公安机关处置群体性事件现场对策研究

魏 晨，陈昊煜杰

（1.中国人民警察大学 智慧警务学院，河北廊坊 065000；2.湖北省房县公安局，湖北 房县 442100）

目前，我国正处于经济和社会结构转型的重要时期，经济体制、社会结构和利益格局正面临着深刻变化，社会热点矛盾问题突出，人民内部矛盾日益凸显，群体性事件时有发生，冲突规模不断扩大，危害程度逐步加深。为妥善处理矛盾，提升治理水平，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议提出要建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。公安机关作为我国保障社会稳定，维护社会秩序，保护公共安全的专职机构[1]，在社会治理共同体中承担着重要角色。在中国特色社会主义进入新时代大背景下，公安机关为确保落实为社会主义现代化建设保驾护航的要求，其要主动参与到群体性事件的现场处置工作中，妥善处理人民的内部矛盾，积极维护社会稳定。在群体性事件现场处置的过程中，公安机关应当发挥公安专门工作的优势，充分感知事件发展态势，引导事件发展趋势，妥善处理矛盾，避免“事件”转变为“案件”。

我国有相关学者对群体性事件展开深入研究。学者郑旭涛认为，群体性事件是指一群人公开在现实空间中作出了某种没有法律依据的行为，并影响了社会秩序，使得公共权力机构卷入其中的集体抗争[2]。学者苏成杰认为，所谓群体性事件就是指有着共同利益和诉求的人民群众，由于其利益受到损害而不能通过正规的渠道获得解决，为了满足自身利益，通过一定的方式进行串联，采取非法聚集、上访、游行等方式，并因此造成正常社会秩序混乱和严重破坏社会稳定的活动[3]。本研究认为，群体性事件是基于社会矛盾的累积，在事前没有报备的情况下产生的临时性群体聚集，主要通过聚集、示威、抗议等方式，以行为或言语层面冲突来表达本群体利益诉求，从而扰乱社会秩序，影响社会稳定的各类事件统称。

一、群体性事件现场特征

在公安机关警务工作视角下研究群体性事件现场处置策略，需要厘清群体性事件内部演化机理，而其内部演化机理往往是在广泛的个例中外显为事件的整体特征。站在公安机关的角度，群体性事件现场一般具有复杂性、组织性、非理性、破坏性和盲目效仿性等特征。

（一）人员构成具有复杂性

群体性事件，顾名思义其不可能是由一个人组织和参与的事件。每一起群体性事件都需要利益相关、需求相近、主张相似的一群人共同配合、筹划和参与。同时随着社会转型发展，群体性事件的主体由单一的农民、退休和下岗人员群体逐渐变得多元化，社会各阶层、各身份的人群都有可能成为群体性事件的主体，这也直接导致了群体性事件的人员构成十分复杂。

在群体性事件现场往往能见到明确的“组织者”、“领头人”、“呐喊助威者”、“帮腔作势者”等。这是由于造成群体性事件的利益群体在事先已有分工或在事件发展的过程中根据每个人的性格特点自动产生分工。尤其是持续时间长、参与人数多的大型群体性事件通常事前经过了周密的策划，涉事主体有明确的目标，行动上统一领导、统一指挥，甚至出现聘请律师、联系媒体等现象，实现群体能量大于个人能量总和的效果。在信息时代背景下，尤其要谈到媒体角色。由于媒体参与，一些简单的群体性事件放到网络上被不断放大，加之媒体为吸引眼球进行恶意炒作，往往容易由小规模群体性事件引发成为影响较大的网络舆情事件。

（二）具体诉求表现为“非理性”泄愤

群体性事件产生的根本原因是人民群众的诉求没有得到根本解决。随着社会的发展，虽然我国公民素质全面提升，但群体性事件的爆发与形成其根源往往是个别群众或群众代表的正常表达其利益的诉求无人回应，由于相关诉求无法得到满足，使得利益相关方聚集起来以不理性的方式宣泄情绪，最终酿成群体性事件。这往往也会导致部分处置和应变能力不强的民警在群体性事件现场反而被群众说服，无法当场引导事态发展趋势，造成矛盾冲突更加难以解决。

当前，我国一些群体性事件对国家的法制、治安、交通等产生巨大冲击和破坏，影响了社会的安定团结，扰乱了社会的正常秩序。[4]参与群体性事件的部分群众抱有“大闹好解决，小闹难解决，不闹无解决”的想法，不惜采用非常极端的行为方式来宣泄情绪和表达不满。其行为带来的破坏主要体现在三个方面：第一是对人、财、物的破坏，如在“抵制日货”的相关事件中出现的“打砸抢烧”等现象；第二是对公共治安秩序的破坏，如破坏公共交通线路；第三是对保证党政机关正常运转的办公秩序的破坏，如冲击、堵塞党政机关或静坐示威。公众的非理性表达、有损公共机关的不实言论以及故意抹黑公共机关形象等行为产生的消极影响因网络传播而进一步蔓延。[5]

（三）发生规模呈现盲目性和效仿性

人往往具有从众心理，在群体性事件中常表现为事件初期仅限于个别地区的少数人是事件的主体，但随着事态发展和事件影响力扩大，周围地区或利益相关者会产生心里共鸣，甚至有一些无知群众抱着法不责众的思想盲目参与到群体性事件中。由于当前我国仍处于中国特色社会主义初级阶段，人民日益增长的对美好生活的需要与当前不平衡不充分的发展存在矛盾，政府对社会的治理能力和治理水平也在逐步改进和提高过程中，不免有群众因为自身诉求没有得到解决而迁怒于政府，而这些诉求与引发群体性事件起因的核心矛盾并无直接关系，但却成为了少数不理智的人发泄情绪的方式，于是他们将参与进群体性事件看作是对政府不满而产生的报复行为。

二、公安机关处置群体性事件现场原则

群体性事件现场情况极其复杂多变，事态发展趋势存在一定的不确定性，因此处置群体性事件现场的警务人员须要做到灵活应对和随机应变。考虑到群体性事件的敏感性，在现场处置过程中除了要把握灵活性，还要注意边界限制，公安机关在群体性事件现场处置中应坚持以下原则。

（一）统一领导，政治为先

从我国群体性事件处置的工作体系来看，党委和政府是主角，是指挥者、决策者；公安机关是配角，是参与者、参谋者、执行者，其要在党委和政府统一领导下，配合有关部门，积极预防和妥善处置各类群体性事件。[6]同时，公安队伍作为一支纪律部队，内部也要坚持统一领导，尤其是在情况复杂的群体性事件现场，全体民警要不折不扣地坚决完成上级部署的任务，杜绝个人英雄主义，各警种、兄弟单位要相互配合，坚守岗位，各司其职。

群体性事件具有很强的政治敏感性，尤其是某些群体性事件现场有各大媒体的拍摄、采访甚至直播。这就要求公安机关在处置群体性事件现场时做到敏锐观察和谨言慎行，严防敌对势力或居心叵测的人借群体性事件制造不良的政治影响，尤其要防止敌对势力存心设下圈套，通过激怒等手段诱骗公安民警说出不当言论，抑或恶意剪辑现场民警的言行举止并通过互联网发布视频，抹黑公安队伍形象。民警在处置群体性事件时应当时刻注意自身言行举止，同时还要注意完整保存处置过程的音、视频资料，确保在政治方向和政治立场上不出问题。

（二）慎用武力，依法处置

公安机关是具有武装性质的国家行政机关，法律赋予公安机关人民警察使用警械和武器的权力。作为国家法律授权的警察依法使用武力行为，应秉持我国宪法所包含的核心理念之一——保护人权。[7]群体性事件的主要矛盾往往是人民内部矛盾，在现场处置过程中不宜轻易使用武力。除遇有明显危害公共安全、扰乱社会秩序和其他造成严重危害后果的行为，公安机关一般不应使用警械、武器或采取强制性措施手段处置群体性事件，而是应该坚持疏堵结合，以疏为主的处置原则。根据我国《人民警察法》第十七条的规定，公安机关经上级批准，对严重危害社会治安秩序的群体性事件，可以根据情况实行现场管制，采取必要手段强行驱散，并对拒不服从的人员强行带离现场或者立即予以拘留。现行《治安管理处罚法》中对此类行为也有相应的处罚规定。公安机关在群体性事件现场处置时，要根据自身权限慎重使用枪械、棍棒等武器，严格遵守法律规定，以相关法律条文为依据，在确保自身安全的前提下按照相关程序办事，牢记“法无授权不可为”的原则，切忌掺杂主观情绪或凭个人感情意气用事。

（三）情报主导，加强控制

1.现场情报收集。公安机关在群体性事件现场应发挥其警务工作优势，广泛收集现场情报信息，参照公安情报工作流程，对情报信息进行传递、加工最终得出情报产品，并及时将情报信息向党委和政府以及上级公安机关汇报，同时通知涉事责任单位。基于“情报主导警务”的理念，现场情报收集应当针对以下几个方面进行：

现场情况摸排。公安机关应结合技术手段和人力工作，迅速、准确地了解现场的人员数量、矛盾焦点、利益诉求、人员行为及其暴力程度以及对社会稳定造成的影响等基本信息，以支撑党委和政府作出决策及公安机关部署处置力量。

现场风险感知。根据现场的基本情况，结合事态的发展程度，研判事件下一步的发展动向以及可能出现的暴力行为和可能造成的危害后果，提前加以预防和制止。

深入了解事件。找准“病根子”才能开准“药方子”。要具体了解群体性事件的起因、经过，掌握群体性事件的人员构成和骨干力量，深入了解矛盾焦点和爆发点，为从根本上解决问题提供依据。

维护现场秩序。公安机关作为维护社会秩序的政府职能部门，在群体性事件现场更要将维护交通秩序和治安秩序以及与有关部门协同维护信访秩序作为其处置的基本原则，同时还要注意保护党政机关等重点单位、重点区域、重要设施的安全以及现场人员安全。

惩处违法犯罪。依据我国《人民警察法》相关规定，公安机关人民警察应当依法履行预防、制止和侦查违法犯罪活动的职责。对群体性事件现场情况要作出快速反应，及时采取控制措施，稳定现场局势，遏制事态发展，恢复现场秩序。对现场出现的各类过激行为，要迅速予以制止。对已经发生的违法犯罪行为，公安机关要注意固定证据，避免因现场秩序混乱导致证据流失，同时依法对涉事、涉案人员采取强制措施。

三、群体性事件现场处置难点分析

许多群体性事件爆发规模大、造成影响深，在处置和应对过程中反映出一些共性问题。基于此，可以把群体性事件的现场处置环节分为事前、事中和事后三个环节，对相关处置过程中存在的难点进行梳理如下。

（一）事前环节：现场情报深度研判能力不足

在信息社会背景下，根据公安部的统一部署，“情报主导警务”已经成为警务工作模式改革方向。但当前公安机关在群体性事件现场处置过程中，仍存在民警情报意识不强、情报信息整合能力不足等问题。群体性事件伴随着人群的聚集，在此过程中，公安机关往往无法及时意识到事态的严重性，没有迅速展开疏散等处置工作。在互联网和自媒体高度发达的今天，群体性事件的现场状况很容易通过抖音、微博等平台进行实时传播，从而引发社会舆论，煽动公众情绪，加速负面信息的互动传播，尤其是自媒体平台互动性强、参与群体广泛，容易通过恶意剪辑对公众产生视听刺激，进而对社会稳定造成不利影响，无论是公安机关还是其他管控部门，在遇到类似事件时都显得比较被动。

在群体性事件现场，公安民警仍倾向于传统的以震慑为主的工作方法，不善于结合现场事态的发展情况寻找潜在风险并收集与群体性事件相关的情报信息，因此难以关联分析和研判相关信息获得高质量情报产品，同时也无法及时介入舆论传播，精准掌控现场安全风险并采取预防性手段，甚至最终不得不采用暴力镇压的方式来控制现场事态发展，非常不利于对潜在危害行为的及时制止和对违法犯罪行为的精准打击。

（二）事中环节：现场与群众沟通能力欠缺

群体性事件的核心特点是群众利益诉求的爆发式表达，处理群体性事件的关键之策是满足群众的表达欲望和实际需求。群体性事件现场处置的关键是与群众建立有效沟通渠道，设法使人群情绪趋于冷静。以“甘肃省陇南市11·17 群体性事件”为例，甘肃省陇南市社会经济发展相对滞后，为建设新区征用的土地达到2300 多亩，拆迁1200 户农户和相关单位，受到拆迁影响的民众数以万计。而从拆迁开始两年间，政府并未及时兑现帮助群众搬进新居的承诺，新区一直修修停停、进度缓慢，从而引起了群众的质疑和不满。此外，政府在征地拆迁后的补偿、安置、服务等各项工作上都未做细做实，留下许多隐患，一部分群众开始后悔当初的决定，最终酿成群体性事件。民众长期以来由于拆迁进度缓慢造成的实际生活困难得不到解决，积攒的怨气与委屈也得不到有效疏导。最主要的是，在甘肃陇南群体性事件中群众提出要见市委市政府领导的初步诉求未能达成后，事件现场的公安民警并没有着力与群众搭建沟通桥梁，而是一味“打压”群众表达自己的情绪，结果最终适得其反，使得群体情绪再度被激化，出现冲击党政机关以及“打砸抢”这样的升级暴力行为。

从大多数群体性事件爆发起因来看，解决和平息事态的关键在于了解其核心诉求，并在此基础上平复其愤懑情绪。但群体性事件的发生往往是“积怨已久”，人群情绪极不稳定，在相关事件现场，公安民警普遍缺乏与群众建立沟通交流渠道的能力，经常出现民警“插不上话”、“说话没人听”的现象，难以有效平复人群情绪。这也反映出民警在日常社区工作中不注重深入了解各方社情民意，缺乏共情能力，日常不重视与群众交流沟通工作的开展。

（三）事后环节：现场与其他部门协调配合不力

当现场人群情绪已经平复后，从根本上处置好群体性事件并防止事态扩大和反弹的关键就是解决事件主体的诉求问题，同时还要协同其他部门进一步控制事态蔓延，因为这不是公安机关单方面就能完成的任务。在风险社会背景下，需要公安机关和消防、医疗、媒体等各部门通力合作，充分调动多种力量开展处置工作。根据政府各职能部门的职责划分，公安机关因其专业工作领域有对群体性事件现场风险充分感知的天然优势，可帮助和协调群众现场联系相关部门来解决问题，例如公安机关可以恳请电信部门配合，阻断不当言论的扩散；或者要求交通部门予以协助，通过交通管制阻止更多人员前往群体性事件现场并参与其中，此类方法均可实现较好的控制效果。

但在现实工作中，公安机关在社会治理共同体中的地位并不是领导者，而是和其他各职能部门一样的平等治理主体，无权直接命令其他部门协调与配合。由于缺少各处置部门协同机制，在群体性事件发生后，各处置部门往往职能不清、分工不明，无法形成高效联动管理，同时也缺少协同配合，缺乏统一的指挥调度处理平台，也没有综合资源予以应对，往往容易延误最佳战机，无法在第一时间采取有效及合理的方式与手段进行处置。

四、公安机关处置群体性事件现场对策

为妥善处置群体性事件，公安机关人民警察在事件现场要讲究处置策略和方法，针对前述现场处置难点有针对性地开展相关工作和应对处置风险，牢牢把握事件发展和事态走向的主动权。

（一）严格处置规范，明确处置流程

在群体性事件现场处置工作中公安机关应当按照一定的流程，有计划、有条理地根据实际情况部署警力，开展工作。处置群体性事件，除了要降低现实的危害外，更重要的是消除引发群体性事件的源头性问题，从根本上予以解决。[8]通过对全国多地的典型群体性事件分析和归纳，运用演绎推理法、逻辑分析法，得到公安机关在群体性事件现场处置流程中的各要素构成及其相互关系，见图1。

图1 公安机关处置群体性事件现场流程图

群体性事件发生后，公安机关主要通过群众报警或有关政府部门指示而接到相关信息，事件发生地所在辖区公安机关应在收到信息后尽快派遣人员赶赴现场。早期到达现场开展任务的人员应充分对事态进行感知，对现场存在的风险及时预警并深入了解事件的前因后果，同时公安机关领导应根据现场反馈的情况及时调整现场处置民警数量和武器装备携带等部署。在现场处置力量全部到位后，全面研判相关群体性骚乱、扰乱社会秩序、危害人民群众人身财产安全和造成不良政治影响等行为的性质和程度，并积极维护现场的交通和治安秩序；固定现场证据，依法打击相关违法犯罪活动；如遇必要情况，还应规范使用与现场行为暴力程度相匹配的武力。待事态平息后，现场仍要留下一定数量的警力，以起到震慑作用，防止其反弹。但是，要从根本上解决问题，还需要妥善处置引起群体性事件的核心矛盾，并及时总结现场处置经验，不断完善各种类型的群体性事件预案。

（二）充分了解事件，加强现场情报分析研判

充分了解事件的构成要素和发展过程是从根本上解决问题的前提。公安机关对现场情报的收集和对事件风险的感知具有天然优势。所以在事件现场，公安机关应将专门工作与群众工作结合，充分了解群体性事件现场人员的数量、构成、利益需求和其行为的暴力程度，详尽掌握群体性事件的起因和经过。同时要加强情报研判深度，从片段式的情报信息中碰撞出群体性事件的核心要素，并预测事件接下来的发展趋势和加以不同手段干预后的趋势变化情况，为领导决策和现场警务工作的开展提供支撑和指明方向。

为深入了解事件始末，要充分发挥社区民警的作用。社区民警是群众接触最多、最了解和最信任的公安民警，由于其长期参与社区工作，在社区内有良好的群众基础，更容易与群众建立沟通的桥梁，在协调群众工作中更具信服力。加之社区民警的各项工作都围绕着社区服务，对社区情况最为熟悉，有利于精准找出矛盾焦点和群众的核心诉求，最终可从根本上解决问题。所以，群体性事件现场的交流沟通和谈判等工作任务应当优先考虑由事件发生地的社区民警来开展应对和处置工作。

（三）主动换位思考，控制现场局面

在群体性事件现场，公安机关最本质的职责和能够发挥到最大的作用是维护秩序和维持稳定。公安机关可以采取交通管制、拉隔离带等措施维护现场交通秩序，以预防事态扩散和蔓延；通过增加警力及携带武器装备和调用警犬等方法增加震慑力，令现场企图实施违法犯罪活动的人员知难而退；同时现场民警也应当通过调整语言策略、声音大小、体姿与站位等方式，对聚集性人群进行控制，掌握现场话语权，占据事件主动权。例如，可以与群体性事件中的带头者或骨干分子现场沟通，为群众及时建立沟通桥梁，给群众充分表达诉求的时间并参与补充，当所有人都充分表达自己的意见并被相关工作人员理解后，现场会趋于平静，同时也方便民警和其他涉事机关与群众后续的沟通交流。

当前社会民众素质普遍提高，受教育程度大幅增强，很少出现纯粹“无理取闹”的群体性事件。目前常见的群体性事件原因往往都是人民群众的合法利益受到侵犯却找不到表达诉求的正当渠道或表达诉求后问题没有得到及时解决才引发的相关事件。面对这种情况，公安机关不能一味地对现场群众进行打压和震慑，而应当设身处地为群众着想，找准问题的关键点，引导群众用合法与正当的途径来表达利益诉求。如果一味地以极端方式处理，反而会更加激化群众的不满情绪，造成矛盾的加剧恶化。当群体性事件发生后，谣言和舆情在人群中广泛散播，从传播学角度看，此时往往是正常的社会传播功能减弱，非常态的传播机制活跃化的时期。为避免因信息闭塞导致人群情绪失控后的盲目行动，应通过现场设备向群众传达正确的处置信息，及时稳定现场秩序，避免踩踏等严重事件的发生，之后再进一步采取人员疏散措施。

（四）加强协调配合，做好善后安抚

人民公安为人民。从根本上处置好群体性事件，关键在于要把人民群众最迫切的问题解决好。群体性事件爆发的原因及核心矛盾可能与公安机关没有直接关联，但人民警察有义务帮助群众解决问题，协助他们维护自身的合法权益。警民关系作为当今社会最基本和最重要的社会关系之一，[9]只要群众的诉求是正当的、合理的，人民警察都可以出面协调甚至还可全程参与协助他们处理问题。在此过程中，群众也能将心比心深刻感受到公安机关的良苦用心。人民警察只要怀揣着切实为群众解决实际困难的良心做好事、做实事，把道理逐一讲清楚，协助他们处理各种实际困难，这都将有助于良好政府公信力的树立，同时也能有效推动群体性事件的人性化解决。

另外，虽然群体性事件是不正当、不理智的部分群众向政府宣泄情绪以求解决问题的行为，但其也客观反应了相关群众确实有需求得不到满足、有利益受到了侵害。对于正当与合法利益受到侵害的群众，可以在事件处置后进行适当的安抚，对其合理诉求尽快解决，以进一步增强政府公信力。

（五）坚持专群结合，借助群众力量

群众路线是公安工作的基本路线。善于依靠和运用群众的力量，在群体性事件现场处置中会产生事半功倍的效果。当前全国各地已经建立社区网格工作模式，每个网格至少配有一名网格员，通常是由社区和居委会的工作人员或志愿者担任。社区民警在日常工作中可以主动与网格员交流沟通，充分掌握社区内的社情民意并向网格员宣传群体性事件的预警方法，培养网格员对群体性事件的敏感性，确保群体性事件发生时公安机关能及时收到第一手消息。当群体性事件发生后，利用网格员的群众身份向涉事主体宣传群体性事件中各种行为产生的法律后果，防止事态的扩大和暴力的升级。群众基础良好的地区甚至可以直接发动群众组建群体性事件应急处理志愿者队伍。同时，对于人民群众要加强法律知识的宣传和讲解，督促他们学习政府对于社区内一般性矛盾处理的方针政策，使其能充分认识群体性事件对社会造成的严重危害和涉事主体可能面临的法律后果。

在群体性事件发生时，具备一定专业知识的志愿者能够站在群众的角度，用他们最容易接受的方式方法，通俗易懂地解释与其矛盾相关的政府处理政策，帮助涉事主体采取正确的方式反映问题，可以极大缓解公安机关和相关政府部门在群体性事件现场的处置压力，达到“矛盾产生于人民内部，矛盾化解于人民内部”的理想处理结果。当然，这种志愿者队伍的建立绝不是一蹴而就的，而是系统性和长期应对性的工作。一是要提前构建志愿者的培养发展、后勤保障和奖惩机制，助推志愿者队伍的日常管理和发展壮大。二是要从公安局、工商局、信访局、卫生局、食品药品监督管理局等相关部门邀请人员对志愿者进行培训，确保其具备基本的业务素质和法律知识，熟悉相关政策规定，理解并掌握各种社会常见问题产生的群体性事件的正确处理方法和涉事主体意见表达的正确渠道等。

结语

在社会治理共同体视域下，只有站在公安机关的角度对群体性事件进行现场剖析，才能总结得出公安机关在社会治理共同体中的定位和在群体性事件现场的主要任务以及处置工作中应当坚持的原则、应对的流程和采用的策略。对此，我们应依靠大数据平台进行横向与纵向的交互式研究，使研究更具针对性、可行性、深入性以及科学性[10]，为群体性事件现场的妥善处置提供可行性理论依据。

公安机关处置群体性事件现场的一切方法策略归根结底都是要切实解决人民群众最关注的问题，处理好矛盾焦点，在此过程中公安机关更多是扮演着一个“调解员”的角色。群体性事件的现场处置成效与公安机关能否及时有效化解矛盾息息相关，如果公安机关处置不当则在一定程度上会导致矛盾激化，进一步扩大事态发展。但是，从本质上看群体性事件主要还是由人民内部矛盾所引发，只有从根源上寻求“解铃还须系铃人”的应对之策，才能正确迈向全面化解群体性事件的成功之路。总而言之，只有不断完善社会治理共同体工作机制，建立健全相关法律法规，提高政府治理能力和治理水平，才能综合提升人民群众的幸福感、安全感、获得感，从源头上预防和避免群体性事件的发生。