法律视角下新型农业经济合作组织的定位及发展策略分析

徐珮程

（河海大学法学院，南京 211100）

按照公平公正的原则农民自愿参与的经济合作组织为农业经济合作组织。发展农业经济合作组织的主要目的是提升农民收入，确保农村经济的繁荣。但是在长期实践中农业经济合作组织也出现诸多问题，以法律为视角，明确新型农业经济合作组织的法律定位，并通过法律制度保障促进新型农业经济合作组织的可持续发展。中国大力实施乡村振兴战略过程中，农村经济的发展成为人们关注的重点。在促进农村经济发展过程中，农业经济合作组织发挥着重要作用。所以要切实认识到农业经济合作组织的作用，并能以法律的形式对新型农业经济合作组织的地位予以明确，不断规范合作组织的运行，确保合作组织的健康发展，促进农村经济的高质量发展。

1 新型农业经济合作组织的法律定位

2017 年国家在原有法律基础上修订了《农业专业合作社法》，并形成新的法律体系。在新制度中对原有内容进行调整，具体表现为：①调整法律范围。在原有法律规定中对同类有限制，当下合作社开始向综合服务方向发展，取消了原有的同类限制。②建立县级以上政府综合合作协调机制。以联席会议职责规范为基础，通过政府综合合作协调机制的建立，明确职责，并能确保在农业合作社发展中的核心地位。③对实践中的组织和行为予以明确。在新法中通过对地权、林权等相关内容进行明确，对入社与退社的自由性予以强化，并通过法律制度进行保障。④增加合作社联合社内容。在这部分内容中，增加的主要内容为资金使用监督、用电与用地的扶持政策等。⑤对合作社的市场地位予以明确。完善合作社管控制度，扩大成员范围，并对空壳社予以整顿。

新型农业经济合作组织的法律定位标志着中国农村农业经济发展步入一个新的阶段［1］。农业经济合作组织的市场经营主体地位得以明确，并鼓励乡村发展特色农业经济，因地制宜创新农业产业，提升合作社的创新能力。农业经济合作社需针对乡村实际情况，开展多元化经营模式，为农业经营主体提供综合性服务与帮助。在新法中强化农民权益与财产保护，能自由加入与退出合作社，且不再以低价收购农产品。同时新法鼓励农民开展互助经营，在合作社的支持与协调下，要求社员能开展互帮互助，提升农业产值，实现经济增收。

2 新型农业经济合作组织发展中面临的问题

新型农业经济合作组织在发展过程中面临着诸多问题，严重影响农村经济的发展。在法律层面，新型农业经济合作组织发展中面临的问题主要表现为以下几点。

2.1 登记管理权责问题

农业经济合作组织作为市场经济发展中的重要组成部分，要在国家相关部门登记与申请，便于对组织进行监管。但就当下发展情况来看，新型农业经济合作组织依然面临着登记机关不明确、登记流程混乱等问题，不仅不利于农业经济合作组织的有效运行，也对农村经济发展产生极大影响［2］。由于农村经济合作组织缺乏规范的法律地位，未能明确登记机关，导致登记时比较混乱，为农村经济合作组织的未来发展埋下隐患。

2.2 界线问题

由于农村合作与非合作经济组织在发展过程中界定并不清晰，导致农村经济组织在运行过程中形式化现象严重［3］。由于法律地位不明确，农村经济合作组织在融资、国家政策扶持等过程中出现诸多问题，难以保障农村经济合作组织的健康发展。在农村存在的组织有以劳动力为纽带的生产合作组织形式，常见的形式为帮工、雇工，合作对象为家庭；以连接农户为手段的生产合作形式，有若干劳动者与投资者组成，按照协议分配利益，开展生产经营活动；以获取规模经济为动因的生产合作经济形式，主要由生产化经营联合体、社会化服务型农业生产合作经济组织等。对于不同的组织在界定上依然存在模糊性，导致农村经济合作组织的合法权益难以保障。

2.3 法律性质模糊

虽然国家对于农业经济合作组织在法律上进行了完善，在2012 年对农业法重新修订后，对农村经济合作组织的基本宗旨进行了明确，且组织的成员可以自愿加入或者退出，管理方式为民主管理，但是依然存在法律性质模糊的问题。在法律中对农业合作社的法律地位予以明确，但在农村经济合作组织中有集体所有制法人，也有社团法人，由于法律性质方面的模糊，对新型农业经济合作社的正常运行产生极大影响［4］。

2.4 农业经济合作组织内部侵权现象严重

农业经济合作组织内部治理组织机构如图1 所示，合作组织在运行期间，成员虽然享有很多权利，但由于信息不对称、违法行为的存在，对组织的内部治理产生极大影响。内部治理期间，缺少会计信息的公布制度，难以对农民成员的权益进行保护，严重侵害农民的利益。同时，对于国家的各项补贴，存在农民享受不全或者不知晓的问题。

图1 内部治理机构

3 法律视角下新型农业经济合作组织的发展策略

据农业农村部官方网站——中国农业信息网统计，农业经济合作社在运行期间，合作社的性质有所不同，从事产销综合服务的合作社、信息技术服务的合作社、加工服务的合作社、运销服务的合作社、仓储服务的合作社、其他产业的合作社的占比分别为44.5%、20.2%、7.98%、8.8%、2.1%、16.5%。从数据可知，中国农村经济合作社的形式相对比较多样，但主要以产销综合服务为主，创新能力相对不足，现代化水平较低。为促进农村经济的繁荣，农业经济合作组织要在发展过程中完善法律制度，通过法律保护促进组织各项工作的有效开展，满足农村经济的健康发展需求［5］。

3.1 完善农业经济合作组织法律制度

为支持农业经济合作组织的健康运行，需结合国内实际情况，完善农业经济合作组织法律制度。汲取欧美等发达国家在农业经济发展中的经验，以及中国在农业经济法律制度中存在的问题，通过完善法律制度的手段，支持农业经济合作组织的经营管理，确保农村经济的繁荣。完善农业经济合作组织法律制度，就是以法律的形式，确保合作组织的有效运行，为其发展提供制度保障。

农村在经济发展中相比于城市处于劣势地位，且在发展过程中受到经济、技术、资金等各方面的限制，对农村经济发展产生极大制约［6］。在发展过程中要积极完善法律制度，为农民农业活动及互助活动的开展提供可靠支持。农业经济合作组织的形式多样，并不单指合作社，股份制合作社也广泛存在。但是合作组织在经营管理期间可能会遇到各类法律问题，就会对组织的权益产生危害。为了给农业经济合作组织的健康发展创设良好的法律环境，需要对合作组织的法律地位、权益等进行明确与完善，能合理分配不同组织以及组织人员的利益，确保经济合作组织的健康发展。

以农业经济合作组织的财务制度为例，为促进农村集体经济发展，确保组织成员合法利益，财务法律制度的完善十分必要。要求农业经济合作组织的财务活动必须公开透明，接受民主管理，按照法律制度要求接受乡镇人民政府与农业部等相关部门的监督与指导。农业经济合作组织在资金筹集过程中，需按照相关程序组织开展资金筹集活动，明确筹资方式、用途、规模等内容，当农业经济合作组织与社会资本合作时，权责边界、收益分配要在合同中明确规定。资产运营期间，不仅要避免公款私存的情况，还要强化票据管理。对于农业经济合作组织的集体资产进行管理过程中，需做好资产管理、增减等核算工作，在账内核算中纳入无形资产权属与价值。

3.2 明确农业经济合作组织的法律地位

在中国《民法典》中有明确规定，农业经济合作组织属于特别法人，并非简单的营利性或者非营利性，具备二者的双重功能。特别法人也属于法人，适用于市场经济中的“法人”相关法律。

据江苏省农业农村厅副厅长季辉介绍，截至2021 年10 月底，全省村组集体资产规模超过4 000亿元，村均集体经营性收入突破200 万元。江苏省农村集体经济已经进入了新的发展阶段，但是实际发展过程中由于农业经济合作组织的法律地位未能明确，对农村经济发展产生了极大影响［7］。

农业经济合作组织提供的服务为农产品加工、生产与销售等各个环节的工作，同时也要提供技术、管理等方面的知识与帮助。目前由于未能对农业经济合作组织的法人地位进行明确，对合作组织的融资、政策享受等各项工作产生了很大影响。在具体实践过程中社会一般将合作组织看做企业法人，但是农业经济合作组织不仅仅是盈利机构或者组织，还在乡村振兴战略实施过程中，作为经济发展带头人，为维护农民利益贡献着自己的力量。所以单纯将农业经济合作组织看做企业法人是不合理的。因此要对农业经济合作组织的法律地位予以明确，能让其享受金融、国家政策等各方面的福利与政策，积极带动农村经济发展［8］。

农业经济合作组织是集体财产的主要管理者之一，代表集体对财产进行管理与利用。长期以来，就农业经济合作组织是集体财产的所有者还是管理者一直在争论，但是法律最终选择了管理者这一属性，农业经济合作组织并非集体资产的所有者，集体资产管理期间，必须遵循民主管理、公开透明、成员收益与支持公益的基本原则。农村集体经济组织成员的资格认定要有一定的标准，法律制度也在不断完善，并最终确定2 种资格认定方式。

1）以本村户籍为形式标准。农村团体是农村集体经济组织建立的环境，农村村民之间相互认识，具有稳定的人际关系，所以缺少对法律的依赖性。农村秩序稳定化的结果为户籍，所以农村集体经济组织在对成员资格认定时，要以当事人户籍为首要标准。但是在具体实施期间，并非只以籍作为标准，更多的采取复合标准。比如成员资格认定时，不仅要求有户籍标准，还要求具备在本集体经济组织内“生产生活”要素。不同的区域在具体实施过程中有所差异，但户籍标准作为关键识别标准，有着不可撼动的地位。

2）以是否以本集体经济组织土地作为基本生活保障为实质标准。在一部分农村地区，虽然有人将户籍迁入到农村集体经济组织，其生活有土地作为保障，但是对于这部分人不能将其认定为集体经济组织成员。当事人虽然属于农村集体经济组织成员，也在农村有农事活动，但是由于并未通过民主议定程序，所以无法认定这类人为组织成员。但是还有一些情况需认定当事人为农村集体经济组织的成员，即使没有本村的户籍，比如嫁入、入赘本村的配偶、户籍暂时迁出的在读大学生和服兵役人员等。

3.3 完善农业经济合作组织的运行机制

“中国农村合作社”的报道中指出，到2021 年6月江苏省全省农民专业合作社市场登记数达8.1 万家，其中县级以上示范社、拥有产品注册商标的合作社、试点社、以家庭农场为主要成员的规模合作型合作社数量分别为1.06 万家、1.2 万家、180 家、300 家。截至2020 年底，江苏省农民合作社在带动农民增收方面发挥着重要作用，合作社可分配盈余超过120万亿元。为继续保持农业经济合作组织的引导作用，需完善农业经济合作组织的运行机制，确保合作组织各项工作开展的质量与效率［9］。①农业经济合作组织在运行过程中，要以法律手段予以保护，规定组织的建设条件与运行章程。对合作组织的内部组织职责进行完善，能做到科学运营。②在重要事项决策期间，要确保每一位入社农民都有投票权，确保民主决策，避免在运行期间出现专断的“大户”型合作组织。③强化监督机制。在农业经济合作组织的发展期间，需要对组织进行严格监管，尤其是在涉及到财务事务时，更要实现全面监督。每一位社员都要发挥其监督权利，并能为合作组织的有效运行提供保障。④明确分配制度。经济合作组织在交易之后都会有剩余资金，这部分资金需要按照一定的比例进行分配，但是现阶段的法律制度中并未作出规定，所以未来需要对分配制度予以完善［10］。

3.4 细化农业经济合作组织的指导政策

细化农业经济合作组织的指导政策需坚持总体要求，细化指导政策，全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化。总体要求主要表现为指导思想、基本原则与目标任务3 个方面，具体见表1。

表1 总体要求

细化农业经济合作组织的指导政策，对农业经济合作组织的发展具有重要意义。在细化过程中，要结合国家政策方针，国内外发展经验基础上，做好指导政策细化工作，了解经济合作组织在发展过程中面临的问题，在指导政策的细化过程中予以解决。①在党中央及地方政府的引领下，继续深化农村经济改革，利用好各项扶持政策，确保经济合作组织在农村经济发展中的关键作用。同时也要利用好城乡一体化政策，加快一体化发展，在一体化发展过程中培育新型经济合作组织，提升农村经济发展质量。②加强资金支持。农业经济合作组织各项活动的开展离不开资金支持，所以当地政府要设立专项资金，加大对农业经济合作组织的支持力度。③财务政策指导。合作组织在发展过程中，也要在政府的财务指导下，积极吸引市场经济，当遇到好项目时，在政府的指导与牵引下，吸引社会投资，确保合作组织能筹集到更多发展资金，提升合作组织的现代化发展水平。④提升农民的法律意识与素养。通过专门的培训制度，不断提升农民的法律意识与综合素养，保证农民在参与农业经济合作组织的同时，能得到法律保障。

3.5 完善内部治理制度

为确保农业经济合作组织内部治理的合规性，保障农民的合法权益，需强化组织内部治理。①完善侵权救济规定。在对成员救济权利与程序安排期间，要从法律角度予以完善，也就是要倒置起诉权与举证倒置，对侵权救济规定予以完善。需通过法律方式对成员的剩余控制权予以保护，并能对剩余财产、收益等进行披露。②强制披露经审计后的信息。组织成员的合法权益如何保障，要以法律的形式予以明确，组织会员有权对合作社的年度业务报告、会计报告等相关信息进行查阅。为对合作组织的财务会计报告进行有效审计，可委托审计机构开展此项工作，为避免信息不对称问题的发生，要强制合作社披露会计信息，对合作社成员的合法权益予以保护。③加大处罚力度。需通过法律制度的完善，对危害合作组织集体效益的行为进行处罚，并需承担相应的责任。完善内部治理制度，能为农业经济合作组织的有效运行提供可靠支持，确保在组织运行的可靠性，避免在运行期间发生违法乱纪，危害农民成员权益的行为。④明确组织管理是“内部人”还是“外部人”。就是在农业经济合作组织内部治理期间，要求由“内部人”担任负责人，并能按照现代企业的运行模式进行发展，“内部人”主要是懂得技术、管理、经济等方面的人才，避免将组织交给“外部人”治理［11］。

3.6 优化制度设计

1）发挥民主监督机制。在农业经济合作组织运行期间，会受到委托模式下成本与道德风险的影响，为消除这方面的影响，要做好制度设计，确保民主监督机制作用的发挥。村民委员会有对农业经济合作组织民主监督的权利，其法律依据源于《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民委员会财务审计期间，要对本村资金管理使用及本村集体资产等相关情况开展审计。在村民委员会的民主监督下，能确保农业经济合作组织财务的透明性，避免集体资产被挪用［12］。

2）强化监督。合作组织的成员需发挥好监督作用，有权行使罢免权与质询权，并能在内部治理中真正发挥其作用。

3）发挥经济效益的驱动作用。当下通过法律制度保证社员能自由加入与退出，但是如何推动农业经济合作组织的健康发展，就需利用好经济驱动作用，在经济驱动下，社员能有效发挥其内部治理与监督作用。

4）制度激励。农业经济合作组织有一般企业的特征，但是也会体现出合伙企业、独资企业等各种组织形态的特征，可以说农业经济合作组织属于混合组织形态，成员是组织的重要组成部分，影响着组织的发展［13］。为激发社员在合作社中的主体作用，推动合作社的现代化发展，就要通过制度激励带来经济效益，通过股权、分红等多项措施，提升社员的劳动积极性，确保农业经济合作组织的健康发展，为乡村振兴提供支持。

4 结语

在新的历史时期，对新型农业经济合作组织的发展及运行需提出新的要求，在支持农村经济的健康发展上，需充分发挥新型农业经济合作组织的积极作用。法律问题是制约新型农业经济合作组织发展的关键因素，为更好地应对新型农业经济合作组织在发展中遇到的法律问题，需完善农业经济合作组织法律制度、明确农业经济合作组织的法律地位、完善农业经济合作组织的运行机制、细化农业经济合作组织的指导政策等多种途径，不断为新型农业经济合作组织的健康发展提供保障，并能从法律层面强化制度保障，优化组织治理，以确保新型农业经济合作组织在乡村振兴战略实施过程中的作用。