关于国土空间规划设计与城市改造的探讨

王绍煊 (沧州市规划设计研究院有限公司 河北 沧州 061000)

近些年来,我国各行各业取得了前所未有的发展,但大部分经济都集中于城镇建设以及工业行业,很多城市对于周边地区形成了人才虹吸效应,大量的人口流入给城市的发展带来了巨大压力。国土空间规划设计主要是对城市资源进行整合利用,将有限的城市空间资源进行战略性部署,以此实现城市的可持续化发展。因此,我们要对国土空间规划现状进行深入分析,重新认识城市改造的意义以及影响。

一、我国的国土空间规划设计现状分析

(一)侧重区域性的城市格局发展

我国城市发展经历了数个不同时期,尤其是改革开放以来根据不同的区域定位进行不同的城市发展,一般而言沿海地区的经济较为发达,而内陆地区的经济相对缓慢。同时在发展过程中形成了不同的功能定位,例如,北京是我国的政治文化中心,上海是我国的金融服务中心,而珠三角和长三角则是我国加工产业中心。在进行国土空间规划过程中,必须考虑不同区域的现阶段经济层次,才能更好地进行发展定位和布局。目前我国划分了若干不同区域的发展城市群,包括但不限于津京冀城市群、城成渝市群、中原城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区等。

(二)国土空间规划缺少时效性

我国的城市规划发展体现了我国的未来战略布局以及发展指标,同时需要建立相应的考核方案,对各城市的发展进行动态评定。目前的国土空间规划缺少指标时效性,在考察层面没有硬性标准,尤其是土地利用方面无法对其进行完全分解。例如我国虽然有保证耕地红线的标准,但在基本农田管控和基本农田评价指标方面只是单独强调不能越过红线,却缺乏弹性的土地空间利用落实措施,甚至出现地方决策与国土空间规划产生矛盾的现象。

(三)城乡国土规划缺少衔接性

我国以往的经济发展更注重对经济目标的实现,过分强调经济却忽略了过程对于环境的影响,造成了部分地区出现环境问题。当前我国经济体量已经跃居世界第二位置,未来的发展必须注重人与自然的和谐性趋势,习近平总书记多次强调“青山绿水就是金山银山,实现生态经济发展是我国未来坚定不移的政策方向”。目前城市人口较多,而乡村存在着土地资源浪费情况,没有让土地资源价值得到最大限度地利用与发挥,尤其在城乡土地规划上缺少衔接性,未能让空间布局更加科学有序。

二、国土规划设计与城市改造的概述

(一)国土规划设计的内容

区域性的经济发展不可能覆盖所有行业,因此注重曲线的国土规划设计更有利于不同区域的协同发展,也更符合未来共同富裕建设目标。而国土规划设计是指一定区范围内按照经济发展规划以及前景需求进行长期性的国土安排,尤其要在空间和时间两条线上,符合国家对于土地资源的保护以及发展需求。我国以往的经济发展模式比较粗犷,缺少对国土规划的科学设计,因此导致了国土资源利用不合理以及影响环境等问题,而部分地区单纯追求经济效益,大规模的建设工业生产区域而产生的污染物,危害人们的身体健康。随着当前绿色生态理念逐步深入人心,国土规划设计需要以国家未来的经济发展目标为主要基础,有效调配土地资源、实现合理的产业布局并完善对国土的开发与利用。

(二)城市改造的含义

我国经济发展速度不断攀升,城市化的进程非常迅猛,但是由于前期的城市国土规划缺少长远性,因此已不能满足现代化城市以及未来国家的发展需求,必须通过城市改造来提高国土资源利用效率。首先,一个城市中的住宅区占绝大部分,为了更好地方便居民,需要配套商业区以及金融区,这样才能平衡城市中不同区域功能。也要考虑城市的交通压力,需要将不同区进行合理分散,防止部分区域交通压力过大造成的阻塞,影响经济发展。其次,当前的房价是社会关注的焦点,为了实现城市的可持续发展需要,将商业区分散在住宅区周边,既要给居民合理的生活出行空间,又要有效利用土地资源,更重要的是要将工业区与居民及商业区安排在合理的距离,以免造成影响。在空间有限的城市当中要注重对老旧房屋的改造,充分利用空间缓解用地压力。对于实体经济要大力扶持,有效提高土地利用资源,不断增强我国的综合实力。

三、城市改造对于国土规划的影响

(一)环境影响

随着人们物质生活水平的不断提高,广大市民对于居住环境和居住质量也有了更高要求,城市改造要关注对国土规划的环境影响,在节约土地资源成本的同时要对城市进行保养性建设,这种保养性建设包括对建筑景观以及城市交通的美化,同时也包括对绿化建设、林业建设的覆盖。在全新的生态发展理念下,要打造人与自然和谐相处的城市改造模式,保证城市内的绿化率,同时要建立相应的动态监督机制,不仅要对土地开发行为进行监督,还要对城市生态建设进行透明监控,保证城市建设有序进行、防止资源被破坏和浪费。另外值得注意的是,当前城市建设规模逐渐增大,场地硬化已经成为城市排水中的重要问题,尤其遇到恶劣性天气时很容易造成城市大范围内积水,因此要在土地空间规划过程中考虑海绵型城市的建设发展理念,有效利用天然土壤对降水吸收的特点,防止硬化面积过大造成排水困难。

(二)服务影响

为人民服务一直以来都是我党自身的发展目标,城市改造就是服务于人民的重要工作环节,而城市改造则需要根据经济发展状况进行不断优化,部分城市老旧小区已不能满足当前人们的居住需求,因此应适当的进行城市设施完善和更换。但是大拆大建已经不符合我国的现代经济发展特点,而是需要针对老旧小区进行合理规划以及迁移,要秉承科学态度控制高层建筑,对老旧小区进行修缮和修复,让城市既体现出现代感又要表现出历史发展变迁的风貌,要考虑减少使用者的负担,可以通过修缮方式延长建筑物的使用寿命,防止资源被浪费。同时可以根据区性特点,建成具有特色的改造型老旧小区。

四、国土空间规划设计的城市改造思考

(一)加速融合化顶层设计,实现国土资源合理配置

我国正处于深化改革的重要阶段,国土空间规划设计必须秉承高瞻远瞩、科学谨慎的态度。首先,通过加速融合化定向设计实现国土资源的合理配置,包括稳固经济板块下的顶层设计,要将农业、工业、生态的城乡内三个区域进行融合统一管控,实现集中空间管理和分层基本权限划分。既要注重基础工业对于国民经济发展的影响,也要考虑生态环境对于有害排放物的容纳底线,通过建设国土空间信息化数据平台,早日实现我国碳达峰和碳中和的重要发展目标。其次,不同城市有着不同的空间地理特征,因此要基于本地化的空间特点进行合理布局,让城市建筑物适应地形条件并设定建设边界线,以保证城镇建设的空间效果。要考虑建筑方案与生态环境建设进行统一融合,体现人与自然和谐发展理念。另外,要注重目前城市土地资源的共同合理规划,确保资源分配能最大程度地保证民生,将人民群众对幸福生活的向往作为工作目标。

(二)完善国土规划管理体系,科学合理布局城市设施

国土规划设计是一项较为复杂的系统性工程,需结合我国的法律法规,针对不同城市的发展特点,需要不同部门进行协同合作,防止出现互相推诿现象。首先,各地区应根据自身的城市发展目标优化层级管理体系,针对国土空间规划设计实施程序划分编制职能、修改职能、审批职能以及监管职能等,各职能部门要对上级的要求内容和约束指标进行严格落实,同时要发挥自身的管理职能进行工作内容创新,要让各职能部门各司其职,同时针对后期可能存在的问题要做到有责可追、有人可查。其次,绿色经济是我国未来整体经济发展的必然方向,因此各地区要充分发挥区域特色制定国土规划指标,以满足当地生态文明发展需求,尤其要利用数据化信息网络平台,对国土空间规划设计中的自然资源和地形地貌进行数据收集和分析,实现国土空间规划的智能化以及数据化目标。最后,城市总体改造环节要考虑土地使用情况和建筑使用情况,注重土地使用和建筑使用之间的空间关系,在保护土地资源基础上发挥城市改造优势,调动城市周边协同经济发展,必要时可结合地区性的政策倾斜方式对生态建设提供支持。

(三)明确国土规划设计利用指标,注重区域责任落实

国家的宏观国土规划是各地区国土设计利用的重要指示方向,但是各地区的国土规划还应结合区域性的发展特点,以弹性方式进行优化调整,尤其要明确国土规划设计利用指标的构建,将土地资源利用、经济发展需求、新增土地开发、耕地农田复垦等作为重要的指标内容。在具体工作中要进行逐层分解、并选取各部门管控方式通过制定土地年度规划和转用方式,对各个地块进行跟踪调查,同时也鼓励各地区的土地规划报批以及流转实行透明型公示方式,接受广大社会的舆论监督,进一步促进土地规划利用指标的落实。另外,值得注意的是随着当前国际形势暗流涌动,城市的规划发展不仅要考虑将经济进行外部延伸,还要考虑扩大自身的内需发展,各地区应根据自身的经济发展特点及阶段需求,制定城市的主要发展目标,明确内部优势、调整区域规划空间以及布局,通过与周边城市的协同发展提升整体的国家竞争实力。例如我国长三角地区是重要的工业生产基地,因此应建立更加密集的交通运输网络、辐射周边城市,形成省、市、县三级条规划制度,促进内需经济循环发展,注重区域性的土地规划、逐步形成全产业经济链条。

(四)城市改造不断探索开放形式,构建合理建筑布局

我国在改革开放初期以计划国有经济体制为主,因此大多需要政府财政进行拨款实现城市改造,到随着当前我国市场化经济结构已经成型,传统的融资方式已不能满足现代化社会发展需求,因此也出现了政府合作组织、社会组织以及多方协同开发的城市改造局面,为城市改造多元化发展提供了契机,因此相关部门及人员也应该注重城市改造中不断探索新的开放形式。首先,自从工业革命以来人类社会发生了翻天覆地的变化,但是我国进入工业时代的时间较晚,相较于欧美国家还有很长的路要走,因此可以注重其他发达国家的前期发展经验,但是不能完全的照搬与复制,而是要结合我国的区域性发展特点进行综合考虑,实现具有中国特色的社会主义发展道路。其次,在城市改造过程中要注重多方面、多层次、多角度的相关建议,制定长远性的战略目标,并分析外部环境因素和内部发展需求因素,以城市合理接受能力做基础,制定出考虑现实和未来的改造方案,强调城市改造的合理性、科学性以及可持续性。最后,城市改造还要考虑不同城市发展需求的微观布局,包括居民区的延伸范围、城市的交通轨道铺设以及绿化建设覆盖程度等。例如部分北方地区由于气候较为干旱,尤其是春季和秋季的风沙较大,可以沿着城市外沿进行绿化种植,以此巩固水土、防风固沙,而在城市内部则应注重水源的疏通利用,可以参考海绵城市的建设理念,利用城市改造提高居民的幸福指数。另外在城市改造过程中,还要注重政府与社会资金的有效融合,包括BOT、PPP以及TOT 等产业发展模式,注重林地建设、绿地建设与城市建设的合理规划,打造生态型的全新城市框架。

结语

国土空间规划设计所涉及的内容较为庞杂,需要相关人员针对我国的国土空间现状进行分析,并强调参考国土规划设计以及城市改造互相影响范围,从改造环境、提升服务两方面作为切入点,加速融合化顶层设计,实现国土资源合理配置、完善国土规划管理体系,科学合理布局城市设施、明确国土规划设计利用指标,注重区域责任落实、城市改造不断探索开放形式,构建合理建筑布局。统筹不同地区的城市空间资源,探索全新的国土空间编制规划方法,以政策为产业发展导向,实现全产业链条的协同进步,并根据人口聚集特点进行城市建设空间分配,坚持生态发展底线,促进我国城市的可持续发展。