处罚类行政非诉案件的实践检视与优化

陈飞　程洁

摘 要：行政非诉案件既包括行政非诉审查案件，也包括行政非诉执行案件，均是检察机关行政非诉执行监督的范围。实践中往往因行政机关怠于申请强制执行、“加处罚款”适用不统一、违规减免罚款本金、强制执行措施不到位等原因，造成行政处罚目的无法有效实现。因此，有必要从规范统一“加处罚款”的执法司法标准、依法纠正减免罚款实践做法、全面提升依法行政能力水平、深化内外部执法司法监督等方面予以完善。

关键词：行政非诉 行政强制执行 加处罚款 减免罚款

一、处罚类行政非诉案件基本情况及存在的主要问题——以Q市为例

从Q市市县两级145家具有行政处罚权的行政机关反馈的2017年至2019年间数据看，共有49家未作出过行政处罚，40家作出过行政处罚但当事人均在法定履行期内自觉履行完毕，56家存在行政处罚作出后当事人未在法定履行期内自觉履行的情况，上述未履行的案件共计743件（不含交警处罚案件[1]），涉及罚款金额3590余万元，行政机关依法对其中复议诉讼期满后当事人仍不履行的437件案件向人民法院申请强制执行，涉及金额2370余万元，目前实际执行到位780万元。

（一）行政机关怠于申请人民法院强制执行

没有行政强制执行权的行政机关在法定期限内申请人民法院强制执行是确保其行政处罚执行到位的保障，一旦超过法定期限将无法得到国家强制力的保证。但自2012年《行政强制法》实施以来，仍有少数行政机关怠于向人民法院申请强制执行。从Q市调研数据来看，743件逾期未履行的案件中共有45件未在规定期限内向人民法院申请强制执行，使其丧失国家强制力保障。如B区人社局共作出8起行政处罚，当事人均未在规定期限内履行，其中7起该局以行政相对人下落不明催告书无法送达为由未向法院申请强制执行，现已超出法定申请期限。依法按期申请人民法院强制执行，是行政强制法赋予行政机关的法定职责，行政机关怠于申请将嚴重影响行政处罚的执行，客观上纵容了行政相对人的违法行为，同时其损害的社会公共利益也难以得到法律救济。

（二）行政机关“加处罚款”条款适用不统一且实施率低

《行政处罚法》赋予行政机关在当事人不按期履行行政处罚决定时进行“加处罚款”的权利，意在督促当事人积极履行义务，实现处罚与教育相结合的目的。但从调研数据以及与有关行政机关座谈交流情况看，Q市行政机关“加处罚款”条款适用存在不统一且执行率低。如，多数行政机关采用确定性表述在《行政处罚决定书》中载明“自收到本决定书之日起15日内缴至……。逾期不缴纳的，每日按罚款数额的3%加处罚款”。部分行政机关采用裁量性表述在行政处罚决定书载明“将”或者“可以”每日按罚款数额的3%加处罚款。而生态环境部门、应急管理部门因加处罚款难以执行、更新处罚文书模板等原因，从2019年始未在《行政处罚决定书》中载明“加处罚款”。同时，从“加处罚款”的实施情况看，全市仅有1起案件是由行政机关单独作出的加处罚款决定书，占比0.13%。有80起案件就“加处罚款”申请法院强制执行，占全部逾期案件的10.8%。当事人超过规定期限（一般为15天）但在行政机关申请法院强制执行前缴纳罚款的，全部未收缴“加处罚款”。可见，《行政强制法》《行政处罚法》授予行政机关加处罚款的权利未得到有效行使，一定程度上助长了当事人“早缴晚缴一个样”的心态，不利于诚信社会建设。

（三）人民法院对“加处罚款”是否准予强制执行不一致

调研中发现，《行政处罚决定书》中附加“加处罚款”条款，催告中亦有“加处罚款”的内容，当事人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼又不履行的，行政机关申请人民法院强制执行罚款本金及加处罚款，该市6个县（市、区）法院对该类案件是否准予强制执行裁定不一致，实际执行中做法不一。如J市法院对罚款本金及加处罚款一并裁定准予执行;A区、B区法院认为，《行政处罚决定书》中“加处罚款”条款系一种警示或提醒，不属于“加处罚款”决定，故对申请强制执行“加处罚款”的请求不准予强制执行。L县法院认为，上述“加处罚款”不属于发生法律效力处罚决定的具体内容，只是对被处罚人不履行发生法律效力的处罚决定的一种制裁措施，行政机关申请人民法院执行只能是执行行政处罚有具体内容的行政行为，故对“加处罚款”不准予强制执行;C县、K县法院在该类案件的裁定中，对“加处罚款”没有明确阐述，仅裁定“准予强制执行行政处罚决定书”。执行过程中，C县法院执行局在执行通知书中部分案件载明执行加处罚款，部分案件仅载明执行罚款本金。K县法院执行过程中则不执行“加处罚款”。法院对此类案件“类案不同裁”，一定程度上导致对行政相对人“类案不同罚”，影响法律适用的统一性。

（四）强制执行过程中行政机关减免罚款本金的法律依据不足

根据《行政处罚法》《行政强制法》规定，行政机关可以允许当事人延期或分期缴纳罚款本金，但对罚款本金予以减免并无法律依据。从本次调研来看，在申请法院强制执行的437起案件中，有21起案件行政机关减免了罚款本金，金额共计23万余元，占原处罚本金的54.2%。如K县森林公安对19起案件减免罚款本金，且多为减半收取，案卷中亦无相关减免事由证明材料。A区、B区农业农村局因当事人家庭条件困难、患病等原因，经集体讨论后减免罚款本金，法院予以执行结案。实践中，上述做法虽有一定现实合理性，但缺乏明确的法律依据，容易导致国有财产流失。

（五）强制执行措施运用不充分、到位率不高

本次调研中2017年-2019年申请法院强制执行的437件案件，申请执行总额为2370余万元，实际执行到位780万元，到位率为32.9%。除企业破产、当事人确无履行能力等客观执行不能的原因，到位率不高也与强制执行措施运用不充分有关。如在B区卫生和计划生育局与纪某行政非诉执行一案，B区法院未待车辆查询情况反馈即作出终结本次执行程序裁定，行政机关亦未提出异议。A区法院对极个别案件被执行人未纳入失信被执行人及限制消费人员名单库等。5BE75264-77AA-49C3-B38B-67EBBC4032E7

二、处罚类行政非诉案件的实践检视

（一）“加处罚款”的裁量基准、程序、形式存在空白

《行政处罚法》第51条、《行政强制法》第45条均规定，当事人逾期不履行金钱给付义务的行政决定，行政机关可以依法加处罚款，这就赋予了行政机关对“加处罚款”自由裁量的权力，但现行法律、法规、规章、规范性文件均未对何种情形下应当加处、何种情形下可以不加处作出裁量规范，亦未对“加处罚款”是否需要单独制作决定书、程序如何进行、是否赋予当事人复议诉讼权利、法律文书样式等作出明确详细的规定，据了解目前仅原国家安全监管总局2016年出台的《安全生产执法程序规定》中略有涉及。[2]

（二）行政非诉案件执行程序缺少单独规范

根据《行政诉讼法》规定，目前行政机关申请人民法院强制执行的案件，执行程序适用民事执行的相关规定。但不同于民事案件中当事人权利可以自由处分，行政案件涉及国家公权力，关系到国家利益和社会公共利益，人民法院是否可以依照行政机关的放弃权利声明准许行政机关撤回执行申请，是否對行政机关减免罚款本金行为负有合法性审查义务等存在争议。

（三）行政机关与人民法院在法律适用方面存在分歧

法律制度规范等顶层设计的缺乏，必然带来实践层面的困惑。当前，行政机关与人民法院以及不同法院之间对“加处罚款”的理解与适用均有不同理解。如，行政机关认为在行政决定中一并明确了作出“加处罚款”的条件及计算标准，就“加处罚款”部分而言，是一个附条件生效的具体行政行为。当条件成就时，可以一并申请法院强制执行，人民法院应当一并准予并执行。而一些法院认为“加处罚款”是独立于原行政处罚决定的另一行政行为，应当另行单独作出，再申请强制执行。认识上的不统一直接导致目前该市近90%的逾期案件实际未加处罚款。

（四）被执行人缺乏履行能力其他原因

专题调研中发现，减免罚款的案件被执行人多为社会底层百姓，缺少履行能力，虽无法律依据，但具有一定的现实合理性。如B区农业局对杜某良的罚款本金从5万减至5千，即考虑了其年事已高、生猪养殖亏损、患病、家庭贫困、违法行为社会危害不大等因素。对于这些案件，行政机关、人民法院基于结案等因素的考量，往往就进行了减免。对于执行到位率不高，除去客观因素，个别公职人员责任心不强也是重要因素，如对于有财产而违法终结本次执行的案件，无论是执行员亦或者行政机关人员认真负责都能够有效避免。

三、处罚类行政非诉案件的优化

（一）规范统一“加处罚款”执法司法标准

就“加处罚款”的适用原则、实施程序、法律救济、文书式样等进行统一规范，率先在市域范围内实现“类案同罚”“类案同裁”。一是应明确加处罚款的适用原则。行政机关要综合考虑违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度以及当事人主观过错等因素，按照“以加处为常态，不加处为例外”的原则自由裁量决定是否需要“加处罚款”，以确保立法目的不落空。二是完善“加处罚款”的实施程序。通过告知、催告、听取意见、作出“加处罚款”决定、再次催告、强制执行等正当的行政程序设置规范行政权，为当事人提供一个必要的程序正义。三是厘清“加处罚款”的法律救济。加处罚款是维护国家与社会秩序所必不可少的手段，但它的违法或不慎使用会对当事人的合法权益带来不利的后果。因此，如果当事人对“加处罚款”不服，应当赋予当事人对“加处罚款”决定的复议、诉讼、执行异议等权利，保障其法律救济途径。

（二）依法纠正违规减免罚款的行为

严格执行作出的罚款决定，切实纠正违规减免罚款本金行为，有利于更好实现行政管理目的，确保公权力依法规范行使。一是要监督纠正行政机关违规减免罚款本金。基于行政法律关系稳定的考虑，行政机关在行政行为效力存续期间原则上不得再行作出变更、撤销、废止等行为。同时，依据现行法律规定，当事人确有经济困难的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳，此外，并无任何罚款减免的法律规定。调研中发现的部分行政机关基于当事人经济困难等事由，减免罚款本金并要求人民法院执行结案的做法，既突破了法律底线，破坏法律实施的统一性、严肃性，也容易产生“破窗效应”，引来执行不公的诟病，因此有必要加以纠正。检察机关可以针对此类问题开展专项监督提出检察建议，实现系统治理、源头治理。二是监督纠正人民法院违规执行结案。行政案件执行并不完全等同于民事案件执行，行政罚款在某种程度上属于尚未收入国库的国有财产，是有国家利益和公共利益属性，在行政机关超越职权要求就违规减免罚款执行结案的情况下，人民法院不应简单套用民事执行程序执行结案，而应加以审查，区别对待。因此，对于调研中发现的人民法院在强制执行过程中违规减免罚款的执结案件，检察机关应当依据《人民检察院行政诉讼监督规则》第109条的规定向同级人民法院提出检察建议。

（三）全面提升依法行政能力水平

一是加强执法人员队伍素质建设。各行政机关及工作人员要牢固树立法治思维，通过加强岗位培训、以案释法等方式，全面提高依法行政意识、执法业务能力和实务操作水平。二是深化执法司法规范化建设。全面落实行政执法事项告知、执法全过程记录、执法决定法制审核等流程，严格遵守法律规定的条件和程序。加大行政处罚中查封、扣押涉案财物的力度，规范强制执行中财产查控、信用惩戒等重点环节，健全完善行政非诉案件终结本次执行前信息告知制度，提升案件执行到位率。三是要强化责任追究。完善法治建设考核评价体系，加大对行政非诉案件不予执行情况在法治建设考核中的比重，对因行政不作为、乱作为导致行政非诉案件被裁定不予执行或违规减免罚款、放弃行使权利等导致国有资产流失无法追回的，依法启动追责机制。

（四）持续深化内外部执法司法监督

一是加大内部监督力度。各行政机关要建立健全执法案件全流程监管，形成从立案到执行的闭环。市依法治市办、依法行政办、市司法局等要常态化开展行政执法监督，及时纠正违法、不当行政执法行为，切实提升规范执法水平。人民法院要通过案件质量评查等方式，进一步规范行政非诉案件的审查、执行工作。二是加强检察机关法律监督。充分发挥检察机关法律监督机关职能作用，畅通行政执法监管等平台信息数据共享协作，深化党委集中统一领导下的政法委执法监督与检察监督的衔接配合，切实提升检察监督效能和作用。探索行政检察年度报告制度，对履职中发现的苗头性、倾向性、普遍性问题，提出系统治理、源头治理、依法治理的工作建议。三是积极引入社会监督。认真落实行政处罚信息公开、特殊行业“黑名单”等制度，充分发挥社会舆论监督作用，倒逼涉案当事人尊法守法，及时纠正违法行为。探索建立行政非诉案件悬赏奖励机制，鼓励群众积极举报违法企业、个人财产线索，依法打击规避执行行为，确保行政处罚有效执行到位。5BE75264-77AA-49C3-B38B-67EBBC4032E7