电影法视域下韩国电影业崛起的路径与范式研究

2020年2月11日，2020年奥斯卡落下帷幕。韩国电影《寄生虫》（奉俊昊，2019）继2019年夏天获得金棕榈大奖后再次创造奇迹，一举拿下奥斯卡最佳影片、最佳导演、最佳原创剧本和最佳国际电影四项大奖，不仅成为本届奥斯卡的最大赢家，更是有史以来第一部非英语国家的奥斯卡最佳影片。毫无疑问，这是属于韩国电影的高光时刻。[1]除了在国际上斩获大奖、大放异彩外，韩国电影产业近年来也取得了很好发展。根据KOFIC（Korean Film Council，韩国电影振兴委员会）发布的统计报告显示，2019年韩国市场共收入票房19139亿韩元，较前一年增长5.5%;观众人数为2.2億，较前一年增长4.8%，均为历史最高值。本土片占比51.0%，虽与上一年度相比有所下滑，但依然连续第9年保持了半壁江山。①

韩国电影自1919年诞生，已经历了102年的发展历程。有学者将其100余年历史分为了四个阶段：第一个阶段为韩国电影诞生期（包括早期发展），时间为1919年-1945年;第二个阶段为解放后韩国电影的兴起，时间为1945年-1960年;第三个阶段为韩国电影的崛起，1960年-1998年;第四阶段是韩国电影全面走向世界市场，时间为1998年至今。[2]韩国电影在短短20余年时间，实现了从本土走向世界，有观点认为归根结底在于，其解决了人和钱的问题，解决了电影制作的环境问题，解决了向外输出的渠道问题。当然，这些问题的解决是多种因素促成的。本文主要从法治的角度，探索韩国电影法律体系在韩国电影崛起过程中，是通过怎样的体系构建，提供了较好的电影制作环境。

一、立法机关：上下衔接、互为补充的法律框架

电影法的范畴较为广泛，不同法系包含不同的内容。在韩国，电影相关法律存在于法规、政策和法院判例中，是一个较为庞大的系统。在这里，本部分主要列举韩国不同时期政府制定的与电影相关的系列规范。按照法律规范颁布时间，与韩国电影相关的主要法律如下：

韩国第一部规范电影发展的法律《电影法》制定于1962年。由于制定时间早、立法背景和目的等原因，在经历几十年时间后，虽然历届政府不断对其修订，但它的作用越来越有限，直到《电影振兴基本法》的诞生，规范和促进韩国电影的基本法律逐渐演变为《电影振兴基本法》。

《电影振兴基本法》制定于1995年。该法最为出名的是纳入了韩国电影义务纳本制度，即为了收集和保存韩国电影，把韩国电影拷贝义务提供给韩国映像资料院（Korean Film Archive）的制度。同时，该法在第4条规定了，“国家应当保障和尊重创作影像物的自由和自律性”。

2009年，《文化产业振兴基本法》诞生后，一改《电影振兴基本法》宣示性条款的面貌，对文化产业发展中的基本原则、政府职责和基本制度作了详细规定。其中，第四章专门规定了韩国文化产业振兴委员会，第五章规定了文化产业振兴基金。

2010年的《内容产业振兴法》也是涉及电影发展的基本法律之一。早在2002年《网络数字内容产业发展法》已经颁布，后因该法调整对象的扩大，于2010年修订为《内容产业振兴法》。该法律的调整范围扩大到整个狭义的文化产业即内容产业，并改名为现今的《内容产业振兴法》。

此外，韩国还颁布了《著作权法》《唱片录像带暨游戏制品法》《知识产权基本法》，并配套有《知识产权强国实现战略》《知识产权的战略与愿景》等配套性法律文件。

至此，韩国电影产业上下衔接、互为补充的法律框架基本形成[3]：根本法（《宪法》）——基本法（《文化产业振兴基本法》《内容产业振兴法》《著作权法》）——特别法（《电影振兴基本法》）。根据上述法律，韩国政府制定了大量电影支持政策，以实现振兴韩国电影的目的，这也是本文即将展开的第二部分内容。

二、行政机关：制定大量电影支持政策

1962年《电影法》制定以后，为保护和发展韩国电影，历届韩国政府通过调整政府主管部门及其职能范围，以及制定相关电影政策等方式做了很多努力。然而，《电影法》带有浓厚的军人政治及专制色彩，因而20世纪六七十年代的电影政策是官僚命令体制的产物，不符合韩国电影的现实。政府的过度干预和意识形态的控制与电影产业发展背道而驰。20世纪80年代是市场开放和市场竞争时代，当时的政府提出了多种韩国电影发展方案。[4]在“新自由主义”思潮影响下，良好的自由竞争氛围已然形成。[5]韩国电影在金大中总统上台后逐渐走向兴盛，并在21世纪初迎来了韩国电影的崛起。

总结起来，韩国政府通过制定和实施电影政策，引导和促进了韩国电影发展。有学者将对韩国电影产生最重要影响的政策或制度进行了如下分类：（1）从20世纪60年代初至1986年主导韩国电影政策的“进口配额”制度;（2）“银幕配额”制度，该制度自1987年以来一直是韩国电影政策中最明显的元素，但在2006年7月后已开始失去主导地位;（3）补贴政策，出现在20世纪90年代末，当时韩国政府认识到电影业作为经济驱动力的重要性，并开始为电影提供补贴资金。[6]

（一）进口配额制度

进口配额是韩国政府在1958年采取的第一个重要的保护主义措施。它的雏形是一个奖励计划：只有成功制作或出口韩国电影的公司才能获得进口外国电影的许可证。即，要求制作和出口一定数量的国内电影，以换取进口外国电影的许可证。需要说明的是，当时外国电影往往被认为比国内电影更有利可图。[7]出口就需要高质量的韩国电影，而出口这些优秀的韩国电影所获得的外币可以再投资来生产新的国内电影。事实上，韩国的这个“奖励”制度在20世纪50年代末发挥了作用。但是如何定义“质量”，特别是“高质量”并没有公认的标准。1966年，“基于质量的”奖励制度被严格的“基于量化”规则所取代，即进口一部电影将放映三部韩国电影。

在这种情况下，韩国电影公司必须尽快制作电影以获取更多的进口配额。与预期的良性循环的初衷相去甚远的是，以数量为基础的奖励制度促使韩国电影制作人制作低质量的电影并放映和出口这些电影（俗称“快速配额”），以便获得进口更多外国电影的权利。因此，进口配额制度在实施的后期反而使整个行业陷入了一种消极的境地。比如，从1980年到1986年，韩国每年只出口17部电影，而20世纪70年代每年平均达到了80部。[8]进口配额制度也给韩国电影业带来了意想不到的负面影响。

后来，进口配额制度至少被修改了4次。根据签署的第一部韩-美电影协议的要求，韩国进口配额制度于1986年被废除。而进口配额的取消却改变了韩国电影观众对外国电影的看法。在进口配额制度期间，韩国公司精心挑选外国影片，以满足当地人的口味。由于这些入选的影片都是在韩国上映的，国内观众认为所有的外国影片都是高质量的。相比之下，在取消进口配额后，外国公司开始在没有任何精心挑选过程的情况下发行各种电影，因为它们相信所有电影都能在韩国成功。结果是，韩国观众意识到，并非所有的外国电影质量都很好。这在某种程度上优化了韩国电影观众根基。

（二）银幕配额制度

银幕配额制度规定了在影院放映国内电影的强制性天数，目的是保证国内电影的市场准入。这经常被认为是韩国电影行业获得成功的关键因素。1966年，韩国电影法第二修正案引入了银幕配额制度。从1986年到2006年，该法案强制要求需有146天的时间来放映韩国电影。在2006年韩美自由贸易协定（FTA）谈判后，这一数字被减少到73天。因此，2006年的银幕配额削减在韩国国内引发了一场，关于削减银幕配额天数是否会危及电影行业未来发展的巨大争论。有学者认为，自1987年以来，韩国在全球化的背景下，通过“开放的门”，经历了非常重要的文化产业发展历程。这一新的环境意味着，为确保生存，韩国电影公司不得不与外国公司竞争，而这些公司则竭尽全力不断创造了有效的方式促进文化产业竞争，电影工业尤甚。[9]

当然，也有观点认为，银幕配额制度并不能保护国产电影，因为仅仅预留一定数量的放映日并不能保证它们在这一特定时期能吸引更多的观众。关于韩国国产电影的市场份额，从20世纪80年代中期到90年代中期大约是20%，市场份额在20世纪90年代后期有所增加。进入21世纪10年代后，韩国电影在国内的市场份额（55-60%）远远高于银幕配额制度（73天比146天）所预期的份额。

（三）电影产业补贴

政府补贴是对经济部门或产业实体提供的一种财政援助或支助，以促进正在经历经济和社会困难或因任何原因需要资金的部门或实体。从1963年开始，韩国政府实施补贴计划，但直到20世纪90年代末，韩国的电影政策几乎完全依赖进口和银幕配额制度。直到最近，韩国政府才认真实施补贴计划。作为回应，韩国政府决定增加对电影业的补贴数额，于2007年4月采用了法国的座位税，并将其管理委托给一个类似于CNC（Centre national de la cinernatographie，法国国家电影中心）的机构KOFIC（Korean Film Commission，韩国电影委员会）。这项计划最初预计只会持续四年，而实际情况是这些补贴在2014年得到延长。从近年来的数据可以看出，韩国政府对韩国电影的补贴情况总的呈现出增长态势。关于韩国的补贴制度，有以下几个方面的说明。

首先，历届韩国政府在文化问题上表现出两种根本不同的态度：1993年之前是严格的监管机构，之后是支持发展的服务机构。这个转折点发生在1993年，当时电影业从“服务业”重新分类为“制造业”部门。这一变化为电影行业提供了两种新的支持：（1）日益富裕的公共预算打开了补贴的潜力，（2）承认娱乐业的经济价值作为“商业产品”，允许电影制作人首次利用银行贷款，并作为制造商享受免税。其次，有两种不同的分配或发放补贴的方式：直接的和间接的。例如，韩国政府基本上补贴基础设施或发行渠道。韩国政府还制定了大量电影政策，例如减免税收、政府拨款、利用电影基金引入社会基金等，强势助力韩国电影的快速成长。此外，韩国政府制定的支持竞争的条款和以市场为导向的政策，对韩国电影业的成功也做了积极贡献。[10]

也有观点认为，韩国大部分的电影政策都没有取得成效，而是商业战略成为推动电影业发展的关键因素。首先，正如前面提到的，补贴大幅增加是在20世纪90年代后期之后，这并不能解释20世纪90年代后期之前韩国电影业的巨大增长。其次，2011年，韩国电影业获得的最高补贴估计约为1.06亿美元，约为法国电影业同年获得的补贴的十分之一。此外，直到2000年末，补贴水平一直很低。最后，一些人认为，韩国政府为电影行业提供的各种各样的免税方案，是韩国电影支持政策的重要组成部分。

但免税政策的实施受到了许多条件的限制。第一，只有电影中小型企业才符合资格。第二，这些中小企业必须满足严格的规模条件：平均1000名雇员，股本低于900萬美元（2011年数据），销售总额低于900万美元（2011年数据），和/或资产低于4500万美元（2011年数据）。第三，符合条件的中小企业必须遵守一个关键的“独立”条件：所发行的证券的30%以上不应由最大股东持有。第四，这些中小企业不应该设在首尔城市群，这对文化内容生产商来说是一个严重的制约，因为他们往往需要一个大的市场在附近。最后一个重要限制是，一家公司即便有资格成为中小企业，它也只有4年的时间被当作中小企业对待。在这段时间之后，有一个重新评估的程序。

事实上，根据韩国商务及经济发展部的报告，只有15.9%的中小企业受惠于这项计划。总括而言，现行的税务扣除制度并没有大幅改变以往计算的补贴率。而实际上，许多韩国组织和学者都主张增加电影业的免税制度。

三、司法机构和社会力量：与时俱进、推动发展的重要力量

韩国电影能够实现质的飞跃，也离不开司法体系对电影性质的确定和背书。简单地说，这是实施《电影振兴基本法》《文化产业振兴基本法》的结果，是历届韩国政府依法行政的结果，也离不开司法机构的裁判定性。1996年10月4日，韩国宪法法院做了一个历史性判决。即对电影《啊！梦之国》（柳寅泽、洪基善，1988）的宪法诉求作出了判决，认为电影作为思想和观点的表现手段，其创作应当依据宪法中的表达自由而得到保障。随后，韩国政府依据宪法法院判决，逐渐将审查机构由政府的“演出振兴委员会”调整为民间的“影像制品分级委员会”。

韩国电影能够长足发展还由于电影院、财阀或韩国大集团逐渐成为电影业的重要参与者。关于韩国电影的入场人数，第一个转折点发生在1998年至2000年期间，韩国电影的入场人数总体上出人意料地增加，取得了一系列出人意料的成功，比如《生死谍变》（姜帝圭，1999）《共同警备区》（朴赞郁，2000）等。这些电影被称为“韩国大片”，因为它们的制作投入了大量资金。随着好莱坞电影制片厂被允许在韩国直接发行他们的电影，电影院成了这个行业的一个新的力量参与者。由于韩国制片公司没有任何强制性的进出口关系，电影院是这些公司唯一能够管理的来源，以便尽量减少好莱坞电影公司在国内市场直接发行电影的影响。希望投资获得高回报的财阀们更积极地通过收购个体影院和形成“影院特许经营权”来扩大影响力，国内电影产业旧结构的“解体”过程引发了韩国新参与者的进入。在20世纪90年代早期，以三星和SKC为首的一些财团通过对好莱坞电影项目的联合投资进入电影行业。然而，由于大多数努力都失败了，财阀们将他们的投资转向了韩国电影制作。基于他们在好莱坞电影公司的经验，财阀们学会了如何发展一个现代和纵向一体化的制作系统，包括融资，制作，发行和展览电影。为了迎合国内消费者的口味，利润丰厚、有吸引力的韩国大片出现了短缺。尽管2006年以后制作的韩国电影数量没有受到重大影响，但在2000年至2003年投资大幅度增加之后，从2003年开始投资明显停滞。当商业环境发生根本性变化时，比如银幕配额和新的自由贸易协定，韩国电影业的投资者倾向于减少投资，以避免任何可能的风险。

总之，除公权力机构的支持和保障外，长期以来支持竞争改革的商业环境，民间资本等社会力量进入电影领域，无疑为电影产业的发展带来了源源不断的活水。20世纪80年代末到90年代初大财团进入电影市场，他们的到来不仅带来了电影投资，提供了具有竞争力的电影作品，成功地挑战了好莱坞大片，更迅速推动了电影整条产业链的构建，从投资和开发项目、制作及发行电影到兴建影院，实现了电影产业各个环节的助力与完善。除财团之外，风险资本也进入电影市场，代表公司有日信投资、未来风险资本。同时，综合电影投资发行公司也形成，由最初只参与单一两个产业环节的公司开始全面地进入电影市场，发展成为综合性的电影集团。例如，电影《寄生虫》出品和发行方CJ娱乐集团，就在20世纪90年代进入娱乐产业，经过了20多年的发展，终于将韩国电影推出亚洲走向了世界，为韩国电影发展做出了不可磨灭的贡献。

结语

当人们在讨论韩国电影为何能短短20年冲出亚洲问鼎奥斯卡时，或许答案有很多。事实上，韩国电影的兴盛乃至崛起背后助力众多，但所有的一切都离不开韩国政府对电影产业的定位，以及在此基础上构建起来的电影法律保障体系和其对韩国电影产业发展的积极推动作用，从而给予了韩国电影成长相对自由和殷实的空间和环境。虽然韩国电影法治有其特殊性，但认真分析这些特点，我们可以发现，韩国基本形成了相对完整与互相支持的电影产业法治系统，即立法机关制定了促进电影发展的电影相关系列法案，行政机关出台大量扶持政策，司法机关推动电影法治建设，社会力量作用显著，这对我国电影产业法治系统的研究和构建提供了某种可借鉴的范式和路径。

参考文献：

[1][2]小金人.韩国电影振兴史料[EB/OL].（2020-02-20）.微信公众号《一起拍电影》.

[3]邓婷婷，曾安东.韩国文化产业的立法体系及其启示[ J ].邵阳学院学报：社会科学版，2017（16）：42-52.

[4]姜乃瑛.市场开放后，韩国电影政策变迁[ J ].电影新作，2006（06）：43-46.

[5]陆佳佳.审查暴力到法治想象：从韩国电影立法影响产业发展谈起[C].首届长三角影视传媒研究生學术论坛论文集，2015.

[6][8]Jimmyn Parc.Evaluating the Effects of Protectionism on the Film Industry： A Case Study Analysis of Korea[M].Handbook of State Aid for Film，Springer International Publishing AG，part of Springer Nature 2018：349-366.

[7][9][10]Patrick Messerlin and Jimmyn Parc.The Real Impact of Subsidies on the Film Industry（1970s–Present）： Lessons from France and Korea[ J ].Pacific Affairs，Vol. 90，2017（01）：51-75.

【作者简介】  程麒台，女，重庆人，北京电影学院思政部讲师、艺术学博士，国家电影智库特约研究员，北京文化娱乐法学会常务理事、副秘书长，主要从事电影产业法律政策、电影法教育研究。