财政视域下西藏新型城镇化建设对策

王海红

(西藏自治区广播电视台,西藏 拉萨 850000)

一、引言

城镇化是经济社会发展的必然产物，是衡量一个国家或地区工业化、现代化水平的重要标志，其离不开有效财政政策推动。当前我国城镇化发展正处于快车道阶段，在高质量发展引领下，新型城镇化建设已经成为社会关注的焦点问题。西藏作为我国边疆民族地区，经济社会发展水平欠发达，城镇化进程缓慢，远低于全国平均水平，其先天条件不足和经济基础薄弱等导致城镇化发展与内地有着很大差距。一直以来，国家给予了西藏特殊的财政支持与帮助，全面提升新型城镇化建设质量，对接乡村振兴发展是西藏财政面临的一个现实问题。

国内外学者对财政与城镇化发展的关系进行了一些有益的探索，如Henderson(2007)从财政分权视角分析新型城镇化建设具有公共产品的非竞争性和非排他性等特征，需要用财政手段来支持和维护。A cheshmehzangi(2015)提出以财政政策为引导，提高城镇化建设水平，实现城镇化与经济社会同步发展。刘维(2013)认为公共财政支撑了城镇化发展，它统筹城乡基本公共服务机制，又推动土地、不动产等制度配套改革[1]。朱洁堂(2014)认为我国城镇化发展应从规模扩展型向质量效能型转变，走城乡协调、统一推进之路[2]。朱家亮、张洋(2015)分析公共财政与城镇化之间关系，指出我国城镇化离不开财政政策支持，财政是推动城镇化发展的重要动力[3]。陈庆海(2017)从城镇化发展现状及其对财政需求出发，提出要加大教育、社保、就业等财政支出，适当降低一般公共服务支出，以此优化财政支出结构和加速城镇化进程。[4]

关于财政推动西藏城镇化研究主要有：吕翠苹、秦君玲(2014)从公共财政视角提出加大财政投入推动西藏城镇化快速发展[5]。徐爱燕、滕永乐、陈雯(2015)分析西藏城镇化发展状况和存在问题，提出从改善民生和保护生态环境等多角度建立西藏城镇化发展的动力机制[6]。胡洁(2015)分析西藏城镇化特殊现状，指出西藏城镇化应走高效、包容、可持续发展之路[7]。李国栋(2017)提出要以旅游业引导西藏城镇化发展，不断集聚和适度调整人口转移，使之形成“市、镇、村”一体化发展的城乡联动模式等。[8]

综上所述，表明了城镇化发展与财政之间有着密切联系，有效的财政政策能够推动城镇化快速发展，上述研究主要立足公共财政视角分析财政推动城镇化发展的效应作用，而西藏特殊的地理位置和区域环境条件等，形成了农牧业经济占据主体地位，城镇经济基础非常薄弱，有限地方财力体系和地域面积分散等，导致城镇化建设具有复杂性和艰巨性，相应财政政策有其特殊性，需要因地制宜、因势利导，采取灵活渐进式模式深入探讨相关财政政策引导来推动西藏新型城镇化建设。本文基于西藏新型城镇化建设目标和实现路径，试图分析财政政策效应并提出相关对策。

二、西藏新型城镇化目标、现状和实现路径

西藏城镇化建设起步晚、起点低、进程慢，受特殊地理位置、自然条件、发展历程和地域文化等影响，形成了其独特的发展环境，使得西藏城镇化建设目标和实现路径需要立足地域特色，本着带动全区经济社会全面发展的原则走出特色建设之路。

(一)西藏新型城镇化目标

西藏建设新型城镇化，其“新”主要体现在城镇化发展与人口、资源、环境相协调，既要区别于原来单纯的“造城运动”，又要使人口和社会职能向城市聚集，不断由“乡”到“城”转变，促进城乡融合、渐进式发展，最终实现城乡一体化和公共服务均等化，其城镇化建设质量更高，实现路径更为灵活，现实作用在于：一是转移农村剩余劳动力，使之就地就近就业，以减轻大中城市人口容量和社会管理成本；二是优化乡村产业结构，促进农村二、三产业快速增长，为带动城乡经济全面发展创造条件；三是既应重视城镇经济发展，又应重视与人口、资源、环境等相协调，做到美丽乡村与城镇现代文明相并举。

(二)西藏城镇化建设现状

西藏城镇化起步晚、底子薄、规模小、功能弱，很大程度上依赖于传统农牧业经济支撑，2020年底西藏城镇化率为31.5%，处于全国末位水平，尚处在缓慢发展阶段。

一是城镇化率不断提升，辐射带动功能弱。随着西藏产业结构不断调整和非农业人口数量增加，2001至2020年西藏城镇数量由98个增加到140个，城镇常住人口由51.77万人增加到110.58万人，城镇化率从19.6%提升至31.5%(1)参见西藏统计局：《西藏统计年鉴2021》。，但是多为小城镇、规模小、功能弱，城镇经济对乡村产业带动力不强，城乡联结松散，难以产生聚集效应，城乡二元结构问题依然突出。

二是承载力逐步增强，以规模增长型为主。改革开放以来，西藏经济社会发展成效显著，中小城镇逐步发展起来，促进了资金、技术、人才等要素聚集。近年来西藏城镇人口和各项基础设施增长较快，教育、医疗、卫生、文化和社会保障等公共服务功能逐步增强，主要以规模增长型为主，与生态环境承载容量之间矛盾开始突显。

三是城镇化水平低，发展程度不均衡。西藏120多万平方公里有140个城镇，城镇密度远低于全国20.7个/万平方公里的平均水平，除了拉萨市城关区外，其他城镇人口都达不到此水平。截止2020年底西藏65%的人口为农业人口(2)根据《西藏统计年鉴2021》和《中国统计年鉴2021》数据测算。，且长期生活居住在农牧区，其接受教育程度低，传统落后生产方式和习俗观念制约着他们进城发展，大多数人不愿意外出务工交流，加之西藏地广人稀，各地城镇之间联系不紧密等，使得西藏城镇化水平低，地区间发展不平衡。

四是城镇产业培育慢，城乡统筹不协调。根据《西藏统计年鉴2021》数据测算，2020年末西藏三次产业结构比例为7.9︰42.0︰50.1，三次产业的就业结构比例为74.9︰5.2︰19.8，一方面说明西藏农村劳动力转移缓慢，对城镇经济支撑力不足，另一方面说明西藏二、三产业发展有限，对第一产业剩余劳动力吸纳不充分，当前城镇产业只是一些简单餐饮、住宿、商店、物流和通讯服务等，新兴产业培育慢，城镇经济辐射带动弱，缺乏“造血”功能。

(三)西藏新型城镇化实现路径

西藏城镇化以提高人居环境质量和增强城乡公共福利保障为核心，围绕新型城镇化建设目标，采取灵活渐进式模式，走“产城融合、城乡联动、高质量发展”之路。

1.城郊县域小城镇发展。城郊县域小城镇应充分利用地理位置优势，促进城乡结合、优势互补、联动发展，如拉萨市的堆龙、达孜等县区，其在经济、技术等方面受到拉萨市影响较强，有着特殊的地理区位优势，应加强城市服务建设，以拉萨市这个“大市场”为导向，借助其作为全区政治、经济、文化中心优势，承接各类高新产业转移，带动周边城镇快速发展，建立城乡结合、优势互补的新型城镇化综合发展体系。

2.旅游小镇及县域发展。这类城镇化主要依托当地旅游资源，如当雄县的纳木错、堆龙德庆县的羊八井温泉等，应不断开发其丰富的旅游资源，大力发展乡村旅游业和现代服务业，带动交通运输、商贸物流、金融服务、文化演艺、体育竞技、农畜产品加工和民族手工业发展等，不断增强该类城镇活力与特色产业承载能力，使当地资源得到有效开发利用。

3.偏远草场或林地小城镇发展。该类城镇化发展主要目的是提高农牧业生产效率，因其大多数分布在偏远山区或限制开发区，应不断转移农村剩余劳动力，使其向较为成熟的城镇迁移，并在生态安全前提下适度开发当地资源和完善各项公共服务功能，确保农牧民收入不减和城镇化建设不断向前推进。

4.高寒地带农牧区城镇化发展。该地区人口相对分散，集聚规模度小，但是对公共服务有迫切需求，应采取保障基本功能和提升公共服务为主，就地就近建立农牧民综合服务点，不断完善生产条件和提供便利生活设施，引导生产和生活适度分离，有序推进农牧业人口“市民化”，使其就地就近实现“城镇化”。

5.边境线城镇化发展。我国西藏境内边境线长约4000公里，与印度、尼泊尔、不丹、缅甸等国家接壤，与克什米尔地区接连，该类城镇化功能定位是边境安全稳定，应充分利用边境线上小城镇区位优势，搞好边境贸易，发展外向型经济，以实业和贸易为支撑，设立特别经济区和自由贸易区，吸引更多人口聚集，实现边境城镇安居乐业和国家安全稳定。

三、西藏城镇化进程中财政作用及问题分析

城镇化属于公共产品，其建设资金主要来源于国家财政投入，通过财政投入能够增加公共产品、改善环境条件、优化产业结构、提供就业岗位和培育新的经济增长点等。西藏城镇化建设离不开财政政策的支持，它将发挥资源优化配置和促进要素合理流动的作用，这是提升新型城镇化建设质量的重要前提和保障。

(一)财政作用

财政在城镇化进程中作用主要体现在三个方面：一是通过公共财政功能协调国民收入分配格局，消除长期以来因城乡分割和二元结构等问题造成乡村经济社会发展落后局面；二是财政作为“发动器”，积极吸引各种要素资源向城镇化集中并发挥效益，增强城镇化服务功能，推动城乡经济转型发展；三是随着城乡经济进一步发展，不断拓宽财政收入来源，扩大财政投资规模，产生新一轮财政效应作用(见图1)。

图1:城镇化发展过程中财政效应图

1.财政投入不断加大，推动了小城镇快速发展。“十三五”期间西藏不断加大财政投入，积极培育重点示范城镇和促进小城镇发展，如2018年至2020年三年共安排86亿元建设26个特色小城镇，打造一批经济实力雄厚、设施功能完善、辐射带动能力强的现代化城镇，建成吉塘、曲孜卡等一批展示民族文化、特色旅游、度假休闲和边贸物流的特色小镇等。同时，积极支持中小城市和小城镇发展特色产业，支持小城镇建设和激发小城镇发展活力，如2020年安排资金2.1亿元支持旅游文化产业发展，安排资金2.18亿元支持现代农业青稞、牦牛特色优势主导产业培育和推动菜篮子工程建设等[9]，不断培育区域经济新的增长点。

2.财政管理机制逐步完善，提升城镇公共服务功能。西藏按照事权与支出责任相对应原则，不断完善公共财政预算管理，合理确定各级政府在教育、医疗、社会保障等方面事权，加大对基本公共服务投入力度，建立了与农业转移人口市民化挂钩的转移支付机制，如“十三五”期间全区财政共安排就业补助资金63亿元，实现农牧民转移就业433万人次，转移贫困人口劳动力18.74万人，新增城镇就业人口21.06万人，将城镇登记失业率控制在3%以内[10]，同时围绕教育、医疗、就业、安全饮水等领域，有效对接乡村振兴发展，推动均衡性转移支付保障基本支出需求，提升了城乡基本公共服务功能。

3.财政支出结构持续优化，促进城乡基础设施建设。西藏积极争取中央财政专项资金，调整财政扶持方向，加大对城乡基础设施建设投入，如2020年累计安排基建投资241亿元，保障城乡饮水安全巩固提升工程、全民健康保障工程和文化旅游提升工程等，同时完善财政涉农资金统筹整合使用机制，推动城乡一体化发展，据统计“十三五”以来西藏共统筹整合财政涉农资金10余项政策制度和18个具体措施，涉及资金达753.88亿元[10]，为缓解城镇建设资金矛盾问题发挥了作用，于2017年自治区财政厅还出台《西藏城镇化建设资金管理办法》，进一步明确城镇化建设专项资金分配和使用要求，为切实提高财政资金使用效益和规范城镇化建设等提供了保障。

4.积极落实各项保障措施，有效提高城乡保障水平。一是完善城乡居民基本养老保险待遇正常调整机制，如2020年起将城镇居民基础养老金标准每月人均再提高15元，城乡低保标准分别提高至每人每月910元和每人每年5060元，将集中供养和城市分散供养的特困人员补助标准提高至14196元，将农村分散供养的特困人员补助标准提高至7590元等；二是继续落实“三老”人员、孤儿、残疾人等群体的生活补助政策，实施全区36个城镇老旧小区和5432套城镇棚户区改造，提高城镇低收入家庭租赁住房补贴标准，并安排资金51.5亿元[11]，做好军队转业干部、军队移交地方安置离退休人员的待遇保障和周转房建设等。

(二)存在问题

1.地方财力体系弱。目前西藏非典型性二元结构问题仍较突出，一些农牧区依旧处在自给自足的自然经济状况下，市场程度低，城镇化建设不仅欠账多，而且成本高，资金渠道来源单一，目前主要依靠国家财政转移支付和援藏支持，地方财力体系薄弱，投资供给与建设需求矛盾突出，且有限资金主要投向了中心城市和人口较集中乡镇等，形成了城镇化进程中不平衡现象，如藏中地区发展较快，而藏北等落后偏远牧区发展滞后，尤以在交通不便、基础设施条件差的偏远农牧区更为落后，全区城镇化水平低，以城带乡、城乡联动、一体化发展不强。

2.扶持产业发展慢。根据《西藏统计年鉴2021》数据显示，2020年底，西藏第一产业增加值占比7.9%，第二产业增加值占比42.0%，第三产业增加值占比50.1%，非农产业占比已经超过90%以上，但其对乡村劳动力吸纳能力仅为25.1%，说明仍有3/4人口被限制在第一产业领域，可以看出西藏城镇化发展一个主要问题就是财政扶持城镇产业培育晚、成长慢，其对资金、技术、人才等要素资源集聚作用不强。当前西藏城镇产业主要以旅游、文化、商贸物流和服务业等为主，缺乏现代高科技和数字经济对传统产业的包装改造与转型升级等。

3.资金缺口压力大。西藏城镇交通、能源水利、医疗卫生、公共设施建设落后，远达不到国家新型城镇化标准与要求，这与西藏长期以来经济社会发展水平低等有关，虽然城镇数量和规模及“非农”人口数在逐年增加，但各项社会事业发展都需要财政支持，目前西藏新型城镇化建设仍面临着巨大资金压力，从西藏财政收支情况来看，2009年西藏财政收支差额为355.78万元，到2020年增大到1986.79亿元，短短十余年时间资金“缺口”问题达到5.6倍，这与地方财力体系十分薄弱有关，地方财政“供血”能力不足将影响新型城镇化建设进程。

4.公共服务保障弱。一是公共服务不完善。城镇化建设就是让农村人口向城市“靠拢”，使其真正享受与城市居民在就业、医疗、住房、教育等同等保障和平等待遇，但是长期以来城乡分割体制和户籍制度差别形成的保障差距，使得广大农牧民享受不了与城市居民平等待遇；二是现代教育跟不上。一部分农村人口虽然已“入驻”城镇，但是未能真正“融入”城镇生活，与新型城镇化建设形成很大反差，加之其接受文化教育程度低等，直接制约着他们进厂务工和掌握现代高科技，因此对“非农化”农牧民再教育投入是各级财政面临的一个现实问题。

5.对生态环境保护重视不够。西藏生态环境脆弱，随着城镇化建设增速提质，生态环境保护也将面临着严峻考验，如城镇建设用地使大量植被和湿地受到影响，农村人口进入城镇后生活垃圾、污染物增多，同时随着西藏对外开放和合作交流程度不断扩大，各种商贸物流活动日益频繁起来，入驻各城镇的人流、物流、车流等逐渐增多，导致废气、汽车尾气和污染辐射等普遍加重，目前还没有出台有效调节政策，因此新型城镇化建设进程中应全面加强生态环境保护。

四、西藏新型城镇化建设财政对策

财政支持西藏新型城镇化建设需以创新驱动发展为引领，以提高人居环境质量和城乡公共福利保障为重心，坚持“四两拨千斤”理念，多方筹措资金，有效整合资源，突出项目重点，强化政策效应，全力发挥财政对西藏新型城镇化建设的支撑作用，助力全区经济社会高质量发展。

1.培植地方财源体系，促进城郊县域小镇快速发展。西藏城镇化建设中城郊县域小镇占据大部分，需要夯实新型城镇化建设基础，改变地方税收零星、税源分散，调节功能弱等现状，一是健全地方税收体系，在合理划分中央与地方事权基础上，将县域城乡基础设施改善得到的财产增值作为税收来源，由地方政府征集和投资城郊县域小镇公共基础设施建设；二是完善资源税改革，将矿产资源补偿费并入资源税全部留归地方政府，增加地方财政可支配收入；三是壮大县域经济实力，围绕乡村振兴目标，以财政补贴、税收优惠等方式，扶持乡村各种经济实体尽快发展起来，提升自我“供血”能力；四是建立财税引导机制，通过财税政策引导，促进资金、技术、人才等要素资源向城郊县域小镇聚集，做到“小生产”与“大市场”之间对接，推动乡村“一二三产业”融合发展。

2.突出财政扶持重点，推动旅游小镇全面发展。将旅游小镇发展与西藏战略支撑产业培育有机融合起来，建设一批具有西藏地域特色、民族文化特点和能够彰显高原优势产业潜力与活力的旅游小城镇，一是扶持开发旅游文化、藏医药业、高原特色生物产业、绿色食(饮)品业、农畜产品加工业和民族手工业等高原特色优势产业，使其与旅游小镇建设全面融合，不断增强西藏城镇经济发展活力与潜力；二是扶持现代高科技对传统产业进行包装改造和转型升级，使其尽快融入数字经济发展大潮之中，推动“数字+”西藏新型城镇化快速发展；三是保护民族特色文化资源，促进现代城镇文明与传统乡村文化交相辉映，不断彰显西藏旅游小镇的文化魅力，变资源优势为经济优势，实现强区富民战略目标。

3.拓宽建设资金来源，加快偏远草场和林地小城镇建设进程。一是遵循公共财政规律，整合各种财政资源，将新型城镇化建设与乡村振兴有效结合，使偏远草场和林地小城镇也能够快速发展；二是引入民间资本进入西藏新型城镇化建设领域，由政府与私人组织以特许权协议方式提供公共产品和服务，推广PPP运营模式，解决偏远草场和林地小城镇建设资金不足问题；三是鼓励和支持有潜力的市、县(区)对城镇化存量和公共产品服务等进行资产证券化管理，推动公共资产证券化改革，探讨和形成与市场紧密结合的融资模式，推动西藏新型城镇化建设进程。

4.完善配套保障措施，带动高寒地带农牧区城镇化发展。一是推行全区财政统一负担的住房、医疗保障等“一卡通”业务，建立城乡统一保障体系，带动高寒地带农牧区城镇化一体化发展；二是加大对农牧民职业技能培训支出，采取政府委托、企业主办、财政补贴等方式，以灵活多样培训模式，提升城乡居民科技文化素质和现代文明程度；三是改革城乡人口管理办法，放开城镇落户限制，取消农业人口与非农业人口户籍差别，加快农村人口“市民化”进程，使之更具有获得感、幸福感和安全感。

图2:城镇化进程中最佳污染治理模式图

5.生态保护与维稳并举，促进边境线城镇一体化发展。一方面继续推进西藏强基惠民工程，做好基层维稳和社会综合管理，维护祖国边疆稳定和边境小镇安居乐业，并有序发展边境贸易和培育外向经济实体；另一方面统筹城镇建设与生态保护之间关系，加大对废气、废水、废物和污染源综合治理，开发太阳能、风能等新能源、新动力，改善城乡人居环境条件，适时开征生态税。根据有关理论分析，如果排污费标准高于治理成本，排污者就会选择治理污染，如果排污费标准低于治理成本，排污者就会选择交纳排污费，而在现实中排污者往往选择了交纳排污费，这说明当前排污收费比较低，存在“先污染、后治理”等问题(见图2)，若在排污收费不断加大下，污染物排放量总会出现负增长点，此时仅靠增大排污费来控制污染物已有很多污染物被排放出来，所以应在T1点之前就考虑治理污染问题，而不是等到T2点再去治理[12]。因此，西藏新型城镇化建设应坚持“生态保护与开发并重”原则，全面加强绿色监管，适时开征生态税，及早控制污染源。

总之，西藏新型城镇化是一个动态、可持续发展过程，其与乡村振兴是相辅相成的，与人口、资源、环境是相互协调的，最终目标是实现城乡一体化和公共服务均等化，结合西藏地域特点全面加强财政政策引导，使之迈上高质量发展之路。