乡村振兴战略下沿边地区基本公共服务绩效评价与提升路径*

韩 博， 王丽华

(1.云南省社会科学院 经济研究所，云南 昆明 650034； 2.中共云南省委党校 党建教研部，云南 昆明 650111)

基本公共服务是广大人民群众生产生活不可或缺的基础，沿边地区是我国基本公共服务供给的短板地带，也是乡村振兴战略实施的重点地带。党的十九大报告强调“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，提出到2035年“基本公共服务均等化基本实现”；党的十九届四中全会提出“必须健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系”；党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”，强调健全基本公共服务体系在乡村振兴中的关键作用。一方面，乡村振兴战略是时下如何提升基本公共服务质量水平、促进基本公共服务均等可及，既是保障和改善民生、不断满足人民日益增长的美好生活需要的基本内容，也是以人民为中心发展思想和实现共同富裕的具体体现。另一方面，人民对美好生活的向往包含了人民对基本公共服务的需要，高质量的公共服务供给能够通过人力资本机制、消费提振机制、公平共享发展机制促进经济高质量发展，推动“经济-社会”系统双螺旋向上攀升。(1)胡志平.经济高质量发展的公共服务动力[J].社会科学研究，2018，(6).沿边地区作为我国区域经济发展、乡村振兴的重点地带和公共服务供给的短板地带，是补齐民生短板、坚持和完善统筹城乡的民生保障制度的关键。可见，基本公共服务作为乡村振兴战略下促进协调发展和共享发展的重大公共政策，开展基本公共服务的绩效评价，找准基本公共服务的提升路径，能够较好回应国家有关部门政策制定的理论和实践需求。因此，本文将构建区域基本公共服务绩效评价体系，聚焦测度2015～2020年沿边9个省区基本公共服务分项指数和综合指数，找准沿边地区基本公共服务建设的成效和存在问题，提出乡村振兴战略下有针对性和可操作性的提升路径对策，无疑具有重要的理论、政策和实践价值。

一、文献综述

关于基本公共服务的绩效评价研究，国内外学者从多元角度进行了研究。国外学者较多关注基本公共服务的供给水平和可及性问题。公共服务可及性受地理、交通、时间、经济等多因素影响，具体到医疗卫生公共服务领域，取决于医疗卫生服务的可获得性和可接受性。(2)Millman.Access to Health Care in America.Washington[J].DC:National Academy Press,1987:17.从供给角度评价公共服务水平的影响因素，以供给主体为目标群体的供给能力直接影响公共服务的供给质量。(3)Goddard,Smith.Equity of access to health care services:theory and evidence from the UK[J].Social Science and Medicine,2001，(9).国内学者主要从均等化和可及性角度评价基本公共服务水平，我国省级区划间基本公共服务均等化程度存在较大差异，优化财政转移支付制度和财权事权制度极为必要。(4)魏福成，胡洪曙.我国基本公共服务均等化：评价指标与实证研究[J].中南财经政法大学学报，2015，(5).我国基本公共服务供给效率的静态效应和动态效应具有差异，三大经济地带整体供给效率的排序为中部地区最高、东部地区居中、西部地区最低。(5)胡洪曙，武锶芪.中国基本公共服务供给效率的评价与供给方式优化——基于省级面板数据的DEA分析[J].财经论丛，2020，(1).云技术、大数据等新技术应用是提高政府公共服务供给精准度和政府公共服务有效性的新途径。(6)李方毅，郑垂勇.我国省级政府公共服务绩效评估研究[J].南京社会科学，2020，(7).而基于系统性和整体性视角评价基本公共服务质量，运用微观调查数据从投入、分配、产出和价值等维度对基本公共服务质量进行评价，人民群众参与和微观主体选择十分重要，(7)谢星全.基本公共服务质量：多维建构与分层评价[J].上海行政学院学报，2018，(7).深入的公众参与和实际增益的获得感能更大限度地提升群众对地方政府的信任，(8)杨三，康健，祝小宁.基本公共服务主观绩效对地方政府信任的影响机理——公众参与的中介作用与获得感的调节效应[J].软科学，2022，(1).有利于发展战略的贯彻实施和基层组织动员能力的提升。

随着我国区域经济发展和对外开放格局的延展深化，国内学者对于乡村振兴战略下沿边地区基本公共服务的研究也开始增多。精准扶贫战略实施以前，沿边开放的经济和社会政策实施效果存在差距，部分沿边地区在教育、医疗、住房、交通，甚至生活用水用电等民生问题上都存在较大困难，需要国家大力扶持且充分考虑这些地方的边疆和民族差异。(9)陶田田，郑颖超.中国沿边开放政策实施效果评价及思考[J].民族研究，2011，(2).基本公共服务严重滞后是脱贫攻坚的重要障碍，提升基本公共服务可以作为中西部地区和深度贫困地区减贫的重要内容和基本途径，但基本公共服务减贫无法自发实现，需要逆非均衡化的政策配套与资源投入，政策评估的必要性就十分突出。(10)王瑜，汪三贵.基本公共服务减贫:理论概念、现实关切与评估建议[J].贵州社会科学，2018，(9).我国基本公共服务水平的空间分布与“胡焕庸线”基本一致，西部边疆地区基本公共服务供给水平最低，(11)熊兴，余兴厚，王宇昕.我国区域基本公共服务均等化水平测度与影响因素[J].西南民族大学学报(人文社会科学版)，2018，(3).沿边民族地区农村基层公共文化服务质量和村级综合文化服务中心满意度低于非沿边地区。(12)文立杰，纪东东，张杰.沿边民族地区农村基层公共文化服务质量研究——以Z自治区4市8县(区)38村为样本[J].图书馆论坛，2018，(12).沿边地区精准脱贫效果受到内生脱贫动力不足、长效的减贫体系欠缺、脱贫依赖性强且方式单一、自我抗贫能力弱等因素影响,其中教育、医疗卫生、文化等公共服务在其中扮演着重要角色。(13)潘秀珍，周济南.广西沿边地区精准脱贫效果持续性的阻碍及策略分析[J].广西民族研究，2019，(1).随着乡村振兴战略的实施，公共服务对农村多维贫困的减贫效应显著，(14)郝晓薇，黄念兵，庄颖.乡村振兴视角下公共服务对农村多维贫困减贫效应研究[J].中国软科学，2019，(1).公共服务动力在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接中应当发挥重要作用，(15)胡志平.公共服务：巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接新探索[J].学习与探索，2022，(3).公共服务对扩大农村居民消费差异性具有显著影响，构建新发展格局应充分考虑公共服务因素。(16)袁小慧，许露.新发展格局下扩大农村居民消费的区域差异分析[J].江苏农业科学，2021，(20).

纵观学界已有研究成果，关于沿边地区基本公共服务量化评价的研究仍有进一步提升的空间。一是对于乡村振兴战略下基本公共服务质量的绩效评价研究关注不够。随着社会主要矛盾变化，更加凸显了基本公共服务在满足人民日益增长的美好生活需要中的重要地位。聚焦基本公共服务质量的绩效评价与提升路径研究就具有明显的针对性，基本公共服务作为满足人民对美好生活需求的重要组成部分，将成为社会改革与发展的根本动力。二是对于沿边地区基本公共服务质量影响因素的特殊性关注不够。已有研究客体多为全国总体或者东、中、西部地区，忽略了沿边地区在地理空间、民族特点、开放特征等方面的独特性，沿边地区是我国倡议构建人类命运共同体的前沿窗口，加之沿边地区作为我国发展不平衡、不充分、质量不高的典型代表，是新时代提升我国基本公共服务水平的关键地带，有必要进行专门研究。三是沿边地区是乡村振兴战略实施的重点版块，有必要聚焦沿边地区基本公共服务进行量化研究。

二、评价体系与计算方法

沿边9个省区基本公共服务质量绩效评价主要涉及评价体系构建、具体指标选择、具体指标赋权、指标原始数据标准化处理、综合指数计算等关键步骤。

(一)评价体系构建与指标选择

劳有所得、幼有所育、学有所教、病有所医、老有所养和住有所居是贯穿人一生的基本公共服务需要，其质量和水平对于民生幸福感和获得感具有显著的影响，是新时代基本公共服务体系发展完善的出发点和落脚点。(17)廖福崇.基本公共服务与民生幸福感:来自中国综合社会调查的经验证据[J].兰州学刊，2020，(5).根据国家《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》的界定，基本公共服务是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务，主要涵盖教育、医疗卫生、社会保障、文化、社会保障等领域。鉴于基础设施对地方基本公共服务的影响极大，沿边省份存在明显的基础设施短板，故这里将基础设施建设情况纳入评价体系。

教育。基本公共教育服务包括义务教育、高中阶段教育、普惠性学前教育和继续教育等。本文选择普通高中生师比、每十万人口高等学校平均在校生数、地方财政教育支出比地方财政一般预算支出3个指标。

医疗卫生。基本公共医疗卫生服务包括重大疾病防治和基本公共卫生服务、医疗卫生服务、妇幼健康和计划生育服务管理、食品药品安全等。本文选取每万人卫生机构床位数、每万人拥有卫生技术人员数2个指标。

文化。基本公共文化服务包括公共文化、广播影视、新闻出版等。本文选取人均拥有公共图书馆藏量、电视节目综合人口覆盖率、博物馆参观人次比总人口3个指标。

社会保障。基本社会服务包括社会救助、社会福利、社会保险等。本文选取城乡居民社会养老保险参保人数比总人口、城镇基本医疗保险年末参保人数比总人口2个指标。

基础设施服务。基础设施的完善程度直接影响基本公共服务供给质量和受众群体。基础设施有非常广泛的范围，本文选择与基本公共服务供给密切相关的交通便利程度和互联网发展情况作为指标，分别为铁路和等级公路总里程比国土面积、互联网用户接入率2个指标，前者考量硬件基础设施联通水平，后者考量新型传播方式联通水平。

(二)评级方法选择与数据标准化处理

这里采用层次分析法(AHP)作为基本公共服务质量的测度方法，权重的确定采用专家打分法。专家打分法具有很强的操作性和灵活性，能够较好反映该领域专家对各指标的偏好，从而得到的基本公共服务评价指数更加切合沿边省份实际，更加有利于提出相应的对策建议。

首先，根据不同指标的作用大小，采用层次分析法(AHP)，邀请国内5位专家进行打分，进而计算出各指标的权重(见表1)。

表1 沿边9个省区基本公共服务评价指标体系及权重

接着，对指标数据进行标准化处理。本文选取指标包括正向指标和逆向指标两类。对于正向指标，标准化处理的方法是：

Xij=(xij-minxj)/(maxj-minj)

对于逆向指标，标准化处理的方法是：

Xij=(maxj-xij)/(maxj-minj)

其中：i表示样本，j表示指标，minxj表示第j个指标各省份历年的最小值，maxj表示第j个指标各省份历年的最大值。

最后，根据标准化处理后的数值，与各指标权重相乘，进而计算出各省份历年基本公共服务分项指数和总指数。

沿边9个省区2015～2020年的各项数值计算整理的原始数据主要来源于国家统计局网站和历年《中国统计年鉴》。

三、结果分析与问题剖析

根据上述方法和相应步骤，下面计算了2015～2020年沿边9省区基本公共服务分项指数和综合指数。结果分析如下：

(一)分项指数

教育指数。从基本教育公共服务指数看(见表2)，绝大多数省区均呈现了上升趋势，2020年甘肃、辽宁、新疆、云南、吉林、内蒙古、广西、西藏、黑龙江分列第1～9位；从进步幅度看，云南、甘肃、内蒙古、辽宁、吉林等省区进步较快。

表2 2015～2020年沿边9个省区教育指数及排名

医疗卫生指数。从基本医疗卫生公共服务指数看(见表3)，绝大多数省区均呈现了上升趋势，2020年吉林、黑龙江、内蒙古、辽宁、新疆、云南、甘肃、广西、西藏分列第1～9位；从进步幅度看，吉林、云南、黑龙江、甘肃、内蒙古、广西、西藏等省区进步较快。

表3 2015～2020年沿边9个省区医疗卫生指数及排名

文化指数。从基本医疗卫生公共服务指数看(见表4)，绝大多数省区均呈现了上升趋势，2020年辽宁、甘肃、吉林、黑龙江、内蒙古、云南、广西、西藏、新疆分列第1～9位；从进步幅度看，西藏、甘肃、黑龙江、云南、新疆等省区进步较快。

表4 2015～2020年沿边9个省区文化指数及排名

社会保障指数。从基本医疗卫生公共服务指数看(见表5)，绝大多数省区均呈现了上升趋势，2020年甘肃、广西、云南、西藏、吉林、内蒙古、新疆、黑龙江、辽宁分列第1～9位；从进步幅度看，广西、甘肃、云南、西藏、新疆等省区进步较快。

表5 2015～2020年沿边9个省区社会保障指数及排名

基础设施指数。从基础设施公共服务指数看(见表6)，绝大多数省区均呈现了上升趋势，2020年辽宁、云南、广西、吉林、甘肃、黑龙江、内蒙古、新疆、西藏分列第1～9位；从进步幅度看，甘肃、云南、广西、西藏、辽宁、内蒙古等省区进步较快。

表6 2015～2020年沿边9个省区基础设施指数及排名

(二)综合指数

从基本公共服务综合指数看(见表7)，绝大多数省区均呈现了上升趋势，2020年辽宁、甘肃、吉林、云南、广西、内蒙古、黑龙江、新疆、西藏分列第1～9位；从进步幅度看，甘肃、云南、广西、内蒙古、西藏等省区进步较快。

表7 2015～2020年沿边9个省区基本公共服务综合指数及排名

总体而言，我国沿边地区打赢精准脱贫攻坚战，教育事业快速发展，医疗卫生体系更加健全，社会保障体系基本建立，公共文化服务加快完善，沿边地区幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶的基本公共服务体系基本确立，沿边地区基本公共服务能力和质量显著提升，为全面建成小康社会奠定坚实的基础，为沿边地区乡村振兴贡献了巨大力量。

(三)存在问题

上述实证研究表明，沿边地区基本公共服务建设取得积极成效的同时，基于乡村振兴战略实施下，沿边地区基本公共服务仍然面临诸多短板和难题，比如供给总量有限、供给结构失衡、社会力量和市场主体参与不足等，特别是与中东部发达省份和全国平均水平相比，仍有不小的差距，制约了沿边地区基本公共服务均等化，同样也制约了巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的步伐。

基本公共服务供给总量有限。沿边9个省区教育、医疗卫生、养老、文化等基本公共服务硬件和软件基础明显滞后，而针对沿边地区特点的公共服务更是短缺。以公共文化服务为例，沿边地区居民文化需求具有明显的特殊性。沿边地区居民对一般性图书馆、博物馆等公共服务热情不高，但对于本地民族文化活动的热情极高，推进边疆民族地区综合性民族文化广场建设是提升基本公共服务供给质量的着力点。这也从侧面反映出沿边地区基本公共服务供给与需求的匹配度还有待进一步提高。

基本公共服务供给结构失衡。沿边9个省区省际之间和本省区内部城乡之间、区域之间基本公共服务供给结构不平衡、不充分问题突出。以医疗卫生资源分布为例，沿边9个省区的省会城市和少数主要城市医疗卫生资源相对集中，大医院著名专家“一号难求”，而绝大多数县城和乡村医疗卫生资源十分匮乏，基层医疗机构科室不全、医生水平参差不齐，分级诊疗不容易被广大群众接受，落实难度较大。

基本公共服务社会力量和市场主体参与不足。沿边9个省区市场经济发育总体滞后，社会组织和市场主体参与公共服务供给更加滞后。由于沿边地区经济总量小、人口密度低、消费能力弱，市场主体参与基本公共服务供给难以达到盈亏平衡点，生存能力弱，客观实际造成了沿边地区基本公共服务存在长期的“大政府”模式依赖，社会组织和市场力量参与公共服务供给的范围和深度仍有待挖掘。

四、提升路径与对策建议

“民族要复兴，乡村必振兴。”基本公共服务制度以基本公共服务为载体，是国家保障全民基本生存发展需求的制度性安排。在全面建成小康社会的基础上，提升基本公共文化服务水平是不断满足人民对美好生活的向往、实现共同富裕的必然路径。面对人民日益增长的公共服务需求，乡村振兴战略实施和共同富裕背景下，沿边地区基本公共服务建设仍需进一步找准突破口和提升路径。

(一)激发基本公共服务多元供给的动力源

沿边地区基本公共服务长期依靠政府供给，地方财力有限的情况下财政赤字逐步凸显。新时代沿边地区要不断满足人民美好生活向往、不断保障和改善民生，需要推进基本公共服务供给模式由政府完全主导向引入市场竞争机制和形成政府与社会全面合作转换，激发基本公共服务多元供给的动力源，形成政府主导力、市场拉动力、社会参与力和需求驱动力共同发挥作用的格局。政府应发挥多元合作供给主导者角色。基本公共服务的公益属性和准公益属性决定了单纯依靠市场机制无法解决，政府作为基本公共服务的主要供给者，起到制度和政策制定、资源配置、质量监测、绩效评估等作用，同时在多元合作供给中也需要发挥主要牵头者职能，负责多元合作供给制度的制定及完善，以及对于社会组织、企业等其他主体参与提供基本公共服务的质量进行监测和监督等。社会组织应发挥多元合作供给重要参与者角色。随着社会治理不断向多元化演进，通过发挥运营更加灵活、供给层次更加丰富、承载爱心公益等优势，社会组织逐步壮大，在资源动员、社会服务、参与管理和政策倡导方面发挥着越来越重要的功能，并且能够与政府职能形成良性互补，畅通基本公共服务供给和消费循环。但社会组织的非营利性等特征和自身服务能力劣势，决定了社会组织所能提供基本公共服务的领域相对有限，但其功能发挥越来越受到重视。(18)孟祥林，石兵营.基于元治理理论的社会组织嵌入社区治理的思考——以至真美地社会服务组织为例[J].湖南财政经济学院学报，2020，(4).企业应发挥多元合作供给必要参与者角色。企业是市场范畴的力量，企业的存在是为了追求利润，进而通过市场交换来提升作为具体基本公共服务生产者的供给效率，并受市场机制影响降低财政成本和受监督机制约束提升服务质量。

(二)推进基本公共服务获取机会的均等化

党的十九大报告提出“到2035年基本实现基本公共服务均等化”。相较于沿海和内陆地区而言，沿边地区基本公共服务是我国地区板块的短板和弱项。推进沿边地区基本公共服务均等化，就是要优化基本公共服务在区域城乡间的供给，使沿边地区居民能够像发达地区居民一样公平可及地获得大致均等的基本公共服务，重点是千方百计保障沿边地区农村居民获得基本公共服务的机会。应精准化配置沿边地区财力资源。鉴于沿边地区财力受限，可以采取央地分档分担的思路对沿边地区适当倾斜，针对基本公共服务短板多的沿边省区，增加中央转移支付和专项债券额度支持，既要明确沿边地区政府支出责任，又要最大限度调动沿边地区基层积极性。(19)白晨.转移还是消化:省级政府基本公共服务筹资策略及其效果分析——来自医疗救助服务的证据[J].中国软科学，2020，(1).应清单化基本公共服务内容。基本公共服务的主体责任是政府，沿边地区地方政府应根据国家有关法律法规和政策规划内容明确基本公共服务责任清单，纳入地方政府政绩考核，并不断提升权重。应差异化供给基本公共服务。一方面，沿边地区地理、历史、经济、社会、民族、宗教等差异明显，在基本公共服务的供应体系中应不断建立并丰富特色化公共服务内容，提高基本公共服务的开放程度；另一方面，沿边地区基础设施网络稀疏、人口密度低，提升基本公共服务的流动性是增加沿边地区居民基本公共服务可及性的关键之举，推进“流动医院”“流动图书馆”“流动展览馆”“流动文艺展演”等深入沿边地区基层一线，提高基本公共服务的便利程度。深入贯彻落实《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》，加强基本公共服务县域统筹，推进公共服务提供机制由注重行政区域覆盖向注重常住人口服务覆盖转变，强化社会民生建设的普惠性、基础性、兜底性。

(三)提升基本公共服务监测机制的系统性

基本公共服务监测机制是一个过程性、循环性、反馈性的系统实践问题，包括监测主体、监测方式、评价机制，基本公共服务监测实施过程中主要包括指标选取、数据获取、评价标准、质量评估、结果分析、反馈改进、政策完善等基本步骤。应确立监测主体多元协同机制，建立由财政、发改、市场监管、教育体育、卫生健康、文化旅游、人力资源和社会保障、民政、交通运输、生态环境等部门组成的监测实施联合机制；引入并逐步增加高等院校、科研院所、智库、社会组织等第三方力量参与监测和评估，提升监测评估的科学性、客观性、规范性和引导性；公众作为基本公共服务的对象，掌握着基本公共服务的最终裁判权，公众对基本公共服务的需求、感知和满意度是提升基本公共服务供给质量的着眼点，最大限度反映公众满意度和期望域，确保监测活动顺利、有效、无偏、完整开展。应建立监测方式创新发展机制，利用互联网、大数据、云计算、人工智能、深度学习、数据挖掘等新兴技术分析基本公共服务均等化和可及性的时空差异，利用现场访谈、查看资料、问卷调查等传统手段和政务网站、微信、微博等新兴渠道提高公众评价参与度。应完善监测结果应用长效机制，将基本公共服务监测评价结果与奖励和问责关联，与资源配置挂钩，特别是作为精准定位差距和短板的依据，进而为政府有关责任部门行为提供指导以及决策完善提供依据，实现地区间、城乡间、领域间的财力、物力、人力等资源差异化配置，突出人民至上理念和公平正义性。(20)胡伟强，余华.全面脱贫与乡村振兴有效衔接：现实关切、接续理路与研究进路——兼评贺雪峰教授《大国之基：中国乡村振兴诸问题》[J].湖南财政经济学院学报，2021，(2).

(四)提高基本公共服务全面发展的精准度

应不断丰富基本公共服务的内容。公共服务可以粗略地划分为基本公共服务和非基本公共服务。随着新时代人民对美好生活向往的变化，基本公共服务和非基本公共服务都面临扩充内容的要求。这意味着政府自身应不断扩充基本公共服务的内容，同时也应大力鼓励社会组织和市场主体增加非基本公共服务供给，满足沿边地区群众多层次、多样化需要。以公共文化服务为例，应重新定位沿边地区公共文化服务的内涵，将公共文化服务作为我国沿边地区文化发展的孵化器，鼓励丰富多彩、各具特色的边疆民族文化创新创造活动，推广现代化、创新型传播方式，鼓励市场在文化资源配置中发挥更大作用，推动沿边地区公共文化服务和文化产业发展协同耦合，共同推动边疆民族地区文化发展，为中华民族伟大复兴注入文化自信的源头活水。应强化基本公共服务的网络化治理，顺应新时代网络化治理的大趋势，探索构建细分管理单元、治理资源下沉、数字信息化管理的沿边地区基本公共服务网络化治理新格局，以网格为单元形成政府、市场和社会组织之间相互嵌入的关系网络和高度制度化的权利责任协作体系，真正构筑起“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的现代化基本公共服务供给格局。应提升基本公共服务的需求治理效能。互联网、大数据、云计算、人工智能、脑科学、传感网等新兴技术为以需求为导向的公共服务治理模式提供了技术实现条件，远程医疗、远程教育、网上图书馆、网上博物馆、共享交通等为缩短沿边地区基本公共服务差距提供可能。沿边地区居民对就业创业、教育、医疗卫生、文化、住房、交通等民生公共服务事项的需求期待，更加直接充分地汇聚在数字化信息化空间中，且通过各类搜索引擎、社交平台、新媒体等表达和呈现公共服务需求，并将各类需求信息进行集成决策和深度挖掘，为基本公共服务决策提供更加科学的支撑。