障政策，如发放弱势失能老人照护服务补贴，扩大相关保障制度的补偿范围，提高补偿待遇等，满足弱势失能老人最基本的和必需的照护服务需求。最后，加强宣传力度，营造养老、孝老、敬老的社会环境。尽快出台相关行政法规，落实家庭对失能老人的照护责任，并建立对家庭成员不履行照护义务的主动发现和干预机制。由街道办（村委会）牵头，组织孝道文化宣传，树立“养老、孝老、敬老”典型，并通过新闻媒体和网络新媒体予以报道，切实保障失能老人的被照护权。