北京市房地产项目林草覆盖率指标探讨

来海亮，贺晓庆，祝 荻，周连兄，李丹雄

(1.北京市水务局 政务服务中心，北京 100161；2.北京林丰源生态环境规划设计院有限公司，北京 100083)

北京市水影响评价报告审查工作自2014年开始实施至今已有8年。据统计，2014—2020年北京市累计审批生产建设项目水影响评价报告超过5 900个，在控制水土流失、保护水资源、防洪排涝等方面取得了显著成绩。然而在北京市水影响评价报告编制、审查等工作中，一些控制性指标的设定如林草覆盖率仍然需要进一步研究。依据相关法律法规及水影响评价报告审查工作经验，探讨水影响评价报告编制过程中林草覆盖率指标的取值，为水影响评价报告编制、审查和生产建设项目事中事后监管工作提供参考。

1 房地产项目绿化指标

1.1 林草覆盖率

《生产建设项目水土流失防治标准》(GB/T 50434—2018)(以下简称《防治标准》)中林草覆盖率是指项目水土流失防治责任范围内林草类植被面积占总面积的百分比。樊华等[1]在研究我国水土保持近远期目标指标时提出了林草覆盖率是指区域(流域)内实施综合治理的林草植被面积(包括林地、灌木林地、覆盖度20%以上的草地)占区域(流域)总面积的百分比，并且认为由于某一区域在一定的社会经济条件下可供森林生长和造林种草的面积是有限的，某一区域的林草覆盖率最终会趋于一个稳定值。通常在房地产项目中林草覆盖率等同于绿化率(指场地绿化的百分比)，能够直观而清晰地反映场地的平面绿化状况[2]。

《防治标准》提出北方土石山区水土流失防治中林草覆盖率指标的一、二、三级标准值分别为25%、22%和19%，且规定“对于林草植被有限制的项目，林草覆盖率可按相关规定适当调整”。

1.2 绿地率

《城市居住区规划设计标准》(GB 50180—2018)中绿地率是指居住街坊内绿地面积之和与该居住街坊用地面积的比率。这里的绿地包括公共绿地、宅旁绿地、公共服务设施所属绿地和道路红线内的绿地，还包括满足当地植树绿化覆土要求、方便居民出入的地下或半地下建筑的屋顶绿地，不包括屋顶、晒台的人工绿地[3]。《城市绿地规划标准》(GB/T 51346—2019)规定工业用地和物流仓储用地的绿地率不宜高于20%。《城市居住区规划设计标准》规定低层或多层高密度居住街坊用地的绿地率最小值为20%。《北京市绿化条例》等相关文件规定凡是符合规划的新建区，居住小区绿地率不得低于30%。

1.3 林草覆盖率与绿地率的区别

林草覆盖率和绿地率是项目绿化指标的不同表达方式，其含义不同，且主管部门、确定时间、计算方式、考虑范围等也存在差异。

1.3.1 主管部门不同

林草覆盖率是水行政主管部门对房地产项目水土保持层面提出的要求，是审查北京市水影响评价报告的控制性指标之一。而绿地率作为保证场地基本环境质量的关键性指标[2]，是规划和自然资源主管部门对房地产项目的硬性要求，可以调节、制约场地的建设开发容量。

1.3.2 确定时间不同

林草覆盖率的确定是在具备可行性研究报告后的水土保持方案编制阶段，并在后续的初步设计、施工阶段逐步落实。而绿地率的确定是在房地产项目的选址阶段，其确定时间早于林草覆盖率的。项目主体按照批复的绿地率进行绿地设计，但绿地率低的项目通常其林草覆盖率也不达标。

1.3.3 计算方式不同

林草覆盖率的计算相对简单，是林草面积在土地总面积中的占比，一般认为在房地产项目中(水土流失防治责任范围内)，所有林草措施面积都属于林草面积。

绿地率是居住街坊内绿地面积在该居住街坊用地面积的占比。在计算绿地率时，绿地面积的界定非常严格。根据《城市居住区规划设计标准》规定，宅旁绿地计算至距建筑物墙脚1.0 m处；集中绿地距建筑物墙脚不应小于1.5 m，距离道路路旁不小于1.0 m。块状、带状公共绿地要求宽度大于8 m，面积大于400 m2，而且绿化面积不少于总面积的70%(含水面)，同时至少有1/3的绿地面积能常年受到直接日照。住宅地块内的地下车库覆土绿化可按一定比例计入工程的绿地面积指标，根据《北京地区建设工程规划设计通则》(试行)(市规发〔2003〕514号)规定，覆土厚度达3 m(含3 m)以上的地下车库其绿化面积按100%计入绿地面积指标，覆土厚度1.5 m(含1.5 m)以上、3 m以下的地下车库其绿化面积按50%计入绿地面积指标。

1.3.4 考虑范围不同

林草覆盖率的取值通常考虑项目的水土流失防治责任范围，需要考虑代征地和临时占地的问题。绿地率的取值则需要统筹考虑整个区域，且不考虑代征地和临时占地。

2 常见问题

2.1 部分项目林草覆盖率不达标

《防治标准》规定水土流失重点预防区和重点治理区应执行水土流失防治一级标准。根据《北京市水土保持规划》(2017年5月)，北京市全域范围均属于水土流失重点预防区和重点治理区，因此北京市应执行北方土石山区水土流失防治一级标准，即林草覆盖率标准值为25%。

为摸清北京市房地产项目水影响评价报告中林草覆盖率的达标情况，随机选取10个北京市房地产项目的水影响评价报告，统计林草覆盖率、绿地面积、绿地率和项目征占地面积(见表1)，结果显示部分项目的林草覆盖率不满足高于标准值25%的要求。例如表1中的项目1是工业用地类项目，其林草覆盖率为15%，绿地率为15.09%；项目7是商业类项目，其林草覆盖率为23%，绿地率为21.05%。

表1 10个北京市房地产项目林草覆盖率、绿地面积、绿地率和项目征占地面积

2.2 林草覆盖率和绿地率的指标值要求相互矛盾

目前不同的规范、标准和相关文件对绿地率和林草覆盖率的指标值要求有矛盾之处。比如《城市绿地规划标准》规定工业用地类项目和物流仓储用地类项目的绿地率最大不宜超过20%，而根据《防治标准》和《北京市水土保持规划》(2017年5月)，北京市生产建设项目的林草覆盖率要求不小于25%，两者有矛盾之处。

3 建 议

针对部分项目林草覆盖率不达标，以及相关标准对林草覆盖率和绿地率的指标值要求相互矛盾的问题，《防治标准》提出对于林草植被有限制的项目，林草覆盖率可按相关规定适当调整。

目前北京市常见的房地产项目包括住宅类、商业地产类、工业厂房类、教育医疗类等[4]。依据《北京市建设项目水影响评价分类管理规定(试行)》，将北京市房地产项目分为住宅混合公建类、公建混合住宅类、商业类、商务类、娱乐康体类、综合性商业金融类、工业用地类、物流类、仓储类、教育科研类、医疗卫生类等项目，依照《防治标准》《城市绿地规划标准》和相关规范及批复文件，对不同房地产类型项目的林草覆盖率指标值提出取值范围建议(见表2)。调整后的林草覆盖率应与绿地率保持一致，对于绿地率低的房地产项目，其林草覆盖率也应调整到较低取值范围，以保证区域规划的整体协调性。例如林毅等[5]在研究方城街区绿地率时，以保证地区公共绿地总量为基础，将地块绿地率下调至10%或20%，这种放宽地块绿地率的做法，不仅能保证绿地总量，确保绿地生态价值，而且通过合理的规划干预提升了街区地块绿地的“质”，缓解了地块建设的矛盾。

表2 北京市房地产项目林草覆盖率取值范围建议

此外，有些房地产项目含有代征用地，分为代征代建和代征不代建两种类型，因此在计算项目林草覆盖率时，需要考虑代征用地是否代建和是否及时移交主体等问题。毕华兴等[6]认为在计算林草覆盖率时，代征代建项目需要考虑代征用地面积，而代征不代建项目是否考虑代征用地面积取决于项目验收时代征用地是否移交主体。

4 案例分析

选取北京市某商业类项目进行案例分析。项目占地面积17 148 m2，其中道路占地面积1 326 m2，建筑占地面积8 367 m2，人行道、自行车道和广场面积6 190 m2。该项目绿地率较低，仅为2.66%，依据地块绿化面积计算得到的林草覆盖率仅为7.38%，显然不满足林草覆盖率标准值25%的要求。

北京市规划和自然资源委员会针对该项目属于商业类用地，且项目地块周边为绿化用地的实际情况，在统筹考虑整个区域条件后认为该项目的绿地面积能够满足区域城乡规划和绿化率的要求。

5 结 语

通过梳理房地产项目绿化指标的相关法律法规，结合水影响评价报告审查的相关经验，分析两个绿化指标林草覆盖率和绿地率的区别，探讨水影响评价报告编制、审查以及水行政主管部门监管中遇到的常见问题，结合北京市房地产项目案例，针对常见问题提出相关建议。

(1)针对林草覆盖率与绿地率的指标要求存在矛盾的问题，可按照《防治标准》的相关规定对林草覆盖率指标值进行适当调整。对于绿地率低的项目，其林草覆盖率指标值也可依据实际情况进行调整。林草覆盖率的计算需要考虑代征用地是否代建和是否及时移交主体等问题。

(2)林草覆盖率的指标值应按实际具体分析确定。不同的房地产项目类型，其林草覆盖率要求不同，其中住宅混合公建类项目和公建混合住宅类项目应严格遵循《防治标准》，其他房地产项目可以根据相关规范标准及上位规划进行适当调整。