福州市生活垃圾分类政策执行困境及其破解路径——基于政策执行理论视角

刘佳佳

(福建师范大学 马克思主义学院，福建 福州 350117)

一、问题的提出

生活垃圾分类和资源化利用成为破解“垃圾围城”的重要途径，为了实现生活垃圾分类政策从文本到实际效果的高效转化，各级政府不断加大生活垃圾分类的推进力度，探索生活垃圾分类治理模式。但是生活垃圾分类政策的制定与执行存在两个充满矛盾的场景：一方面，中央政府和各级地方政府制订了大量的政策法规，对生活垃圾分类治理高度关切；另一方面，生活垃圾分类治理引发的群体性事件有所增加，城市环境卫生质量未从根本上改善。

目前，生活垃圾分类治理仍处于初步探索阶段，其研究重点主要聚焦于生活垃圾分类政策、生活垃圾分类模式、生活垃圾分类行为。阎宪[1]、仇永胜[2]等认为生活垃圾分类政策内容的不明确，无法清晰规定市场、公民等参与主体的相关责任和义务，导致生活垃圾分类投放行为不具有强大的约束力，因此，需要制定和推行生活垃圾分类治理的专门法规制度，形成因地制宜的生活垃圾分类治理规划、实施细则以及评价标准来更好地指导生活垃圾分类实践。钱坤[3]、杜春林[4]、屈群苹[5]等从生活垃圾分类模式出发，探讨社区治理模式、协同治理模式、市场治理模式对生活垃圾分类行为的影响，研究得出政府需要从一元化管理向多元化互动治理格局转型，探索多元主体共治的执行网络，才能确保生活垃圾分类工作顺利开展。王晓楠[6]、姚文捷[7]等从不同的研究视角来解读影响居民生活垃圾分类行为的因素，认为态度、价值观、生活习惯等内部因素，政策、设施配备等外部因素对生活垃圾分类行为有着显著的正向影响。因而，不断强化外部条件与内在生活习惯的有效链接成为提高生活垃圾分类绩效的关键。

虽然国内学术界对生活垃圾分类治理这一问题的深入研究也取得了较为丰硕的成果，并形成了可复制的实践经验，但研究的内容大多局限于政策具体应用情况和实践经验总结，鲜有学者从政策执行的视角来研究生活垃圾分类治理问题。近年来，中央政府和各级地方政府颁布一系列生活垃圾分类政策，其中一些政策具有良好的制度设计、资源配备和人员安排，但仍然存在政策执行力低，政策目标偏离等现象。因此，本文采用定性研究方法，于2020年9月到2021年6月期间对福州的部分社区进行调查，选取福州市政府、市城管委、街道办事处、社区居民等23位比较有代表性的人员进行深度访谈，在调查期间，对社区的垃圾分类基础设施、垃圾分类屋的建设情况、生活垃圾的投放情况等进行观察。通过分析福州市生活垃圾分类政策执行偏差现象及其原因，提出生活垃圾分类政策有效执行的行动策略，为完善生活垃圾分类政策提供参考，不断提升我国城市的综合治理能力。

二、分析框架：政策执行理论在生活垃圾分类治理中的适用性

19世纪70年代，政策执行研究开始在美国兴起，随着维达尔夫斯基和普雷斯曼两个学者的专著《执行》的出版，掀开了“政策执行研究运动”的热潮。西方学者对政策执行进行系统研究，不仅形成了“自上而下”“自下而上”“倡导联盟的综合路径”等多种研究路径，还构建了政策执行的过程模型、互适模型、博弈模型等，大大丰富了政策科学的理论内容。20世纪90年代之后，国内学者才开始关注政策执行研究。但由于政治制度、政策环境、府际关系等存在差异性，西方的理论无法解释中国政策的执行过程[8]。国内学者开始对政策执行理论进行修正以及本土化的应用，形成了“基层政府间共谋”“上有政策，下有对策”“压力型体制”“政策空传”等颇具启发性的学术观点，逐渐形成中国话语体系下的政策执行研究。如今，政策执行问题尤为受到社会的关注和期待，成为我国国家治理现代化建设中亟待突破的瓶颈。

当前，生活垃圾分类政策在全国各个省份各个城市进行政策试点，成为我国城市治理的重要一环，生活垃圾分类政策的执行成效激发各级政府对政策执行进行探讨和创新。生活垃圾分类政策制定到执行之间存在多个层级，涉及多元主体之间的利益分配，这些层级和主体在信息传达、沟通协作等方面存在不足，容易导致执行结果与政策目标偏离。因此，从政策执行的视角对生活垃圾分类政策执行情况加以考察，并通过适当的政策执行程序(见图1)实现治理规范，发挥中央政府、上级政府、地方政府在治理环节中的关键作用，引导政策受众、利益相关者的积极参与，进而及时纠正政策执行偏差，保障生活垃圾分类政策执行的有效性、延续性和创新性。

图1 政策制定到政策执行的路径图

三、福州市生活垃圾分类政策执行偏差

(一)居民分类标准认知不足，源头分类参与率低

我国城市化的快速发展，周边发达城市的“虹吸效应”导致技术、资金、人才流动频繁，如果各城市没有明确的垃圾分类标准，垃圾细化分类的模糊性、冲突性问题突出，会令政策对象感到困惑并造成人财物的巨大浪费[9]。福州市将生活垃圾分为五大类：可回收垃圾、易腐垃圾、有害垃圾、大件垃圾和其他垃圾，但缺乏更加细化的二级、三级标准。“大类粗分”的生活垃圾分类标准容易造成公众无法明确垃圾所属类别，造成概念上的混淆和操作上的困惑。尤其是“其他垃圾”涵盖的范围过于宽泛，大多数居民难以全面了解其包括的所有种类，出于避免扔错受到处罚或节约时间成本的想法，会将不能确认的垃圾都投入到“其他垃圾”中，大大降低投放的准确率。

(二)中端收运环节混装混运，居民参与积极性不足

作为衔接生活垃圾分类与分类处理的重要环节，分类运输是福州生活垃圾分类工作的突出短板。各个环节的脱节，导致混投、混装、混运、混处现象严重，收集转运、后端处置的成本增加、效率降低[10]。福州市大中型生活垃圾转运站规划项目受到资金、选址等因素的影响，大中型生活垃圾转运站几近空白，小型生活垃圾收集站设施落后，环保扰民问题突出。虽然福州市出台《福州市生活垃圾分类管理办法》明确规定对于企业混装混运的行为予以处罚；《福州市城区生活垃圾分类“四定”工作实施方案》也明确规定中端收运“四定”要求，即定好企业、定好车辆、定好时限、定好点位，但在收运过程中仍存在混装混运问题。如福州泰杰顺保洁服务公司因设施设备、管理水平等原因混运垃圾被晋安区城管局开出罚单。

(三)垃圾分类专项资金不足，基础设施存在短板

生活垃圾分类政策有效执行的必要投资和重要条件是充足的资金。福州各级政府财政资金紧缺，加上生活垃圾处理数量不断增加、生活垃圾新品种不断产生、生活垃圾处理厂使用寿命不断降低等因素，基础设施建设不能满足当前生活垃圾分类的需要。在前端分类投放环节，社区垃圾桶数量、垃圾分类屋和电子监控等辅助设备不足。在中端收运环节，生活垃圾中转站及配套设施不足，转运车规模小、亏载大。目前，福州小型垃圾转运站有58座，中、大型垃圾转运站有2座，其中小型垃圾转运站只保留6座，其他需要调整规划、拆改利用。在后端处置环节，红庙岭循环经济生态产业园承担垃圾后端处理。2020年底，红庙岭生活垃圾焚烧协同处置项目完成，生活垃圾的日处理量显著增加，但是餐厨垃圾处理厂、大件垃圾处理厂、有害垃圾处理厂仍然满负荷甚至超负荷运行。

(四)垃圾分类相关企业运营困难，后续动力不足

城市生活垃圾产生量的持续增长不断催生诸如垃圾分类屋、垃圾转运站、垃圾综合处理厂等设施的建设需求。虽然中央和地方政府不断投入大量资金来建设垃圾分类基础设施，但仅依靠政府出资兴建已不能满足要求，急需通过市场化运作，引入社会资本投资运营来解决项目建设资金问题。近年来，福州市积极创新投融资模式，充分吸纳社会资本建设运营垃圾分类基础设施，但在实际操作中政府的补贴标准、优惠政策却没有及时随垃圾种类和市场行情进行动态调整，导致企业参与动力不足。例如福州市餐厨废弃物处理及资源化利用PPP项目，该项目由福州中城科再生资源利用有限公司建设，福州市城市管理委员会专注于政策制定、配套措施、执法监督等行政管理工作，项目公司提供餐厨废弃物收运、处置的全流程服务。该项目投入大量资金，但实际运作过程中企业利润较少，企业发展举步维艰。

四、福州市生活垃圾分类政策执行偏差的原因分析

(一)政策执行主体因素

政策执行主体作为政策的直接实践者，其对政策的认同、政策执行水平和政策执行态度对目标群体的服从与否产生影响。在生活垃圾政策执行过程中，政策执行力量的分散化和执行人员的利益倾化成为影响政策执行的主要因素。

1.政策执行力量的分散化

福州市生活垃圾分类工作涉及市容环境卫生行政部门、自然资源和规划行政部门、商务行政部门等十几个部门。《福州市生活垃圾分类管理条例》规定，市容环境卫生行政主管部门负责福州市生活垃圾分类管理，对全市垃圾分类工作进行指导、协调、督促、检查。同时规定自然资源和规划行政部门负责生活垃圾分类收集、运输、处置基础设施的环境卫生专项规划；商务行政部门负责制定和实施回收行业发展规划和其他具体措施等等。实际上，生态环境行政部门等十几个行政部门也都被分配了很多生活垃圾分类相关的行政职能。生活垃圾分类政策执行力量的分散化，在一定程度上无法有效整合各个行政部门的资源优势，发挥政策执行合力来推动生活垃圾分类政策执行。而且有些行政部门以经济发展为主要目标，生活垃圾分类治理工作与本职工作相比，显得没有那么紧迫和重要。

2.政策执行人员的利益倾向化

福州市在推行生活垃圾分类政策执行过程中，执行人员不仅面临着上级政府频繁监督考核的压力，还面临维持垃圾分类执行效果而持续投入大量执行资源的压力。在这种压力型体制下，执行主体需要制定各项执行计划，完成各种任务目标，汇报各种执行情况，应对各种检查和考核，责任和负担加重。为了回避责任和风险，政策执行主体往往为了地方利益或个人利益只做“面子工程”。在生活垃圾分类政策的执行过程中，不切实考虑本区域的经济发展情况、生活垃圾特征与产生量，盲目模仿其他社区的治理模式，并且将多数政策执行资源集中于某些试点小区，但试点工作一结束，因缺乏必要的规划与部署，生活垃圾分类效果无法延续。此外，福州市将生活垃圾分类治理的成效纳入干部指标考核体系，但各项考核指标模糊不清、矛盾冲突，未能给政策执行主体一定的激励作用，反而导致部分官员操作考核数据作为晋升的一个捷径，严重影响了政府的公信力。

(二)政策目标群体因素

公共政策直接作用或影响的对象是该公共政策的目标群体，即公共政策是为了影响或改变其面向的目标群体的行为而存在的[11]。政策目标群体对政策的态度、立场、行为直接影响政策的执行成效。在生活垃圾分类政策执行中，居民的生活习惯、利益驱动直接影响生活垃圾分类行为。

1.居民的生活习惯难改

生活习惯是在长期的社会环境条件下形成的一种长期适应性行为，一旦养成想要改变往往会遇到很大的阻力[12]。而且受传统观念的影响，大多数居民认可“垃圾无用论”，从而在处理生活垃圾时会选择最简单直接的方式。虽然福州在市政府和其他相关部门的倡导下，经历了“垃圾随意丢放—垃圾袋装丢放—垃圾投放至指定垃圾容器中”的漫长过程，但仍未养成生活垃圾分类习惯，居民的生活垃圾分类意识比较薄弱。2017年，福州市开始实施生活垃圾强制分类，经过一段时间的落地实践，生活垃圾未分类、随意丢放的习惯仍然大量存在。居民不愿意耗费大量时间和精力去转变生活习惯来适应生活垃圾分类政策。

2.利益驱动不足

首先，部分居民受到“理性经济人”影响，认为生活垃圾分类其产生的正外部效应并不能在短时间内实现，自身也无法得到相应的回报，反之，不执行生活垃圾分类所带来的负外部效应并不会对自身利益造成重大影响，因此，目标群体更愿意将注意力放在能给自身带来利益的政策上，如：物价、医疗、就业、住房、教育等。其次，由于各种社会信息给人们的心理暗示，人们认为生活垃圾“有别人来管，我无需负责”，政府统管的环保工作模式培养了“政府依赖型”公众环保观，人们会把垃圾问题视为公共问题、技术问题，相信政府和未来的新技术能够解决生活垃圾分类问题[13]。

(三)政策工具因素

政策工具作为连结政策目标与政策结果的中介机制，它的有效执行能够最大限度上实现政策成本的最小化、政策成果的最优化。生活垃圾分类治理作为城市治理的重要内容，固然离不开特定的政策工具，政策工具创新对于生活垃圾分类政策执行具有巨大的激发效应。

1.政策工具选择存在结构性失衡

福州市在推行生活垃圾分类政策执行时运用了强制型、经济型和自愿型政策工具，但政策工具选择之间往往会表现出一定的偏重，导致政策工具选择存在结构性失衡。一方面，福州生活垃圾分类政策在工具选择上主要以强制型政策工具为主，经济型和自愿型政策工具运用相对较少。另一方面，三种政策工具包含的子工具也存在结构性失衡。其中，强制型政策工具的核心主体是政府及其职能部门，采取法律法规、行政处罚等手段实现生活垃圾分类目标，但强化监督与定期巡查工具明显使用不足，无法保障执行过程合法合规。经济型政策工具的核心主体是企业，通过财政支持和税收优惠来引进社会资本，推进生活垃圾分类产业化发展，但使用者付费和生态补偿机制使用不足，随意投放和邻避现象时有发生。自愿型政策工具的核心主体是公众，志愿者性组织、环保组织、社区居委会等通过生活垃圾分类宣传海报、讲座、志愿活动等多种形式进行生活垃圾分类宣传教育和社会动员，但其规模小、力量薄弱、参与渠道单一，自愿型政策工具的作用收效甚微。

2.政策工具选择缺少针对性

福州各级政府选择多种政策工具来开展生活垃圾分类，虽然取得了一定的成果，但针对不同的政策目标并未匹配到最适宜的政策工具，政策工具选择缺少针对性。以福州市提高生活垃圾分类投放准确率为例，各个社区普遍采用积分兑换、分类督导员监察等手段来提高准确率，但垃圾桶等基础设施配套不足、监察员人手不够等问题突出，这导致只能在短期内看到成效，无法维持效果。该政策目标的实现，首要解决的是资金和人力资源投入问题，而不是将大部分资源放在激励措施上。目前，福州市将生活垃圾分类的重点放在终端设备建设和处置技术创新上，政府以财政支持、服务外包等形式建设基础设施，但没有充分使用特许经营、政企合作、税收优惠等政策工具吸引社会资本进入，未能充分发挥市场在生活垃圾处理技术创新中的主体作用，无法有效整合技术资源，提高资源利用效率。

(四)政策环境因素

任何公共政策都是在一定的环境下形成、运行的，政策环境的多样性、变动性、连锁性、突发性等特征对执行成效产生显著影响[14]。政策环境是指影响政策制定和执行的一切外部因素，包括政治、经济、社会文化环境。目前，生活垃圾分类政策执行主要受到政策法规、市场化水平、社会文化氛围等因素的影响。

1.生活垃圾分类政策的针对性不强

无论是政策的制定还是执行，都需要有一个合理而健全的政治环境。近年来，为了切实推进生活垃圾分类工作，福州市颁布了一系列生活垃圾分类政策，但缺少专门针对生活垃圾分类各个环节的政策法规。在生活垃圾源头减量环节，虽然多次下发关于“禁塑令”和抵制商品过度包装的通知，但是未能制定专门法规，白色污染仍然比较严重。在中端收运环节，没有明确生活垃圾收运的行为准则和设施标准，生活垃圾分类运输作业规范、生活垃圾运输车辆技术规范等都没有制定明确的政策法规。在终端处置环节，缺乏对不同类别的垃圾进行分类处置的专门规定。虽然福建省出台了《福建省餐厨垃圾管理暂行办法》等法规，但是福州市没有针对福州局部性、阶段性的特点，以及经济发展、人口数量等要素的差异制定符合福州市特点的厨余垃圾分类处置政策，更缺少对特殊垃圾处理的专门规定，如粪便清运、死禽畜及其废弃产品处置等。

2.生活垃圾分类治理的市场化程度不高

市场作为生活垃圾分类政策执行的主要参与者，其技术创新能力、技术供给能力、协同推进能力等在一定程度上影响生活垃圾分类政策执行效果。近年来，福州市积极创新投融资模式，吸纳市场主体积极参与到生活垃圾回收中转与终端处置环节，但由于生活垃圾处理产业市场化程度不高，政府对生活垃圾处理企业的政策扶持力度有限，加上市场主体对政府依赖性过强，很多生活垃圾回收转运企业和终端处置企业运营成本高、收益低，经营状况入不敷出，市场主体的创新动力明显不足。而且政府也未能构建良好的体制与机制来引导市场主体共同研究与创新生活垃圾处理技术，导致生活垃圾无害化处理技术、分类智能管理系统进程缓慢，技术创新跟不上城市发展的需要。

3.生活垃圾分类的社会文化范围不浓厚

社会文化环境对一个社会、国家、民族的影响和制约作用是长期的、潜移默化的，它直接影响到人们对某一政策的态度和行为[15]。当生活垃圾分类政策在制度安排和实际运行中停滞不前时，社会文化环境在一定程度上影响了政策执行者、目标群体对政策的接受度与认同度。我国社会公众对生态的情感尚未建立起来，公众无法自觉地践行生态行为。虽然我国的环保教育提升了社会公众的生态意识，但仍未养成积极主动保护生态环境的习惯。在环境污染、生态破坏已经影响到人类居住环境的时候，社会公众仍然认为自己在环境保护过程中不太重要，把环境保护仅仅看作国家、政府的事情，而不是自己的责任和义务[16]。在这样的社会文化氛围影响下无法调动公众积极参与生活垃圾分类。

五、城市生活垃圾分类的政策执行策略

(一)提升政策执行主体的执行力

生活垃圾分类政策的执行机构涉及市城管委、市环保局、市教育局等多个政府部门，各个政府部门内部也存在具体的职能划分。虽然职能分化有利于权责分工，但部门数量与部门协调的难度成正比，使生活垃圾分类治理的协调成本增加[17]。首先，注重横向部门之间的合作与纵向部门之间的沟通，形成良性互动的格局。生活垃圾分类作为一个全链条的治理过程，要用整体性的思维来考虑执行问题，通过完善联席会议制度、建立科学合理的考评体系、实现扁平化管理等方式打造部门之间协作沟通的交流平台，形成“城市环境利益共同体”。其次，建立学习型政策执行组织。各级政府应当定期或者不定期地开展各种必备技能的教育培训，尤其是政策理解与认知能力、生活垃圾分类相关的专业知识、人际沟通能力以及治理过程中所需的各种技术手段等方面的再培训，但不同层级的政策执行者所要求的能力与素质不同，要根据职级差别开展针对性的教育培训。同时，对于政策执行人员的执行能力予以动态化的监督评估，将考核结果与绩效和晋升相挂钩，完善追责机制。

(二)提高政策目标群体的政策参与度

政策目标群体回应的主动性是政策有效执行的重要前提，也是达成生活垃圾分类治理目标的关键要素，因而政府需要通过采取有效措施唤起和提升公众的环保意识，才能带动整个城市环境保护理念形成和行为模式的转变。首先，发挥社区、社会组织等在生活垃圾分类宣传教育、激励引导等方面的重要作用。除了通过宣传板、志愿活动以及入户宣传等方式，还可以发挥“家校社协同”作用，联系环保组织、学校开展生活垃圾分类宣传教育。其次，将垃圾分类教育贯穿于学校教育。通过演讲比赛、征文、文艺演出等引导性形式，组织环保公益活动等自发性形式，逐步引导学生提高生活垃圾分类意识。最后，借助正向激励和负向激励的适时配合促使居民从原来的被动分类转变为主动分类。社区通过奖励、表扬、榜样等诱导性激励，激发居民的参与热情。同时，对居民垃圾分类行为进行检查、监督、惩罚，迫使转变传统生活习惯来迎合公共规则需求。

(三)完善生活垃圾分类政策工具的优化组合

生活垃圾分类治理作为一项综合性的复杂项目，是在政府、企业、社会等多元主体参与下的环境整治行为，因此，政府干预如何奏效并非都是依靠强制型的行政立法、处罚等工具，需要税收优惠、宣传教育、激励指导等经济型、自愿型工具配合。首先，提高强制型政策工具的执法力度，运用法律法规、直接供给、行政处罚等方式实现生活垃圾分类目标。政府还需要通过赋予区县等基层政府在生活垃圾治理中更多的权利和资源，提高治理过程的灵活性和有效性。其次，丰富经济型政策工具的使用手段。通过建立生活垃圾分类治理专项资金，完善生活垃圾的设施配备；建立生活垃圾梯度收费制度，改变单一的物业收费；完善生活垃圾处理企业的税收优惠，激发企业参与生活垃圾分类的动力。再次，创新和拓展自愿型政策工具的使用方式和深度。建立和完善与公众沟通对话的各种机制，利用传统行政模式和互联网新型模式来确保公民参与渠道的多样化。最后，政府发挥强制型政策工具在主导支撑、经济型政策工具在重点突破以及自愿型政策工具在协调促进方面的作用。在推进生活垃圾分类政策执行过程中，根据政策问题、政策目标、政策对象的不同采取不同的政策工具组合。

(四)改善生活垃圾分类政策执行的环境

从执行动力分析，政策有效执行一方面来源于内生压力的驱动，另一方面来源于外部环境的驱使。如果一开始的政治、经济、社会等客观环境因素在组合配置上就存在明显的排斥反应，那么无论政策执行主体受到多强的动力驱动也无法阻止政策无效和失真现象的发生[18]。

首先，完善生活垃圾分类政策内容与配套措施。生活垃圾分类政策内容必须要涵盖生活垃圾源头减量、前端分类投放标准和行为准则、中端收运体系和收集运输优化、终端分类处置设施建设与运营、收费计价支付、生态补偿落实等各个方面。

其次，创造良好的生活垃圾处理产业发展环境。政府需要给予必要的创新经费支持，发挥企业在生活垃圾填埋、焚烧及综合处理技术中的作用，激发企业在生活垃圾处理技术创新方面的内在动力。

最后，配套生活垃圾分类政策所需的基础设施。政府需要根据社区、学校、单位等不同场所产生的生活垃圾产量、生活垃圾性质等情况配套相应的垃圾桶、垃圾亭、垃圾中转站、收运车辆。在终端处置设施建设方面，将建设重点放在焚烧厂以及综合处理厂等设施上。