鱼与熊掌兼得：平台经济二元监管框架及其福利效应

凌永辉

(南京大学 长江产业经济研究院，江苏 南京 210093)

一、 引 言

互联网对交易场所、交易时间、交易品类等传统商业活动的改变是极为深刻的，(线上)平台经济就是互联网大潮影响下出现的一种新的商业模式，并且逐渐在世界经济发展中占据重要地位。(1)根据普华永道(PwC)发布的“2020全球市值100强上市公司”排行榜，美国的微软、苹果、亚马逊、谷歌、脸书和中国的阿里、腾讯七家互联网平台公司位列前十。然而不容忽视的是，平台经济尽管通过减少供需双方的信息不对称降低了搜寻匹配成本，进而提高了市场交易效率，但在实践中仍可以较为普遍地观察到，不少平台均存在诸如侵犯用户隐私、市场竞争失序等有损消费者权益的现象(如“大数据杀熟”、恶意“刷单炒信”等)。由于平台经济的组织载体是形形色色的各类平台型企业，因此平台经济发展中出现的众多突出问题，不同程度上与平台型企业缺乏适宜的监管框架有关。

实际上，平台型企业首先是作为企业个体上的“经济人”而存在的，因而具有一般意义上的市场微观主体特征。在其内部，有员工，有资产，也有层级组织结构；在其外部，也像传统企业一样，参与市场竞争或者实现合作，赚取经济利润。比如京东商城、淘宝网等电商平台，它们有着层级式的内部组织架构、外部市场竞争策略等，与一般企业无异。这些电商平台可能会由于商业利益驱使而导致平台内商品的搜索排名不一定能反映消费者的偏好。然而，平台型企业也表现出与传统企业显著不同的特征，即平台场域内的“社会人”角色。这主要源于平台内部的关系多层性、主体多元性、市场跨边性、功能社会性等特征[1]。平台是大量商家、消费者以及各式各样的商品和服务的聚集场域，出于维护场域内交易秩序、促进商业营利等目的，它既有义务也有激励去发现和阻止平台场域内的违法行为。因此，在平台经济快速发展的现实情境下，传统的监管体系需要与平台型企业的这种双重角色相适应，通过创新监管方式，增进社会福利。

但问题是，针对平台经济的监管体制究竟应如何进行创新以实现有效监管呢？本文认为，遵循中央财经委员会第九次会议提出的“从构筑国家竞争新优势的战略高度出发，坚持发展和规范并重，把握平台经济发展规律，建立健全平台经济治理体系”的基本思路，(2)参见中国政府网“习近平主持召开中央财经委员会第九次会议”，http://www.gov.cn/xinwen/2021-03/15/content_5593154.htm。可以依据平台型企业的“社会人”和“经济人”双重角色特征，构建一种平台自我监管与政府公共监管协同的二元监管框架。本文的目的就是揭示这种二元监管框架的基本内容及其对社会福利的影响效应，以期能为我国“十四五”时期促进平台经济监管体制创新和推动平台经济规范、健康、持续发展提供决策参考。

二、 文献综述

迄今为止，人们并未就平台经济的定义达成共识，只是一般地认为，平台经济作为一种大规模协作组织方式，是一种成功地聚集、组织起双边或多边交易的市场中介，其用户可能是买卖双方、广告商、软件开发商或社交媒体用户等[2]。由于平台经济有着不同于传统经济的新基础设施、新要素和新结构等特征，往往是双边市场或多边市场[3-5]，特别是通过跨界融合、垂直整合形成了各式各样的生态圈结构[6]，因而对其如何进行监管的问题自然而然也就进入了人们的视野。

经济学家对此进行了深入探索，大体上形成了两种相对的监管思路：一种思路是放松平台经济监管，强调抓大放小、宽松执法。戚聿东和李颖(2018)根据美国历史上对新兴产业放松监管从而实现经济繁荣的经验，提出了中国国内经济各部门存在监管过度的观点，为确保平台这种新经济的发展潜力，当前亟须从强化监管转向放松监管[6]。从法学和经济学的双重视角来看，这种放松监管其实也可以看成一种平台经济的“去监管”思路，即在缓慢放松法律牌照管制的同时，以资源自由流动来刺激平台围绕基础服务展开竞争，逐渐提升平台质量[7]。一个典型的例子就是平台跨界竞争。鲁彦和曲创(2019)认为，随着中国互联网经济的崛起，互联网平台跨界竞争现象逐渐增多，相关监管部门应适当放松对平台跨界竞争的准入限制，鼓励平台跨界竞争[8]。特别是其中一些争议较大的复杂问题，不宜预设结论，而应在具体实践中逐一分析，不作“有罪推定”，而要更多地将创新要素作为分析重点[9]。而且对于平台经济这种多边市场来说，许多平台之间开展竞争不一定能提高效率，因为它会显著削弱间接网络效应[3]，更何况平台企业形成绝对垄断的风险也是极其有限的[10]。因此，对于新兴的平台经济模式来说，应当坚持更少但更加宽泛的监管规则，既不扼杀创新精神，同时又提供最基本的法律保障[11]。

另一种思路则是强化平台经济监管，强调加大打击、严格执法。考虑到全球范围内的科技巨头企业频遭反垄断调查的事实和我国平台经济发展的市场集中化趋势[12]，必须通过加强监管，才能推动平台经济自身发展以及发挥对实体经济的带动作用[13]。譬如，李凌(2015)认为政府干预会在一定程度上集聚新模式和新规则创设的市场力量，对平台经济业态创新而言可能是有益的，但目前国内的监管制度存在多重管制体制与平台发展之间的不协调、不适应、不匹配问题，应有效整合原本碎片化的政府监管力量，加强对平台经济的监管[14]。刘重阳和曲创(2018)以搜索引擎市场为案例研究了平台经济中的“劣币效应”，其分析表明，宽松的监管制度环境导致了平台厂商的低违法成本，客观上激励了厂商和搜索引擎对短期利润的追逐，现有监管制度无法对平台厂商和广告主等形成有效的引导和约束[15]。这同时也可能反映出，我国平台经济竞争正从“增量竞争”阶段转入“存量竞争”阶段，而这一新阶段的平台型企业行为将更多地表现出反竞争动机，因而反垄断部门的监管策略也应适时加强监管的力度[16]。周文和韩文龙(2021)也认为，加强平台经济领域的反垄断治理可以从反垄断立法和执法、大力发展监管模式和创新大数据管理体系等多方面统筹安排，尤其随着平台经济不断做大做强，反垄断执法必须实现由过去的宽容到相对宽容再到严格的逐步过渡[17]。

然而，上述两种监管思路均忽视了平台型企业特殊的双重角色属性，存在各自的明显缺陷：就放松监管而言，它可能会增加社会经济面临风险的概率和额外的公共管理成本；就强化监管而言，则可能会压缩平台经济的创新空间。因此，片面地追求放松监管或强化监管，往往不利于平台经济实现发展和规范并重，也不利于社会总体福利的提高，从而“鱼与熊掌不可兼得”。实际上，已有学者意识到了这一问题。譬如，谢康等(2016)提出的“监管有界性”假说，认为加大监管力度对生产经营者食品安全违规行为的影响就具有典型的两面性[18]。显然，这种监管力度的强化是以政府作为监管主体，注重强制性和事后惩戒性的监管，而平台自身的激励性监管却被忽视了。孙晋(2021)认为，由于平台生态系统的内部交叉补贴、内部交易不透明以及信息不对称等特征，自我规制和激励性监管对于平台型企业意义尤甚，规制负担也更小，更有利于政府将稀缺资源用于更擅长的领域，以及利用累积性判断力和经验去解决政府较难处理的问题[19]。可见，平台作为中介组织的监管能力和责任应被纳入新的监管框架之中，因为平台企业在一定程度上可以看作维护公共利益的监管者[20-21]。遵循这一理念，本文依据平台型企业的“社会人”和“经济人”双重角色特征，提出一种平台自我监管与政府公共监管协同的二元监管框架，并结合实际案例探讨其社会福利效应。

三、 平台双重角色下的二元监管框架

平台的外在形态表现为操作系统、硬件终端、应用程序、搜索引擎等，但其核心均是提供强大的交易基础服务，并以此为载体聚集起大量的商家、消费者等市场要素，形成持续稳定的生产活动。

(一) 平台“社会人”角色与平台自我监管

从学理上讲，作为平台场域内市场的搭建者，平台型企业具有强烈的动机和理由来推行内部监管。这是因为，平台的核心作用是搜索和匹配，而内部监管有助于发现和避免用户互动的非效率成分，降低消费者的搜索成本，从而增加平台的吸引力。同时，这种内部监管也可以避免供应商的搭便车行为，比如有的商家仅仅是通过平台获取用户需求信息或将平台作为产品展示柜等。基于此，平台对于监管价格、监督用户行为、推动用户履行交易合同、收集用户反馈信息等，均表现出积极的欢迎态度，因为这些举措都关乎平台的根本利益。而且，平台在数据收集和分析方面，具有公共监管机构不具备的天然优势，可以在较大程度上缓解由于交易双方信息不对称引起的风险，有利于扩大监管覆盖面，提高监管响应速率等。这就是说，平台内部的自我监管成本远低于政府部门对平台进行公共监管的成本。

由此，平台自我监管的实质是平台型企业将自身商业行为嵌入社会责任的一种功能，集中体现了平台的“社会人”角色。无论是从用户类型差异进行区分的联络型平台、交易型平台、信息型平台[22]，还是从双边市场特点进行划分的市场制造型平台、需求协调型平台、受众制造型平台等[23]，都反映了平台的形成在某种程度上是为了解决特定社会问题、满足特定社会需求，平台的联络、交易、信息功能均表现出很强的社会性和公共性[1]。一般来说，平台承担着两种类型的中介责任：一种是对商品和服务本身的监管责任，另一种是对商品和服务交易活动的监管责任。前者主要涉及对侵犯版权的非法内容的抵制，以打击诸如媒体盗版、假冒伪劣等行为，这种保护将激励创新，最终有利于平台商业模式的流量增加；后者则意味着使用户获得多样化的交易机会，并通过加强责任管理来有效降低交易的事后风险，从而避免引发相关的责任问题。譬如，欧盟《数字服务法》的目的就是强化数字服务企业的责任，确保线上平台没有违法内容的传播和销售，而且该法案还规定了数字平台服务商的“守门人”标准[24]。

在实践中，电商平台的价格结构治理、支付担保机制、消费者评价体系、产品免费退换服务等，都是平台自我监管的具体体现。所谓价格结构治理，就是平台型企业利用双边市场特征实施非对称定价，并对特定的交易行为进行相应的奖惩[25]。这种价格机制是平台经济事前监管的主要手段，而另外一种重要的事前监管手段就是支付担保机制，即在信息流、商品流和货币流“三流”分离的条件下在支付环节引入平台作为担保方，既可以提升交易效率，又能够保障交易安全[26]。平台型企业除了事前监管，在事后监管方面也有消费者评价体系和产品免费退换服务等常用手段，其基础主要来自声誉机制的作用。对于所有平台用户来说，这种声誉机制可以被看作一种集体行动下的公共产品，有助于克服潜在的市场失灵。比如，美团外卖、饿了么、糯米等国内主流外卖平台就依靠声誉机制对违规商铺实行下线处理的惩罚措施，并且对这些违规商户的名单信息进行持续的动态更新。这就有效降低了消费者对外卖送达后不满意的事后风险，从而将更多的消费者吸引到平台中来。

(二) 平台“经济人”角色与政府公共监管

从平台场域外部看，平台型企业之间也在为争夺用户而相互竞争，表现出典型的“经济人”特征。这就意味着，平台也是努力追求利润最大化的企业，与传统企业一样追逐自身的商业利益。但是，平台型企业与个体用户之间存在着比传统经济中更加强烈的信息不对称，容易导致平台型企业出现商业化的动机偏差。众所周知，平台型企业在数据收集和分析方面，相对于个体用户而言具有显著优势，后者掌握的信息量及相应的分析能力远低于前者。这会影响平台中的供应链结构，使平台占据绝对主导地位，加剧其中的势力不对等。实际上，平台型企业的数据信息优势来源于平台组织的网络外部性和规模经济。其中，网络外部性是互联网平台型企业的基本特征，而规模经济则源于平台型企业大规模的技术投资，在这两者的联合作用下，市场竞争的最终结果就是大平台垄断市场，从而出现“赢者通吃”的现象。

受此影响，信息技术市场往往是高度集中的，不仅容易引发价格过高、缺乏创新等现象，而且也可能通过搜索排名偏差、操纵用户行为等方式损害消费者福利。譬如，在搜索引擎竞价排名的商业模式中，网站广告主只要遵循竞价机制支付服务商认可的价格，就能将自己的产品信息推送至消费者终端。搜索引擎平台是其中唯一能够进行“信息过滤”的中间环节，但搜索引擎平台通常更愿意看到越来越多的广告商参与到竞价中来，从而可通过抬高价格来获利。尤其是在寡头垄断的市场结构中，搜索引擎平台拥有大量的用户群，迫使想要进行网络营销的广告主没有其他可替代的搜索引擎可选，导致竞价始终处于较高位置。然而，真实广告主的产品成本远高于虚假广告主的产品成本。在高位竞价情形下，真实广告主虽然有意愿进行广告推广，但与虚假广告主相比毫无竞价优势。真实广告主只能退出竞价，致使搜索引擎服务供给市场发生“劣币驱逐良币”的失灵现象。在这种情况下，如果没有政府对平台的公共监管(如针对兼容性或开放性的强制规定等)，那么平台在面对巨大垄断利润时，就很容易发生道德风险。譬如，曾经在社会各界引起强烈反响的“魏则西事件”中，百度搜索引擎没有主动建立有效的广告信息甄别机制，就是因为虚假广告对其造成的声誉租金损失远小于成本节省带来的垄断利润[27]。因此，政府部门的公共监管对于平台型企业规范发展而言是不可或缺的，其设计与实施主要是为受监管行业的利益服务。

我国目前针对平台公共监管可以遵循的法律法规包括《反垄断法》《反不正当竞争法》《电子商务法》等，特别是2021年2月正式公布的《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》，首次对如何认定平台垄断协议、如何界定平台相关市场等重点、难点问题予以了回应，直接反映出政府监管部门对平台经济实施公共监管的最新摸索和尝试。然而，在实际的经济运行中，政府往往受到有限信息和有限理性的约束，在对平台经济的公共监管过程中面临着诸如标准制定困难、设租寻租等问题。譬如，相关监管部门对平台型企业的双重角色属性辨识不清，对双边市场垄断势力的判定缺乏依据，多重监管引发低效率的碎片化管理，数据共享、信用体系、税收回单等配套措施滞后[14]，进而导致公共监管与平台创新之间的冲突。因此，公共监管的法律手段需要随着平台经济发展的越加成熟而加速进行更新和完善，从事前、事中和事后全周期出发，积极构建科学系统的监管体系。

(三) 平台经济二元监管的协同机理

从上述分析可知，平台场域内的自我监管在一定程度上承担着政府公共监管的部分功能，扮演了“社会人”角色，但平台型企业兼具“经济人”角色，政府公共监管具有不可替代的作用。在图1所示的平台经济二元监管框架中，平台自我监管与政府公共监管之间呈现出既互补又制衡的内在协同关系，其内在机理可以从功能目标、技术手段、法律效力三个层面进行具体分析。

图1 平台经济的二元监管框架

1.功能目标层面。无论是平台自我监管还是政府公共监管，其功能目标的需求是一致的，均是为了实现平台经济的守正创新。但之所以要构建自我监管和公共监管的二元监管框架，根本上是由平台经济存在两类不同的外部性所决定的。第一类外部性是指平台内用户之间具有交叉网络外部性。这意味着平台经济中存在一个临界容量(Critical Mass)，当消费者用户和卖家用户基数高于该容量时，平台型企业就会出现正反馈效应引致的正向循环增长，否则就会陷入负向循环直至退出市场。这种交叉网络外部性本身会因为平台型企业所涉及行业的差异而呈现异质性，也会随着行业发展而出现动态变化，只有平台型企业自身最了解其规律。因此，针对这一类外部性，最优的监管方式是在平台内部由平台型企业与两边用户之间进行协调解决。譬如，理性的平台型企业在做定价决策时，通常会充分考虑总体外部性水平，通过设置最优价格结构以实现平台内交叉网络外部性所产生的收益，因而不需要政府监管部门直接干预。

第二类外部性是指平台型企业对社会造成的外部性影响。在这种外部性下，平台型企业自身利益与社会利益容易产生冲突，因而其本身不一定有激励去调节，传统经济中的“公地悲剧”在平台经济中也会发生。譬如，共享单车是典型的共享平台型经济，其在为消费者出行带来便利的同时，也由于数量庞大的单车占据了城市公共空间而造成可能阻碍交通的不利影响，甚至出现共享单车企业由于盲目扩张、经营不善等造成用户押金安全遭受威胁的情况。对此，交通运输部联合10部门出台了《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》，其目标就是对共享单车中存在的车辆乱停乱放、车辆运营维护不到位、企业主体责任不落实、用户资金和信息安全风险等问题进行规范和监管。

2.技术手段层面。平台经济中基于大数据技术进行的业务往往有着很强的隐蔽性，政府部门很难从外部对其中的一些违法行为进行监管。也就是说，政府部门深入平台场域内进行公共监管存在明显的技术局限性。因此，从技术手段层面来讲，建立由平台型企业自律进行的监管十分必要。具体而言，平台凭借先进的专业计算技术，对于分散信息和知识的掌控能力和程度比政府更具有优势，因而可以采用协商、精准、灵活的监管手段提高平台经济的运行效率。同时，由于平台不具有政府的强制力，平台上的不同利益主体都是共同自愿地参与规则及合约的制定和执行，在交易关系、交易方式、交易内容等方面也呈现灵活性、多样化，可以避免政府公共监管中常见的“一刀切”现象。平台自我监管这种去中心化的思路，使得平台经济中的微观主体都能参与到监管过程中来，能够较为有效地解决信息不对称问题。这实际上是由技术进步催生的平台交易程序化、规范化、数据化，推动了公共性管理工作的自动化、精细化、精确化，从而使市场驱动的自我监管承担部分公共监管功能成为可能。

政府公共监管在技术手段层面则表现为一种“元”监管，即对平台内自我监管的行为进行监管。因为当平台自身作为监管者时，不仅其监管能力和范围是有限的，而且本身也存在损害公众利益的潜在动机、能力和行为。尤其是随着时间的推移，平台经济的扩张最终会趋于放缓，资源增量竞争将让位于存量竞争，更加容易导致少数企业破坏规则进而产生监管失灵。因此，平台自我监管必须关在公共政策和法律建构的“笼子”里，从而使监管效力产生更强的约束和持久影响。这无疑需要政府部门的公共监管介入，以提供公平竞争的制度规则和营商环境，从而稳定市场和社会秩序。

3.法律效力层面。平台自我监管实质上是推动针对平台经济的部分监管责任从外在转向内在，提高平台处理纠纷和实现平台内资源有序流动的能力。然而，一方面，平台型企业本身不具有行政或司法部门所拥有的行政监管、行政处罚、行政强制等公权力，不能直接打击违法违规的实体店铺。譬如，平台打击虚假交易，只能采取删除商品、关闭网店以及扣除罚金等措施，并不能在线下打击实体的贩假窝点，或对犯罪嫌疑人进行抓捕[28]。特别是在面临一些对社会危害较大的违法行为时，平台内自我监管效力的微弱就更显而易见。另一方面，平台型企业拥有技术和管理上的优势，可以更好地发现与阻止违法行为，具备学理上的“行政法第三方义务”。(3)第三方义务指的是政府指定的私人主体既不是所监督行为的主要实施者，也不是违法行为的受益者，但其承担着必须将私人信息提供给行政机关或者由其本身采取阻止性措施防止有害行为发生的义务[29]。因此，政府公共监管的内容在一定程度上也包含了暂时性地、有条件地向平台型企业让渡部分针对平台场域内监管的公权力，增强平台内自我监管作为“守门人”功能的法律效力。

此外，需要指出的是，随着平台经济向国际市场延伸，二元监管框架的重要性将进一步凸显。因为不同国家之间的法律制度和体系存在很大差异，针对平台型企业的公共监管进行协调的难度巨大，但如果平台型企业建立了较为完善的自我监管机制，那么，基于市场进行监管合作的可能性和可行性就大为提升。当然，不同国家的公共监管部门仍然可以对这种经市场协调后的自我监管进行合理且必要的“元”监管。

四、 二元监管框架的福利效应分析

(一) 二元监管框架与社会福利增进

监管的目的不是保护现有的商业模式，而是保护商业模式中的创新性行为。市场驱动的平台自我监管相对于政府公共监管来说，更有利于达到这一目的，因而也更加注重效率发展。但平台自我监管也有着自身无法解决的天然缺陷，需要政府公共监管从外部加以解决，在提升平台经济规范发展方面更多地发挥作用。因此，平台自我监管与政府公共监管之间的协同，在本质上是为了促进平台经济发展和规范并重，实现“鱼与熊掌兼得”型的社会福利增进。

从生产者福利看，二元监管框架有利于维护市场公平竞争和动态效率，促进平台型企业自身及其场域内卖方用户创新。这主要是通过以下三个方面表现出来：一是多边市场容量。尽管平台经济作为典型的线上商业模式，似乎不存在实际容量的限制，但实际上会以其他形式表现出来，而平台型企业可以以自我监管的方式来进行容量管理。比如，平台型企业会出于商业利益的动机动态管理网络广告空间，因为过度的广告投放会使用户产生厌恶心理，反而对平台不利。同时，政府部门的公共监管(如打击虚假广告、增加惩罚力度等)也可以进一步优化网络广告空间。二是用户多归属性。这种多归属性增加了平台型企业锁定用户并稳固其市场支配地位的难度，有利于不同平台之间的充分竞争，驱使平台型企业只能通过加强创新来吸引用户。但是，是否能实现用户多归属性则取决于社会网络的切换成本。这就需要平台型企业与政府部门之间实现监管协同，在协调平衡多方利益的基础上提高算法透明度，如允许用户可以自主选择是否将对数据的投资从一个平台迁移到其他平台等。三是垄断竞争格局。二元监管框架并不像传统监管那样强调完全竞争偏向的市场结构，而是更加注重对平台垄断竞争格局下动态效率的提升作用。这是因为平台经济中的技术竞争往往是熊彼特式的[2]，其利润最大化均衡只能是暂时性的，将不断刺激新进入者开发出更新更完善的技术。

从消费者福利看，二元监管框架有利于增加平台消费者用户的选择质量和范围，并且保护个人信息安全。如前文所述，平台的核心作用是搜索和匹配，而任何的搜索成本都是社会无谓损失，因为消费者(甚至包括卖方用户)都不会从高昂的搜索成本中获益。在二元监管框架下，平台自我监管通过运用技术手段优势(如大数据算法系统等)发现和避免用户互动的非效率成分，从而降低消费者的搜索成本；政府公共监管则可以规范和强化平台型企业的“守门人”责任，从外部推动平台型企业优化算法系统，提升搜索匹配效率。在这当中，数据收集和分析的范围经济发挥了关键作用。从根本上讲，平台活动是围绕着数据分析而开展的，数据库的相互联通可以在不增加成本的前提下提供更多的深度信息，因而具有范围经济。这些“大数据”可以用来推断消费者偏好，为提供高质量服务奠定基础。特别是从社会角度来看，范围经济是社会福利效应的重要来源，因为其大大节省了数据收集和分析方面的成本，从而降低平台用户的搜索成本并使得各种新型交易成为可能。当然，这里有一个基本前提，那就是数据收集和分析的范围经济必须是在“二元”协同监管下的范围经济，以保障数据整合既不会受到限制，也不会侵犯用户隐私。

(二) 基于三类典型平台的案例分析

为了更直观地理解平台经济二元监管框架的基本内容及其福利效应，本文基于阿里电商平台、美团外卖平台和滴滴网约车平台三个案例来对上述理论逻辑进行分析和佐证。

1.阿里电商平台。阿里巴巴集团成立于1999年，其最初的主要业务是向中小企业提供信息分发和汇聚服务，但随着互联网经济的快速发展，阿里也逐渐发展成为包括网络交易市场、网络支付系统等在内的超级电商平台。阿里在发展初期对于平台资源的配置往往采用直接干预形式(如挑选优质卖家、打造“爆款”产品等)，以便更加集约地利用稀缺的流量资源。但当其发展相对成熟后，这种直接干预也容易沦为权力寻租的手段，比如，删差评、刷信誉等行为较为普遍，甚至成为平台卖家与平台员工的私下交易标的。对此，阿里电商平台设立了专门的消费者维权中心，对违规卖家的侵权行为、平台服务、信用评级等进行必要的自律制约。然而，由于阿里电商平台也是“经济人”，其自我监管不可避免地存在局限。就以平台规则为例，它只是依靠合同形成的有限约束，对于店铺营业者不具备司法处罚权力。更何况平台在自身利益发生冲突时也可能丧失“中立第三方”地位，如阿里自2015年以来滥用市场支配地位推行“二选一”，就突出地反映了这一点，最终也导致自身被国家市场监督管理总局处以182.28亿元的“天价罚单”。与此同时，政府监管部门虽然能够行使行政监管、行政处罚、行政强制等公权力，但在电商平台这种特殊的网络市场中监管成本极高，且难以取得预期成效。一方面，阿里电商平台中的网络交易具有很强的虚拟性质，往往是跨越地域甚至是跨越国境的，但是政府监管部门采用的却是“地域监管”模式，因此当阿里电商平台的用户遭遇侵权而需要投诉时，面对的经常是不同监管主体之间相互扯皮、举证困难等一系列难题。另一方面，阿里电商平台的双边市场性质，意味着平台企业与平台用户的合同关系、平台卖家与平台买家的合同关系是相互交织在一起的，这就使得发生交易纠纷时的责任界定变得异常困难。在这种维权“拉锯战”中，大量的阿里电商平台用户不得不选择放弃诉讼。

从中可以看出，无论是阿里电商平台自我监管还是政府公共监管，任何单一的监管模式都不利于社会福利的增进。因此，对于阿里电商平台的规范发展而言，自我监管和公共监管通过优势互补和协同形成二元监管框架是必然趋势，这样既有利于提高监管效率，又有利于降低监管成本。而且，这种二元监管还会随着阿里电商平台自身的不断发展而产生越来越多的生产者福利和消费者福利。譬如，在阿里电商平台的发展初期阶段，平台自我监管的技术水平相对较低，因而阿里电商平台与政府公共部门利益诉求存在巨大差异，进而导致二者的合作意愿偏低。但随着阿里电商平台的发展成熟，科技进步使得平台自我监管技术水平大幅提高，阿里电商平台容忍侵权行为所造成的用户挤出效应远远超过用户虹吸效应，阿里电商平台与政府部门之间的合作意愿和能力都大大增强，从而使二元监管框架的监管效率显著提高，更加有利于保障平台用户权益和增加社会福利。譬如，2015年“淘宝大战工商总局事件”最终以双方“握手言和”和“阿里配合政府打假”谢幕，正是二元监管框架初见雏形和成效的标志性事件。截至当年11月20日，阿里在半年内已向警方推送售假团伙线索643条，协助警方捣毁制假、仓储、售假窝点34个，直接挽回经济损失近15亿元，因而2015年也被称为阿里大数据打假“元年”。(4)资料来源：光明网报道《“大数据”提升打假成效令人期待》，https://guancha.gmw.cn/2016-03/15/content_19294829.htm。

2.美团外卖平台。美团网成立于2010年，是中国首家团购网站，其企业盈利模式囊括了佣金、广告、转介费、服务费等。而美团外卖则是美团网旗下于2013年正式上线的网上订餐平台，平台内的市场主体主要由商家、消费者和配送骑手三方构成。美团外卖平台作为“经济人”，虽然商业盈利是其经营行为的主要动机，但在适宜的激励措施下，商业化运营策略也可以在一定程度上披露相关信息，从而实现平台自我监管。譬如，美团外卖在筛选合作商家时确立了品牌声誉、服务品质、诚信、接待能力等严格的评价维度。这实际上是平台通过内部自我监管来降低交易完成前的信息成本，避免消费者因与商家之间的信息不对称而遭受福利损失。又如，美团外卖的消费者评分规则，其实是让平台内市场各方提供反馈的信誉机制，同样有利于降低事前信息成本，提高社会福利。

在美团外卖平台这个多边市场中，平台无疑占据着绝对主导权，其受到商业化动机驱使，完全也有可能滥用市场支配地位，导致商家、消费者和配送骑手的利益都遭受损害。比如，美团利用商家对平台的依赖性要求平台内餐饮经营者“二选一”，针对一些同时上线美团和饿了么的商家，实施了提高扣点、限制排名、缩减配送范围，甚至直接强制关店等行为。又如，深圳市消费者委员会披露，在其2019年的消费投诉案件中，涉及美团外卖平台的高达193宗，投诉问题主要集中在产品质量安全、产品计量、平台服务等与消费者切身利益相关的方面。再如，2021年“副处长送外卖12小时赚41元”的话题登上热搜，美团外卖平台被质疑存在“压榨”外卖骑手的行为。(5)资料来源：光明网报道《〈我为群众办实事之局处长走流程〉真诚“触摸”民生痛点》，https://m.gmw.cn/2021-05/07/content_1302278148.htm?source=sohu?source=sohu。由此可以得到的启示是，美团外卖平台的算法系统本身作为底层技术是没有偏向性的，但其效率评价机制则存在偏向性，“经济人”角色的商业化动机可能会造成整个算法评价机制出现一定的失衡，同时基于此的自我监管也可能失效。在这种情况下，政府部门的公共监管介入就十分必要，对平台算法系统的社会偏差性进行纠正，也即对平台进行“元”监管。这也是为什么美团外卖平台会多次被政府监管机构“约谈”，而且因为“二选一”问题被国家市场监督管理总局罚款34.42亿元，被要求围绕完善平台佣金收费机制和算法规则、维护平台内中小餐饮商家合法利益、加强外卖骑手合法权益保护等进行全面整改。因此，通过发挥二元监管框架中的协同作用来协调平衡好平台及平台内各方利益，有助于促进平台为社会带来更多福利。

3.滴滴网约车平台。滴滴网约车平台最早为2012年成立的小桔科技有限公司，该公司在2015年成立了由其控股的滴滴(中国)科技有限公司、滴滴出行科技有限公司，同年与快的打车成功进行战略合并，并于2016年收购了优步中国，由此成为中国网约车市场上市场占有率最高的网约车平台型企业。在滴滴网约车平台发展之初，政府部门对这种新商业模式的法律规制基本是缺失的，网约车市场上的竞争规则主要由网约车平台主导，如驾驶员服务规范、服务细则等。滴滴网约车平台曾发布《互联网专车服务管理及消费者安全保障标准》，反映了平台对行业服务标准和服务质量的重视，因为这是其吸引用户的重要条件。这种通过车辆管理标准、驾驶员管理标准、消费者安全管理标准和服务质量监管的明确规定，其实就是平台自我监管的典型表现。从这个意义上说，网约车平台与司机之间形成了一种授权经营关系，司机在一定程度上可以看作“独立的服务承包商”。在网约车平台的主导下，网约车市场显然具备了生成市场竞争规则和进行自我监管的能力，并且实现了平台服务的类型化、标准化和竞争化。

然而，当网约车平台追逐商业营利的动机强于自我监管的激励时，就会发生自我监管失灵的现象。这可能是因为网约车平台没有因入驻用户的违规行为而承担相应的连带责任，进而容易出现监管松懈或内部腐败等[28]。譬如，在某些情形下，平台对一些非法交易视而不见，损害了平台内正规用户的合法利益。又如，平台管理人员利用平台的规则漏洞使其变为自己牟利的工具，导致平台自我监管的力度下降。近年来，滴滴网约车平台发生的若干起重大社会事件，都深刻地揭示出乘客(甚至包括司机在内的)群体在网约车平台中的弱势地位。因此，这些平台自我监管的失灵之处就成为政府部门公共监管介入、引导竞争规则进一步完善的关键性环节。此外，从平台间竞争的角度来看，国内网约车市场呈现典型的寡头化结构，而且平台经济还具有跨界性和大数据驱动等特征(如网约车平台企业与旅游、招聘等企业合作，分享客户资源进行跨界营销推广)，滥用市场支配地位、实施不正当竞争进而损害用户合法权益的风险大大增加，因而也需要政府运用公共监管手段加以合理规制，打破网约车市场垄断，从而增进社会福利。因此，对网约车平台来说，二元监管框架显然是基于平台自我监管和政府公共监管基础上，有针对性地加强两类模式的薄弱环节，促进平台经济监管体制创新和系统优化。

五、 结论与政策建议

本文从平台型企业“社会人”与“经济人”的双重角色出发，提出了一种平台自我监管与政府公共监管相协同的二元监管框架，进而对该框架的基本内容及福利效应进行系统研究。主要结论如下：第一，从平台场域内部看，平台自我监管的实质是平台型企业将自身商业行为嵌入社会责任的一种功能。这是平台型企业“社会人”角色的集中体现。由于平台掌握着绝对的信息技术优势，因而平台自我监管的实现具备有力的技术支撑，且其监管手段也颇具灵活多样性。第二，从平台场域外部看，平台型企业之间为争夺用户而相互竞争，表现出典型的“经济人”角色。但平台型企业与个体用户之间存在着比传统经济中更加强烈的信息不对称，容易导致平台型企业出现商业化的动机偏差。这就需要政府部门的公共监管介入，对其中的道德风险、逆向选择等失灵问题进行合理规制。第三，平台自我监管与政府公共监管组成了既互补又制衡的协同监管框架，其协同性主要体现在：首先，无论是平台自我监管还是政府公共监管，其功能目标的需求是一致的，均是为了实现平台经济的守正创新；其次，平台依靠先进的专业计算技术，对于分散信息和知识的掌控能力和程度比政府更具有优势，因而更能提高平台经济的运行效率；最后，政府部门在传统监管手段之外，还可以暂时性地、有条件地向平台型企业让渡部分针对平台场域内监管的公权力，增强平台内自我监管作为“守门人”功能的法律效力。由此，二元监管框架有利于维护市场公平竞争和动态效率，促进平台型企业自身及其场域内卖方用户的创新；也有利于增加平台消费者用户的选择质量和范围，并且保护个人信息安全，从而推动平台经济发展和规范并重，实现“鱼与熊掌兼得”型社会福利增进。基于上述结论，本文提出以下几点政策建议：

第一，完善反垄断法、专利法、知识产权保护法、个人信息保护法等相关法律，使法律规定能够体现平台型企业的双重角色，使具体的监管措施有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。特别是要在相关法律条文中明确界定平台型企业的社会化监管责任和政府部门的公共监管范畴，既要防止平台经济因监管缺位而造成资本野蛮生长，也要避免平台经济因监管过度而导致创新抑制。

第二，成立专门的独立机构，实时监督平台经济的行为。由于平台经济监管涉及大量数据的处理和分析，其中必然涉及一些专业计算技能和基础设施投入，因而在主管当局的授权框架下成立专门的独立机构来开展监管，就显得极为重要。而且，这种专门的独立机构，一方面有助于对竞争政策、消费者保护、数据产权保护等公共监管部门进行协调，也有助于实时和长期监督平台型企业的经济活动及自我监管行为，而且其独立性也意味着不存在利益冲突，从而形成平台经济监管和治理的合力，有效降低平台经济的事前、事中、事后风险。

第三，鼓励平台型企业与高校合作共同培养高素养的专业人才。无论是平台自我监管还是政府公共监管，都需要有高级人才作为支撑，因而需要打造更加科学的人才培养体系。一方面，高校应在培养法律、计算机、大数据分析等理论型人才方面担负主要责任；另一方面，理论知识也须与实践紧密结合，才能贯彻需求导向、问题导向的人才培养理念，平台企业机构在这方面可以发挥重要作用，从而有利于促进产学研深度合作，更好地推动平台经济监管体制创新。

第四，建立平台经济监管的案例库与数据库。从西方发达国家近百年的反垄断历史来看，过往的经典案例对新的执法产生了十分重要的影响，有的甚至成为主要的判案依据。我国反垄断历史起步较晚，反垄断执法尚有许多改进之处，更何况平台经济是一种新商业模式，相关执法案例也较为缺乏。事实上，无论是我国还是西方发达国家，针对与平台经济有关的许多重要内容都还处在摸索之中，因而建立平台经济监管的案例库与数据库，具有现实和长远的战略意义。

第五，积极谋求平台经济监管的国际合作和协调。平台经济无疑极大地缩小了地理空间概念下的经济距离，因而开展跨国业务在平台经济中非常常见。这其中的问题是，这些跨越国界的业务活动往往不在一国监管者或立法者的地域管辖权内，在这种情况下，监管该如何实施？举例来说，总部位于中国的平台型企业要把欧盟供应商的产品出售给美国消费者，此时的监管就很容易出现地域冲突。要解决这一问题，需要在双边或多边贸易协定与规则方面进行深度的国际合作与协调，如我国正式申请加入《数字经济伙伴关系协定》就是一个很好的契机。