吴承照
汪长林
入口社区是位于国家公园入口附近社区的总称,是长期在此生活生产的地方居民组成的社会群体。从社区空间形态角度,入口社区是自然村、中心村、一般镇和中心镇构成的村镇体系的总称;从经济社会影响角度,可以划分为核心区和辐射区2个层次,辐射区分2个亚区:一是面向国家公园内的影响区,二是国家公园外围区域的影响区。由于区位原因,这些村镇受到国家公园生态系统服务影响大小不同,其中位于主入口区承担主要服务功能的村镇日益发挥中心作用,一般称之为门户社区,规模较大、功能齐全、处于交通枢纽的中心镇称之为门户镇或门户城市,国家公园附近以特色产业为发展动力的入口社区或产业园称之为特色小镇。门户镇在各试点国家公园的称呼不同,钱江源国家公园称之为国家公园小镇,大熊猫国家公园称之为熊猫小镇。
2017年《建立国家公园体制总体方案》提出入口社区和特色小镇概念,要求在国家公园周边社区建设要与国家公园整体保护目标相协调,鼓励通过签订合作保护协议等方式,共同保护国家公园周边自然资源。引导当地政府在国家公园周边合理规划建设入口社区和特色小镇[1]。这项政策在实际实施过程中存在多种不同理解,对园镇关系、区位选址、用地规模、产业发展、建设主体等问题解读不同,特别是国家公园管理局在入口社区和特色小镇建设中的作用是什么有待进一步明确,如何发挥国家公园小镇在国家公园保护与发展中的能动作用需要加强相关政策的研究和支持。
国内外有关社区的研究文献很多[2-4],但针对国家公园入口社区的研究文献不多,国内研究更少。蔡芳等提出建立国家公园4级社区发展模式:园内社区、入口社区、国家公园小镇和服务基地,但对入口社区与小镇关系以及小镇如何健康持续发展没有讨论[5]。2021年7月1日《国家公园总体规划技术规范》正式实行[6],有关园镇关系及其规划方法研究也将提上议事日程。
钱江源国家公园是钱江源-百山祖国家公园的主体部分,跨越浙江、安徽、江西三省,属于跨界保护地,以浙江开化县为主,是长江、钱塘江源头之一(图1),总面积252.95km2,是长三角地区重要生态屏障。涉及开化县苏庄、长虹、何田、齐溪4个乡镇,国家公园范围内16个行政村、61个自然村,户籍人口10 644人,常住人口6 835人,其中核心保护区面积占59.82%,涉及4个自然村453人,一般控制区57个自然村10 191人。居民以种植稻谷、油菜、玉米等农作物以及油茶等经济林为生,其中农业收入和外出打工收入占全部收入的80%以上,农民人均纯收入(14 371元/人,2016年),低于全县平均水平。
图1 钱江源国家公园入口社区分布图
根据《钱江源国家公园总体规划》(2020—2025),涉及搬迁型社区4个乡镇、11个行政村、23个自然村,人口2 635人。这些居民按规划将搬迁至马金镇、苏庄镇、县城等地,如何做到搬迁户搬得出、稳得住、能致富、更幸福?这些镇由于城镇边界制约建设用地非常紧张,无地可建。入口社区在理论上是生态产品转化基地,但面临用地紧缺问题,入口社区要在国家公园保护与社区发展上发挥能动作用,需要在用地政策上形成反向驱动机制。
钱江源国家公园在开化境内有4个入口,分属5个乡镇,如何统筹协调避免同质竞争?谁是门户社区门户镇?是依托老镇还是另建新城?不同行政区划制度下,国家公园管理局的需求如何得到各镇积极响应,共同提出解决方案?每个镇都有自己的发展计划,其中相当一部分内容同国家公园发展目标不一致,如何有效协同?行政区划不同,利益诉求不同,国家公园局对边界外乡镇发展没有实质性的管控权。目前国家公园管辖范围同周边4个乡镇交叉,4个镇的功能与目标定位如何同国家公园目标一致,通过保护协调实现保护效益最大化存在行政区划的制约。
齐溪镇在国家公园边界调整中被划出国家公园,划出后能自由任性发展吗?
生态保护已成为社会共识,生态产品价值转化与生态产业化是国家公园及其周边区域最为关注的热点,传统农产品存在一个普遍问题是品种退化,品质竞争优势不强,产品价值与农民收入需求差距大,丰富的生物多样性资源和种植基因资源如何转化为高级生态产品,需要科学研究和生物科技的发展与支撑。国家公园自身科研能力无法解决。
入口社区发展空间布局如何延续国家公园生态系统连续性、完整性,建筑景观风貌如何延续国家公园文化景观特征,需要相应的政策强制性约束和指导。
1)人口规模大小不等,空间结构形态多样。
从1872年算起,国家公园至今近150年历史,伴随国家公园的产生和发展,也出现了众多各具特色的国家公园小镇,黄石国家公园周边有7个小镇人口规模大小不同,从500到10 000多人不等,杜波依斯(怀俄明)镇740人、杰克逊镇9 967人。这些小镇空间形态多样,但有一个共同特点即是同自然环境有机融合为一个整体,建筑风貌、色彩同环境浑然一体;产业体系各具特色如服务型、生产型、研发型等;同国家公园紧密相连,依托国家公园的生态资本和品牌,借助自身区位特点和发展机遇,形成各具特色的国家公园小镇(图2)。
图2 黄石国家公园入口社区分布与杰克逊小镇区位
2)延续、保护国家公园生态系统完整性和景观风貌的融合性。
国家公园小镇无论在国家公园边界外还是边界内,其规划与发展均坚持生态系统完整性原则。生态系统管理不仅要考虑到对野生动物生境廊道、自然和风景资源的管理,维持生态系统的健康和完整性,还要考虑各种节水节能、减排措施,减轻全球气候变化的影响并实现气候的可持续。1998年9月美国国家公园管理局社会科学项目组出台了《门户社区的机遇:一个为农业地区门户社区提供的联邦项目指导手册》,从社区规划、土地管理、文化资源管理、经济发展、工作培训、环境教育6个方面明确了门户社区的政策框架,有力地促进了联邦政府对门户社区的支持[7]。
黄石-提顿国家公园杰克逊小镇位于美国怀俄明州,始建于1924年,以美国西部牛仔文化与浓浓的乡村气息而闻名,小镇面积7.64km2,小镇规划建设坚持生态系统保护管理原则,保护生态湿地和野生动物栖息地和迁徙通道、设立连通公园小镇和国家公园的通道、保留视线景观通廊、禁止小镇干道沿线大规模设置商业服务网点。鼓励建设单元成组团、分期单元式开发。毗邻国家公园的土地进行低密度形式开发,且与自然环境相协调,成为小镇到国家公园的过渡地带。在小镇附近开辟了麋鹿保护区,是麋鹿迁徙的一条重要通道,每年秋季会有成千上万的麋鹿及羚羊从北方迁徙到这里过冬,当地居民用大量自然脱落的鹿角搭就了小镇典型的地标性建筑——“鹿角公园”,成为自然保护转化为小镇发展资本的典型样本。
3)精明控制增长,维护生态平衡,促进本地经济稳定持续发展。
由于国家公园小镇独特区位环境优势,外地居民迁入和旅游发展导致地价、物价上涨,迫使本土居民外迁,政府为了保护地方居民利益、本土文化与小镇魅力,采取一系列政策措施控制小镇规模及其物价地价上涨。编制增长管理计划,设计增长预警指标、增长位置、增长类型综合指标体系管控空间发展,动态循环的监测、审查、反馈和更新机制让小镇具有了更好的反应力和适应力,以应对不可预测的挑战和风险。《杰克逊·提顿县综合规划》将包含小镇与国家公园在内的全域空间划分为10类分区:严格保护区、农业区、聚落区、栖息区、合理保护区、居住区、村落、村落中心、镇区、度假区。每类空间在用地面积、土地用途、建筑高度、开发指引等方面有明确的管控引导。
4)保持和弘扬本地文化特色,发展可持续多元产业。
基于可持续发展理念,国家公园小镇注重多元化的经济发展,一方面,鼓励并协助本地商业活动和投资,支持本地小型企业创业,发展现代农业、绿色产业、知识型产业、游憩康养和文化产业等;另一方面,通过小镇的自然美景资源、生活质量和经济发展氛围吸引多元化企业和商人来此投资,为小镇发展带来资金[8]。
加拿大班夫国家公园班芙小镇形成于1883年,占地4km2,每年吸引350万~400万名游客(图3)。《班芙小镇经济繁荣战略》报告中指出与小镇繁荣的六大主题:1)环境、生态和遗产,2)社区、社会和健康,3)经济和金融,4)文化、艺术和游憩,5)旅游和访问,6)治理和战略伙伴关系。深化文化艺术活动及产品创意与开发,强化本土企业的精细化管理,促进经济稳定繁荣。
图3 班夫国家公园入口社区与班芙小镇区位
美国落基山国家公园艾斯蒂斯小镇位于落基山国家公园东北部,小镇面积约有15km2,常住人口近5 800人,每年近200万游客,这个小镇发展经历了3个阶段:早期小镇仅仅是一个服务点,为去国家公园游客提供简单的餐饮零售住宿服务;20世纪60年代落基山国家公园加强生态管理,大量服务设施外迁,艾斯蒂斯功能逐步完善,医疗中心、会议中心、文化艺术中心、教育体系相继建立,配套服务设施日益健全,小镇依托落基山国家公园从一个服务点转变为国际著名旅游目的地;目前针对季节性旅游经济特点,新的经济发展战略强调创造一个多样化、充满活力和强劲动力的全年性经济环境,促进商业环境的构建和服务业的发展,为居民和游客提供高质量的服务。不断完善户外游憩设施如高尔夫球场、马场、露营地等①。
美国阿卡迪亚国家公园《巴尔港小镇总体规划》将小镇分3类区控制引导:乡村区、过渡区、增长区,除了一般旅游服务业外,该小镇一个突出特色就是科研发展,美国一些重要科研机构如杰克逊实验室(1.46亿美元)、荒岛山生物实验室(600万美元)、大西洋学院(900万美元)等每年均有大量科研经费投入小镇,是该镇经济的重要组成部分。
中国保护地小镇以风景名胜区小镇最具代表性,井冈山风景名胜区的茨坪镇,庐山风景名胜区牯岭镇、海会镇、赛阳镇、威家镇、温泉镇,黄山风景名胜区汤口镇、甘棠镇等。从研究与发展问题来看大致可以分为3个阶段:1982—2006、2007—2014、2015年以来至今。
1982—2006年,以第一批40个风景名胜区成立为开始,这一阶段研究与实践主要围绕风景名胜区保护与建设开展[9-13],山上游山下住、区内游区外住是讨论的重心,1999年之后风景区城市化现象比较普遍,风景资源破坏问题比较严重,景区人口外迁进入讨论热点[14-16],以《风景名胜区条例》出台为转折点。
2007—2014年,核心景区划分进入法定规划和景区管理中,核心景区居民外迁及景区内小城镇更新改造、旅游小城镇规划建设与景镇协调、城景协调等成为研究焦点[17-20]。
2015年至今,国家公园体制建设试点开始以来,《国家公园体制建设总体方案》出台,建立以国家公园为主体的自然保护地体系成为时代的主旋律,保护地整合优化成为很多保护地调整边界的机遇,部分保护地把城镇划出保护地范围,入口社区与特色小镇成为国家公园试点区周边地区关注焦点,从景镇关系走向园镇关系的时代。
同西方国家相比,中国保护地入口社区发展的突出特点是旅游服务与旅游接待特色突出,同国际上保护地入口社区发展的三大原则(生态系统管理、增长管理、生活质量管理)没有对接,无序扩张与生活环境质量不高是普遍存在问题,特别是社区空间发展同生态系统管理目标一致性、社区空间规模的严格控制和保护本地居民生活质量上缺少相关政策指引。
1)生态系统服务的层次性与空间谱系。
生态系统服务从性质与功能上可以分为3个层次:基础服务、物质服务与健康服务。支持与调节属于基础服务,供给服务属于物质服务,文化服务属于健康服务,包括精神、心理、生理与社会服务。对应生态产品价值分为3个等级:基于公共性的公益价值、半公共性的准商业价值和个性化的商业价值,公益价值的产品更多是由政府购买服务,半公共性和个性化产品可以通过市场化、社会化机制来实现。这些服务在空间上可以分为4类空间形态:面、块、点、线,支持与调节服务产生于面状空间,更多依赖于流域生态系统的结构与规模,供给服务产生于块状空间,依赖于特定地域空间的农业或林业生产,文化服务产生于点与线性空间,依赖于线性步道或游憩点、居民点、历史建筑等。4类空间的组合谱系奠定了生态产品价值转化的空间基础。
2)生态产品类型体系与产品质量的空间结构。
生态系统服务同生态产品之间的关系是多层级的对应关系(图4),不是简单的一对一的线性关系,自然要素的多层级转化可以形成多层级的产品体系,例如水,从水环境角度可以分1类~5类水,从功能角度分为生态水、发电水、灌溉水、饮用水、化妆水等;茶可以是传统的饮用茶,也可以是基于现代技术的茶食品、茶保健品、茶清洁用品,其他特定植物资源化学成分的提取如青蒿素等。生态产品的层级类型取决于观念、技术和转化效率,从发展角度转化效率与转化成本决定了产品等级类型,转化用地政策与利益共享机制决定了产品转化的可行性,研究与技术水平是转化效率与成本的基础。国家公园是生态产品的初级供给系统,国家公园入口社区及外围区域是生态产品高级转化的主要基地,如基于生物技术的特色产业园等。
图4 国家公园生态产品层级转化与入口社区产业发展
国家公园体制建设的根本目的是解决保护地多头管理、保护与发展矛盾问题,推行生态系统管理,建立人与自然和谐共生的绿色区域发展模式,其核心在于生态与环境承载力、土地利用方式与强度的严格管控,超越承载力的人口数外迁是保护的必然要求,无论是全迁还是部分外迁均需有足够的引力,让居民自愿外迁,是减少保护冲突的最好途径,为此全国很多保护地都在积极探索生态产品价值转化途径,取得了一定的经验[21-23],如何引导这些产品在国家公园外围形成规模化生产和先进的技术支撑,提高产量、质量和效率,是解决国家公园保护与发展矛盾的突破点,也就是如何在国家公园外围建立足够强大的磁力中心把国家公园内社区居民吸引出来,过上更加幸福的生活。在国家公园外围建设国家公园小镇,培育磁力中心,其中小镇产业发展水平是磁力强弱的关键,国家公园小镇产业发展必须立足于区域发展格局与市场需求,利用自身区位优势、发挥国家公园生态资本优势、借力市场化社会化资金与技术优势,三位一体聚能强力。
国家公园小镇同国家公园的关系是点与面、中心与腹地、“店”与“厂”的共生关系,是国家公园六大体系(法律法规、综合管理、空间规划、监测研究、监督评估、产品服务)中产品与服务体系的核心载体[24],是由村、镇、产业园(特色小镇)组成的空间体系,以门户镇、门户社区为核心,在国家公园周边、跨越镇级行政区划单元统筹布局的产业发展体系,是国家公园基本功能实现的服务基地和社区居民就业基地,也是国家公园生态服务价值转化基地,是国家公园与区域发展之间的桥梁和纽带,通过国家公园小镇建设,促进服务设施的集聚,提升公共资源利用效率和服务质量,提升国家公园的服务能力和辐射能力;国家公园小镇借区位、科技之力把生态资本转化为生态动力,生态价值转化为生态产品,生态资源转化为生态产业,带动区域发展。
以城市为中心的区域经济发展模式——都市经济区是我国传统的主流的空间发展模式,世界国家公园发展经验以及我国传统风景名胜区旅游经济的区域发展特征——风景旅游经济区,揭示了另一类区域发展模式,即以保护地为中心的绿色区域发展模式——公园经济区模式。这2类模式在特定的区域中相互作用形成保护与发展互促共进的区域发展格局(图5)。国家公园具有自然资源和生态资本的优势,中心城市具有人才技术与市场资本优势,国家公园生态产品价值转化在生态保护强制性约束与市场化机制积极推动下形成梯度转化的空间格局,门户镇与门户城市是重要的转化基地,是国家公园联动区域发展的重要支点。目前有关国家公园生态产品价值转化的讨论与实践更多的是休闲康养与生态旅游发展,旅游服务设施建设与服务业发展是门户镇关注热点,风景资源与气候资源开发利用是重点,对国家公园生物多样性所蕴含的生物遗传资源及其赖以存在的生态系统的价值利用认识不够,价值转化缺乏动力机制,绿色发展缺少深度核心技术支撑。生物科技产业是未来经济发展的核心产业,也是国家公园生态价值转化的优势所在,国家公园小镇是生态优势化为经济优势的重要基地,应该坚持以生物科技产业为支撑的绿色产业链为指导思想,全面提升传统生态产品的质量和产量,打造以科学研究、孵化试验与科技产业为核心的特色小镇以及综合服务配套的入口社区,建立以发展促进保护的产业化机制,把国家公园生态系统服务价值转化为地方发展的生态动力,打造以国家公园为依托的区域绿色发展极。
图5 门户城镇在国家公园联动区域发展的空间机制中的作用
从钱江源国家公园小镇、大熊猫国家公园生态小镇规划建设来看,国家公园小镇建设面临一些深层次问题,国家公园管理局如何同地方紧密协作实现国家公园小镇建设的初心,需要国家层面出台相关政策。
1)国家公园小镇规划建设用地指标多少是决定小镇能否顺利落地的关键,除了国家公园生态红线外,大面积生态公益林也受到严格保护。国家公园小镇是在生态公益林、基本农田和国家公园三重红线制约下发展的(图6)。
图6 钱江源国家公园小镇区位与用地范围图
国家要针对国家公园制定弹性的区域土地政策,引导国家公园社区发展。国家公园建设用地紧缩,周边区域用地必须适当释放,这种差别化的土地政策能够促进国家公园社区发展的空间调整,更有利于国家公园的严格管理。现行的土地供给制度缺少弹性[25],国家公园内外土地政策一致,地方有保护的义务,没有发展权利的方向引导,不利于国家公园区域协调发展,也是国家公园管理问题得不到根本解决的原因之一。差别化土地政策主要是把土地要素供给、土地资产价格、土地金融市场、劳动力流动、生态移民、生态补偿、产业转移与区域协调发展作为一个系统统筹安排,促进国家公园有效管理,促进国家公园与区域协调发展[26]。
按照国土空间规划五级三类的要求,国家公园小镇需要同县域国土空间规划、乡镇国土空间规划的协调。区域性大型水利工程、过境交通干道建设、国家或省级产业园区布局、基本农田与农业发展、生态修复与林业发展、各村镇自身发展需求等需要在国家公园小镇发展需求的目标下统筹协同。
2)入口社区与特色小镇要纳入国家公园总体规划中,统一规划,地方实施,国家公园管理局监督,要从社区居民外迁安置与就业角度给予入口社区与特色小镇建设足够的资金支持。
3)以国家公园管理局为主导成立国家公园区域协调理事会,周边市县镇主要领导为理事,理事会具有决策权、人事权、财务权等,真正落实生态保护第一的目标要求,国家公园管理局对小镇规划具有一票否决权,国家公园管理局在国家划拨费用中必须划分一定比例用于支持小镇项目建设和产业发展。
4)建立激励性生态补偿和资产产权交易机制,以差异化公共服务设施和充分的就业机会吸引公园内居民外迁,同时也促进入口社区与特色小镇的快速健康发展,吸纳国家公园内居民就业。建立生态红线与建设用地指标供给的关联制度,包括国家公园内建设用地指标的置换政策以及鼓励居民外迁的土地政策、产业政策、就业政策、供给服务政策等。
5)国家公园小镇必须以依托国家公园品牌和资源优势为特色,小镇性质同国家公园管理目标紧密相关。入口社区产业发展突出服务特色,特色小镇强调立足本土资源的实体产业发展,突出生物科技特色,鼓励研究试验探索,建立广泛的国内外科研合作机制和科研成果转化机制,引智引资,加快提升生态价值转化的能级。
6)加强生态保护与文化产业发展,尽管在国家公园边界外围,但必须依然坚守生态保护第一原则,禁止污染工业发展和资源毁灭性开发利用方式,统一建筑景观风貌,制定小镇规划建设景观指南与政策;创新绿色金融和绿色发展机制,强化科技引领,提升传统产业的科技含量和产品质量,摆脱单一的旅游发展模式,以科技之力激发传统社区产业之活力,把生物多样性资源优势转化为地方发展的竞争优势,走一条可持续的发展之路,实现高层次的人与自然和谐共生。
国家公园宗旨是通过特定制度设计有效保护大尺度生态系统,实现人与自然和谐共生,共生的核心是社区可持续发展,可以说社区是和谐共生之源,社区问题解决了,国家公园生态保护就会从被动走向主动,而入口社区从国家公园与区域空间关系来看是2个不同空间界面的边际交汇中心节点,联系国家公园与区域2个空间系统,是多流汇合集散的焦点,其发展得失既影响国家公园生态保护又影响区域发展。
从钱江源国家公园小镇规划实践可以发现区域协同、空间布局、产业发展、就业和土地政策是影响国家公园小镇性质和发展的5个关键因素。每个小镇需要利用优越的生态环境条件和生态资源,寻找自身特色产业,不应该局限于单一的旅游服务业。生态教育、生物科技、生命康养是国家公园小镇标志性的三生活力形象。
国家公园边界内入口社区同边界外社区在发展规模与产业性质上管控要求不同,中国推行生态红线管控制度,对边界内社区发展管控也很严格,导致不少保护地把入口社区划出保护地边界外,出现不少“天窗”现象。从生态系统整体性与生态影响机制角度看,需要慎重对待,谨慎决策。
注:文中图片均由何虹绘制。
注释:
① 资料来源:www.cnr.cn。