日本东京湾区自然资源管理对我国粤港澳大湾区建设的启示

2022-06-07 09:30王佳佳张凤仪荣冬梅
自然资源情报 2022年5期
关键词:农业用地湾区城市公园

王佳佳,张凤仪,荣冬梅

(自然资源部咨询研究中心,北京 100035)

东京湾区位于日本本州岛中部太平洋海岸,陆地面积约1320 km2。东京湾区又称“首都圈”,有广义和狭义之分。广义上的首都圈,由“一都七县”构成,包括茨城县、栃木县、群马县、埼玉县、千叶县、东京都、神奈川县和山梨县。狭义上的首都圈,也称“东京圈”或“东京都市圈”,是指东京都和周边的三个县,即埼玉县、神奈川县和千叶县。本文所研究的东京湾区是指广义的首都圈。

作为世界上第一个主要依靠人工规划而缔造的湾区,东京湾区发展模式趋于完善和稳定,是日本经济和社会的核心。在湾区建设中,湾区自然资源的利用保护与发展建设同等重要,本文旨在分析研究日本东京湾区在自然资源开发利用保护方面的经验和案例,为我国粤港澳大湾区自然资源管理提供国际经验和借鉴。

1 日本东京湾区自然资源现状

日本政府为掌握东京湾区土地利用现状和变化情况,通过《城市规划法》规定每五年开展一次城市规划基础数据调查。根据2018年东京都都市整备局对东京市区及其附近市区土地的统计数据,2009—2019年,东京都居住用地面积以年均0.19%的速度增多,农业用地、山地森林等面积逐年减少(图1)。其中,农业用地主要被转化为居住用地、工业用地、学校用地、商业服务用地和其他建筑设施用地等[1]。

图1 东京都各类土地利用面积对比图

水资源方面,东京湾区的水资源是基于《利根川水系统和荒川水系统的水资源开发基本规划》,由利根河和荒川河支撑[2]。截至2021年9月,东京湾区的储水量为 92 955 m3[3]。林业产业方面,2019年东京湾区林业产值为295亿日元,约占日本全国总量的7%;其中,茨城县、栃木县和群马县约占东京湾区的81%。矿产资源方面,东京湾区的矿产资源禀赋差,且因开采成本高和环境问题,矿产基本依赖进口。2017年,日本海底的“海底热液矿床项目”预计可能在未来供应矿产资源[4]。

2 东京湾区自然资源管理机构

东京湾区的自然资源管理[5]主要由日本中央政府和地方政府负责。日本中央层面主要负责自然资源管理的部门是国土交通省与农林水产省。地方层面,东京湾区所含的都、县政府也设立相关职能部门协同管理规划建设工作。同时,民间机构在不同政府部门制定相关规划政策中起到了衔接作用。例如,日本开发构想研究所主要为中央和各级政府服务,负责制定国土规划和产业相关的规划和政策。国家土地技术政策研究所提供建设规划技术研究和建议支持。东京湾港湾联协推进协议会、东京都港湾振兴协会等机构,从土地规划、城市功能定位及其他方面确保区域均衡协调发展。

3 湾区自然资源开发利用与保护政策

日本十分重视以法律与政策手段保障自然资源管理工作的顺利开展和具体实施。

3.1 湾区规划政策

日本极其重视国土规划,通过合理开发利用土地来提高土地利用效率。

东京湾区的发展遵循日本国家层面政策方针,主要包括日本国土规划顶层设计《2050年国家土地宏伟设计》,促进国家土地使用和维护的综合性基本规划《国土形成规划》与《第二次国土形成规划》、国家土地规划措施的综合性指南《国土利用规划法》、城市地区规划的主要依据《城市规划法》、促进对地下深层的合理利用《关于地下深层公共用途的特别措施法》等,并以此来修改完善《首都圈整备法》。

同时,根据指导建设规划的核心文件《首都圈整备法》,东京湾区制定了基于湾区发展的专项规划战略,主要包括相关地方政府和机构的发展规划指南《首都圈整备规划》,促进东京湾区有序发展的《首都圈广域区域规划》,疏解首都圈功能的《多极分散全国土地整理促进法》,加快筑波科学城建设的《筑波科学城建设法》等。

1958—1999年,日本先后编制并实施了5轮首都圈规划。结合东京湾区自身特点,5轮规划与建设逐步完善成熟。其中,第一轮规划着重空间管控,提出绿带等管控手段;第二至四轮规划强调推动湾区中心地区的教育、科研、行政等功能向外围区域转移;第五轮规划强调均衡空间布局,推动湾区均衡发展。

根据《首都圈整备规划》,首都圈对不同区域采取不同措施,划分的5个区域用于承担不同城市功能,分别为既定市区、近郊整备地带、近郊绿地保护区、都市开发区和工业等限制区(表1)。

表1 东京湾区政策规划区域的划分

3.2 湾区农业用地保护政策

东京湾区的农业产量占日本全国的20%,其中茨城县和千叶县分别位列日本农业产量第三和第四。虽然湾区农业受到城市化的影响,农业耕地面积逐年减少(图2),但作为城市绿色区域构成要素之一,东京湾区的农业用地是宝贵的开放空间,具有粮食供应、环境保护、形成绿色空间,为城市市民提供休闲场所、保护国土环境、抗灾御害、社会人文科学教育等公益性功能。因此,农林水产省制定了一系列农业管理措施来保护城市农田,促进城市农业的发展。

图2 东京湾区耕地面积变化图

3.2.1 成立城市规划和历史气候委员会

2009年6月,日本国土交通省成立的城市规划和历史气候委员会指出,城市耕地的思维方式已变化,城市建设体制和运营目标需实现“密集的城市结构”和“城市与绿色农业的共存”。

3.2.2 制定相关政策条例

农林水产省《粮食、农业和农村基本计划》(2010年)[6]提出“保护都市农业和促进可持续发展”的基本思想。《城市农业促进基本法》(2015年)规定,地方政府需将农业作为城市的有机组成部分,纳入城市规划,并制定相应的土地利用规划。目前东京湾区市区还保留了部分点状分布(面积小于5 hm2)和片状分布(面积大于5 hm2)的耕地。

3.2.3 农业用地复垦

根据《东京都内促进市民农场发展法》,为了节约集约用地,日本政府对农业用地进行复垦。据农林水产省统计,东京可回收农业用地的面积约为22000 hm2。2016—2018年,开垦退化农田的面积分别为 3966 hm2、2540 hm2和 2177 hm2[7]。

3.2.4 建立市民农场

《东京都内促进市民农场发展法》规定建立的市民农场是开展农业经验交流的休闲娱乐场所,其提供了新鲜的农产品,同时也是防灾空间。根据国土交通省的调查数据,在2011—2019年首都圈建立的市民农场面积基本保持不变[8]。

3.2.5 开发农业景观开发区系统

2011年8月,东京湾区政府开发的农业景观开发区系统[9]将景观与农业结合起来,将零散的农业用地指定为城市规划公园,与地方社区合作维护和培育农业景观,增进人们对城市农田重要性的理解,培育以耕作为主的城市景观。

3.3 湾区各类生态管理政策

为推进可持续发展,针对东京湾地区的自然环境特性和地区发展需求,东京湾区大力发展绿色基础设施,加强生态资源的管理,确保可再生资源和能源循环利用。

3.3.1 绿地管理

为了保护自然环境,1966年《首都圈近郊绿地保护法》和1973年《城市绿地法》规定在首都圈郊区周围设置宽度约10 km的绿化带区域。首都圈的绿地近郊整备地带[10]包括3类,即近郊绿地、近郊绿地保护区和近郊绿地特别保护区。根据《首都圈整备报告》的统计数据,首都圈的近郊绿地共19 个区域,面积 15861 hm2。

3.3.2 城市公园管理

为了应对灾害预防和地区振兴等社会需求,日本《城市公园法》规定,日本中央或地方政府设立城市公园。根据相关统计数据[11],东京湾区城市公园的指定数量和面积逐年增加。2018年,城市公园的数量为110279个,面积约127321 hm2,人均城市公园面积10.6 m2/人(图3)。日本政府表示,东京湾区人均城市公园面积仍然较低,因此,东京湾区将继续利用存量土地,促进城市公园的发展,延长设施寿命并进行有效维护。

图3 东京湾区城市公园面积变化图

3.3.3 林业管理

2009年3月东京湾区修订了《森林发展促进计划》。自2009年4月起,日本政府致力于促进森林发展、促进林业集约化、改善林道的基础设施。东京湾区中多地建立自己的税制,来促进创建具有公共利益功能的森林,例如,茨城县2008年推出“森林和湖泊环境税”;山梨县于2012年推出“森林环境税”;神奈川县推出“水源环境保护税”。

3.3.4 水资源管理

为推进水资源利用,日本于1962年颁布了《水资源开发促进法》,1974年制定了用于开展水资源综合开发和合理使用的《利根川水系统和荒川水系统的水资源开发基本规划》。同时,根据《湖沼水质保护特别措施法》,对水资源进行监测与治理,对河流、湖泊和沼泽等采取全面的水质保护措施。

为了更好地改善东京湾区水资源情况,东京湾振兴促进委员会编制了为期10年的《东京湾振兴行动计划》一期(2003年)与二期(2013年)。同时,国土交通省土地规划局每年均对河流、湖泊和沼泽的BOD(生化需氧量)、环境标准达标率和COD(化学需氧量)进行监测,并发布《公共水质测量结果》。

4 借鉴与启示

从东京湾区自然资源管理经验来看,东京湾区在制定适合湾区特点的发展规划,自然资源统筹开发利用与保护等方面具有良好经验,可为我国推进粤港澳大湾区建设提供重要经验借鉴。我国粤港澳大湾区自然资源发展需要结合自身实际,加快构建新发展格局。

4.1 依托顶层政策方针,制定并适时调整发展规划,保障湾区空间用途与时俱进

在日本国家层面政策方针的指导下,东京湾区依据《首都圈整备法》,解析其发展现状,了解自然资源的发展变化情况,适时并实事求是制定了相关规划政策促进湾区发展。东京湾区的基本规划确定湾区城市功能和发展方向,事务规划落实具体的部署,规划实施务实高效,具有可持续性。这些规划抑制了现有市区的工业发展和人口集中度的提升,促进及周边地区的规划发展,为塑造东京湾区的国土空间格局作出了重要贡献。

因此,我国粤港澳大湾区要探索区域协调发展新机制,创新完善自然资源管理制度。目前,指导粤港澳大湾区的纲领性文件《粤港澳大湾区发展规划纲要》已经印发,在规划的实施阶段要充分发挥规划纲要的引领作用,适时出台详细规划和规划纲要配套政策实施细则,优化自然资源空间布局,形成完整、可操作的湾区发展规划,并尝试建立规划期内的定期更新维护制度。

4.2 保留适量耕地,融合城市农业与城市公园功能,保障湾区整体生态平衡

东京湾区受1950年开始的工业污染影响,从20世纪70年代开始重点治理生态环境问题,通过规划预留了充足的绿色生态空间。虽然湾区在发展建设过程中农业用地流失是不可避免的问题,但城市农业用地成为了城市生态系统中不可缺少的组成部分,是构成城市绿色生态空间的重要要素之一。此外,东京湾区将农业用地与城市公园相融合,作为宝贵的开放空间。

东京湾区农业用地除了具有经济功能外,还具有粮食供应、环境保护、形成绿色空间等公益功能。东京湾区通过农业用地复垦、开发农业景观开发区系统等农业管理措施保护并促进城市农田的发展。从总体来看,公益功能的作用明显大于经济功能。我国粤港澳大湾区在开发建设中,要进一步优化耕地与永久基本农田的保护布局,探索大湾区耕地相关的保护制度,探讨城市农业与城市公园相结合的可能性,妥善解决开发与资源保护之间的矛盾。

4.3 节约集约用地,注重生态保护与开发利用相结合,保障湾区自然资源可持续发展

东京湾区虽然是日本最大的工业城市群,但其仍将宜居环境视为经济发展的主要动因。湾区发展是一个复杂长期的过程,为了达到既保护有限的土地资源又满足人口持续增长及其发展需求,东京湾区政府制定了一系列保护政策,既保持特定区域的高密度开发,同时对绿地、林业、水资源等各类生态用地实施保护,统筹自然资源全要素管理。根据《关于地下深层公共用途的特别措施法》等相关法律法规,东京湾区中心城市的扩展逐渐由“向外扩张”转变为“立体发展”,促进了地下深层空间的合理利用。

目前,我国粤港澳大湾区由于人口众多,早期粗放型经济发展,自然资源和生态环境保护形势比较严峻。因此,粤港澳大湾区要进一步提升资源环境承载力,统筹湾区内各类资源开发与保护,开展各类生态用地的综合保护与利用,推进自然保护地体系建设。

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