部分国家突发事件应急信息管理建设经验与启示*

姚克勤

(深圳市卫生健康发展研究和数据管理中心 深圳 518028)

都 率 孟月莉

(中国医学科学院/北京协和医学院医学信息研究所 北京 100020)

郑 静 王 爽 贺利敏

(深圳市卫生健康发展研究和数据管理中心 深圳 518028)

毛阿燕 邱五七

(中国医学科学院/北京协和医学院医学信息研究所 北京 100020)

1 引言

近年来我国对应急领域的投入不断增加，并持续完善应急体制机制建设。政府危机事件应急处理效率和能力的提升很大程度上取决于应急信息管理水平[1]。应急信息分散、复杂且多样，往往涉及不同区域、部门、层级和人群，其相互之间的沟通、交流与协作需要依赖有效的信息管理。科学合理的应急信息管理与畅通的沟通渠道可在最大程度上及时准确地传递危机信息，帮助管理者、决策者正确认识危机并快速掌握事件发展情况，从而遏制危机发展并降低管理成本；同时可满足公众信息需求，消除社会恐慌，有助于提升政府公信力。因此应急信息传递的及时性、准确性、公开性对于应急管理具有重要影响[2]。2019年国务院安委会办公室、国家减灾委办公室、应急管理部联合印发《关于加强应急基础信息管理的通知》，明确提出加强应急基础信息管理，依托全国应急管理大数据应用平台推进信息共享共用，逐步推动形成中国特色应急管理体制[3]。在国家政策及加强应急管理体系应对能力现代化的引导要求下，建立健全突发事件应急信息管理制度成为当前必要且紧迫的任务。本文选择美国、英国及日本这3个典型国家，对其突发事件应急信息管理建设经验进行梳理总结，以期为我国应急信息管理制度发展与完善提供参考。

2 应急信息管理的国际经验(表1)

表1 部分国家突发事件应急信息管理建设经验比较

2.1 美国

2.1.1 法律法规 美国《信息自由法》要求每个联邦机构公布其职能、办事程序及建制情况，规定政府应公开的文件或信息种类并对政府机构拒绝公开信息的行为采取司法审查等手段，保证公共信息的共享与传达，以法律形式保障公民“知情权”。此外制定《阳光下的政府法案》《隐私权法》《电子信息自由法令》《联邦咨询委员会法》《灾害救助和紧急援助法》等一系列政府信息公开相关法律制度，基本建成以法院、政府、国会、民众为监督者，从中央到地方的分布式信息公开共享机制[4]。

2.1.2 应急事务管理机构 在中央层面，美国联邦紧急事务管理署(Federal Emergency Management Agency, FEMA)负责统一协调全国突发事件应急信息的收集、分析、处理和传送，管理国家级突发事件预警信息发布，调度指挥其他联邦政府机构以应对突发紧急事务[5]。“9·11事件”发生后美国政府于2003年进一步对其应急事务管理机构进行改组，在FEMA的基础上吸收其他22个联邦政府机构成立美国国土安全部(Department of Homeland Security, DHS)。DHS作为美国最高应急管理机构，负责汇总和分析各类信息、协调保障政府部门之间的通信顺畅并向公众发出安全警报[6]。此外美国联邦通信委员会(Federal Communications Commission, FCC)作为独立政府机构负责确保国内外应急电信安全以及危机发生后的网络恢复。在地方，各州、县和市政府设有相应应急反应组织，出现突发应急事件时负责分析汇总各类信息，保持有效沟通，实现各方信息共享与传播；私人组织、非政府组织、社区以及个人等则承担识别可疑情况或信息并上报的职责[7-10]。

2.1.3 预防预警体系 主要由综合公共警报与预警系统、全国公共卫生信息联络及广播系统等组成；监测预警信息则由承担公共安全责任的政府部门与非政府组织对外发布，发布机制以属地为主，通过软件实现政府组织之间信息开放共享[11-12]。同时社交媒体也是美国政府进行应急管理、传播政府决策的重要平台[13]。官方信息经由媒体或新闻发言人制度统一集中发布并及时更新，成为公众获取正确信息的权威渠道[14]。美国政府还运用高新科学技术助力支撑应急管理信息系统，以确保整个应急管理过程的有效实施，如国家突发事件应急管理系统(National Incident Management System，NIMS)。该系统定义了标准化的通讯术语、指挥架构与管理规则并确定突发事件各级信息共享的标准化结构需求，内部分工明确、灵活团结，从中央到地方都必须严格执行其规定。这样各系统或平台间相互联动、整合信息资源从而形成协同运作的信息群体[15-16]。

2.2 英国

2.2.1 信息公开共享制度 英国《信息自由法》覆盖几乎所有政府机构，该法对政府信息公开、行政分工以及法律协调等方面进行了详细规定；2004年英国出台《民事紧急状态法》，明确政府、卫生部门及其他相关部门在处置突发事件中应承担信息共享职责。此外还制定了《数据保护法》《公共部门信息再利用条例》等一系列法令，从而建立完整的信息公开共享制度[17-18]。

2.2.2 突发事件应急管理体系 在中央层面的机构为内阁紧急应变小组(Cabinet Office Briefing Rooms, COBR)和国民紧急事务委员会(Civil Contingencies Commitment, CCC)，其主要负责突发事件的研究判断、政策制定、应急组织协调与协作以及信息系统构建和传达[19]。突发事件预防预警往往涉及多个部门，因此CCC下设国民紧急事务秘书处(Civil Contingencies Secretariat, CCS)具体负责跨部门、跨机构应急信息管理工作；实施国家风险评估和民事紧急情况风险登记；开发早期预警系统，如气象预警系统、核电泄露预防系统等；同时面向社会监测并与其他部门共享信息，指导和协调全国各地区、各部门应急处置工作[20-21]。在地方实行属地管理原则，当地政府负责本区域内的应急规划和信息共享，设置地区恢复论坛(Regional Resilience Forum, RRF)进行风险监测和评估。在舆情应对方面，相关部门会根据突发事件性质和级别确定新闻发布的人员及地点；同时通过官方网站或社交媒体告知真实信息并引导报道及舆论走向。英国注重拓展多元传播新途径，利用媒体的交互性、实时性保证信息公开透明[22]。

2.3 日本

2.3.1 应急信息管理法律体系和机制体制 日本是灾害频发国家，政府在处置突发事件过程中逐步建成了符合本国国情的应急信息管理法律体系和体制机制。1999年日本颁布《关于行政机关信息公开的法律》，对信息公开的主体、程序和范围等做了详细规定，赋予国民监督与知情权。《日本放送法》作为与媒介传播行为相关的法律,规定媒体对应急信息的播放义务与责任。《灾害对策基本法》要求国家及地方公共团体需建立健全防灾观测、预报、通信等设施和组织，政府机构等管理者必须进行突发事件信息的收集与传递。《防灾基本计划》将国家、公共机构、地方公共团体等部门的信息收集和联络列为应急关键环节，通过通信手段、工具及信息传输体系实现信息传达共享[23]。

2.3.2 应急管理组织体制 日本建立中央、都道府县、市町村3级应急管理组织体制。在中央层面，内阁官房为应急管理核心部门，中央救灾委员会为综合协调机构。内阁与中央救灾委员会负责汇总收集全国突发事件应急信息，整合各部门分散信息，制定宏观应对政策和指导方针；内阁官房下设危机管理局和内阁情报汇集中心，负责对危机事件进行监测调查，搜集传达相关信息，定期上报情况并在网上公开，同时完善防灾通讯网络建设[24]。在地方，日本实行地方自治，设置相应灾害对策本部，综合协调各自区域内的应急管理工作，设专人负责收集、管理各类信息并及时汇报。此外日本各地方行政机构都设有信息公开中心，是政府信息公开、国民知情咨询的重要渠道，有效强化地方在应急处置时的信息统管能力[25-27]。

2.3.3 灾情监测信息网络 日本投入大量资金研究并建立灾情监测信息网络，如各类自然灾害监测系统、卫星系统、可视电话系统和直升机电视传输系统等。一旦发生突发事件，应急信息网络可分析灾难可能发生的时间、地点、规模等预警信息，充分保证紧急情况下信息收集、交换、传达及共享渠道顺畅并将相关信息向全社会发布[28]。

3 启示

3.1 概述

不同国家在处置突发事件的过程中，根据自身国情形成了各具特色的应急信息管理模式，其核心是构建系统完备的法律法规体系、建立中央-地方指挥管理架构以及严格高效的信息网络系统，尤其注重危险因素的识别、研判和快速应急响应。

3.2 构建完备的应急信息管理法律法规体系

各国多以层次分明、体系完备的法律制度体系为支撑，对信息管理相关内容进行明确的规定和要求，如信息收集、传递，信息公开的主体、发布的程序和范围、信息监管等，基本涵盖应急治理中信息管理的重要内容，保障公众信息知情权。

3.3 设置从中央到地方的专管机构

美、英、日等国从中央到地方均设有应急信息管理机构或部门，负责统一整合并管控应急信息。同时横向间不同部门建立紧密的联系网络，各自分工协作、相互配合，大幅提高沟通效率，保障信息收集、处理、反馈等环节工作的及时、快速、集中、动态和有序，也使得应急信息在突发事件预防准备、监测预警、应急处置中的作用得到充分发挥[29]。

3.4 建立快速报告和监测预警等信息管理系统

发达国家着重建立反应灵敏、遍布全域的应急信息管理网络，注重信息快速收集、筛选和报送，信息内容涵盖应急管理各阶段[30]。同时政府组织专家学者研发统一标准的应急信息管理流程、规范或信息报送程序，针对不同级别、类型的突发事件设计对应风险预警和评估系统，在提升监测预警能力和预警准确度过程中便于管理者或决策者追踪危机事件进展，制定科学有效的危机应急对策[31-32]。

3.5 建立突发公共卫生事件信息传播机制

信息传播机制(信息的发布与通告)是发达国家应对突发事件的典型经验，非常重视与媒体机构沟通，危机事件与危机问题一旦暴发及时利用新闻发布会、媒体和网络平台向公众和社会发布防控信息，通过信息播报和传播使公众了解事件发生和处理进展，打造开放式和公开化的沟通交流平台[33-34]。发达国家在突发事件中不但公开危机真相，还会以切实可行的方式邀请媒体等大众传媒参与其中，改善与公众的沟通方式，借助媒体架起互通式交流的桥梁。

4 结语

本文通过文献调研方法对美国、英国、日本3个发达国家在应急信息管理法律法规、应急信息管理机构、管理机制及系统等方面的实践经验进行了梳理总结，以期为我国突发事件应急信息管理建设与完善提供借鉴参考。