乡村振兴债券发展演进路径与中国实践

吕柏乐　周雯　呼延玉瑾　赫彤

随着我国脱贫攻坚战取得全面胜利，我国“十四五”规划和2035年远景目标纲要对坚持农业农村优先发展、全面推进乡村振兴作出全面部署。当前，我国正在全面推进乡村振兴，将巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。努力探索“三农”与金融的融合形式、推动金融服务“三农”发展是金融领域面临的重大课题和历史使命。在各类金融服务模式中，债券作为直接融资方式之一，是拓展资金来源的重要渠道，债券市场为构建多层次、多元化的农村金融体系提供了完备的基础设施和金融环境。在全面推进乡村振兴阶段，债券市场需要进一步创新实践模式和提升服务能力。

乡村振兴债券概况及现状

乡村振兴债券是以地方国企、央企、民营企业等企业为发行主体，用于弥补农村融资缺口、支持乡村振兴建设而发行的地方政府债、公司债、企业债、短期融资券、中期票据等债券。乡村振兴债券发展是随着乡村振兴债券政策的完善而推出的。

2017—2018年，乡村振兴债券的重要性得到进一步凸显，政府开始尝试探索乡村振兴债务融资工具的实施路径。以2017年《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制的指导意见》（国办发[2017]17号）发布为契机，国家允许地方政府发行专顼债券支持农村污水、污水垃圾处理设施建设，探索发行县级农村基础设施建设项目集合债，政策出发点是从乡村亟需治理的污水着手，以点带面，在地方政府债中引入乡村振兴的概念;随后，试点在重大区域发展及乡村振兴领域发行项目融资和收益自平衡的专项债券，用于支持符合条件、有一定收益的乡村公益性项目建设，开始注重乡村振兴项目的收益性，募集资金用途聚焦在公益性项目上。在这一时期，各界的目光集中在寻找乡村振兴和债务融资工具的结合点上，乡村振兴专项债券的雏形在我国初现。

2019—2020年，政策对资金募投领域有了明确要求，乡村振兴债券的发展逐渐常态化。2019年，政策层面将支持农村人居环境整治、村庄基础设施建设、重点支持易地扶贫搬迁后续扶持、农业农村设施等重大项目作为地方政府债券的必要安排，与之前的“探索”和“试点”相比，这个阶段的政策有了明显的半强制性特点，募投范围也随之扩大，集中在重点领域的重大项目建设上，标志着乡村振兴债务融资工具的发展逐渐成形。2020年《政府工作报告》提出，“增加专项债券投入，支持现代农业设施、饮水安全工程和人居环境整治，持续改善农民生产生活条件”，标志着乡村振兴专项债券已成为一种常规的债券品类，发行规模将进一步扩大。

2021年至今，乡村振兴债券迎来品类扩充、增长加速的契机。“三农”工作重心将实现从脱贫攻坚、全面建成小康社会向全面推进乡村振兴的历史性转移。2021年中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》中首次提出支持地方政府发行一般债券，用于现代农业设施建设和乡村建设行动。此前，发行范畴仅限于专项债券，并且提出“制定出台操作指引，做好高质量项目储备工作”，为乡村振兴债券发行和扩容创造了有利的条件。3月15日，中国银行间市场交易商协会发布公告，提出将聚焦“三农”发展，将债务融资工具市场支持乡村振兴发展落到实处，灵活运用债务融资工具全系列产品谱系，结合企业落实乡村振兴战略需求提供精准支持。这一时期，乡村振兴债券打破了債券品类集中于地方政府债的局面，扩至公司债、短期融资券、中期票据、定向工具、资产支持证券等非金融企业债务融资工具，在丰富产品体系、加强规范性和合规性的同时，市场化程度也得到进一步提升。7月13日，深圳证券交易所推出乡村振兴专项公司债券，将乡村振兴专项债纳入现有公司债券创新品种，标志着乡村振兴债券从银行间债券市场扩大至交易所债券市场，乡村振兴类固定收益产品规则体系进一步健全完善。

乡村振兴债券在我国的发展实践

上文从宏观层面列示了政策框架基本成形、制度基础逐步完善的历程，下文将从中观层面——乡村振兴债券市场发展的角度阐述其现状和特点。

乡村振兴债券发行量逐年上升，乡村振兴票据的推出是其发行量快速增长的里程碑事件

根据万得（Wind）数据，截至2021年7月31日，乡村振兴债券共发行120只，发行规模达962 22亿元，呈现明显的逐年上升趋势。乡村振兴债券的发展主要分为两个阶段：第一个阶段是从2018年8月20日全国首单乡村振兴债券（泸县乡村振兴专项债券）发行到2021年3月14日，这一阶段主要是以各地政府发行乡村振兴地方政府债为代表;第二阶段始于2021年3月15日，乡村振兴票据的推出打破了此前债券种类较集中的格局。截至7月31日，乡村振兴票据已成功发行79只，发行规模达539.92亿元，占所有乡村振兴债券发行规模的56.11%，发行数量和规模均远超过去3年地方政府债的总和。

随着乡村振兴票据落地，乡村振兴债券的支持领域进一步细化

在乡村振兴票据诞生前，乡村振兴债券主要集中于纳入政府性基金预算管理的地方政府专项债，对支持领域未曾有过明确的界定，表述大都较为笼统、模糊。而乡村振兴票据则明确提出用于支持“三农”发展。乡村振兴票据支持领域基本涵盖农村现代化建设的各个方面，符合要求的募投项目范围很广，强调了主承销商须履行勤勉尽责的尽职调查职责，此项作为必要条款，是该政策在支持领域层面得到落实的有力保障。

乡村振兴票据有利于促进农村一二三产业深度融合发展，推动农业经济由增产导向转向提质增值导向

乡村振兴票据的支持领域涵盖了农村一二三产业，并促进一二三产业通过项目运作融为一体。通过支持农村一二三产业的投产、推进第一产业向第二三产业自然延伸，乡村振兴票据充分发挥资本配置的功能，有利于开发农业的多种功能和多重价值，通过各产业间相互渗透、交叉重组、前后联动、要素聚集、机制完善和跨界配置，交叉融合成新技术、新业态、新商业模式，使协同综合效应高于每个单独的产业之和，产生更大的产业价值，推动农业经济由增产导向转向提质增值导向。

市场化的投资收益机制正在逐步建立和完善

很多乡村振兴项目都存在项目周期长、投资回收慢、经营风险大、单个项目投资规模较小、规模效应不明显等特征，其收益性在项目开展初期较难预估。在乡村振兴地方政府债中，不强制要求披露投资收益模式，对经营和投资收益预期的考量在于“发行项目的融资和收益自平衡”。乡村振兴票据的规定则要求募集资金应坚持商业可持续原则，具有市场化的投资收益机制，发行人应当在发行文件中披露募集资金所用项目的投资收益模式。

对于运营模式和收益模式已较为成熟的乡村振兴项目来说，企业发行乡村振兴票据大多是用于偿还或置换乡村振兴项目借款，其募集说明书中披露了预期的投资收益模式;而对于新领域的新项目，市场化的收益性要求作为其重要的项目指标，需要选择成本可控、收入模式稳定且可持续的募投项目，投资收益模式仍需探索，实际操作中面临的难度也较大。

乡村振兴票据募集资金主要用于三类用途的项目

在募集资金用途方面，《公告》规定企业发行乡村振兴票据应有明确的乡村振兴资金需求，募集资金主要用于乡村振兴项目建设、补充乡村振兴项目营运资金和偿还乡村振兴项目借款三类。

从目前来看，用于偿还乡村振兴项目借款的债券，即成熟的“老项目”仍然占据较大份额，但未来随着“脱贫后5年过渡期”项目步入尾声、农村基础设施建设和农业现代化建设项目逐步占据主要地位、步入正常发展轨道的项目需要大量营运资金支持等，用于乡村振兴项目建设和补充鄉村振兴项目营运资金的债券占比预计会有一定提升。

乡村振兴票据是乡村振兴专项资金直达实体经济的重要渠道

在乡村振兴票据出台之前，乡村振兴债券的发行主体均是各地人民政府，乡村振兴票据的发行使得企业资质得到下沉、企业性质更加丰富，发行主体涵盖了地方国有企业、中央国有企业和民营企业，占比分别是72.15%、15.19%和10.13%，地方国有企业仍是发行乡村振兴票据的主力军，这与各地政府“巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴”的定位与使命密不可分，但中央国有企业和民营企业也开始逐步发挥作用。

此外，乡村振兴票据是否能成功发行与当地融资环境关系紧密。从所属区域来看，发行乡村振兴票据的数量与发行普通债券的数量呈现很强的正相关性。

未来我国乡村振兴债券的发展方向

为更好地促进社会资本进入乡村振兴领域，推进债券市场在乡村振兴领域发挥更大作用，需要在新时代背景下充分发挥政府与市场的双重作用，通过持续优化政策供给、健全发展机制、创新实践模式、打造社会资本通过债券市场进入乡村振兴领域的创新模式和绿色通道，引导社会资本通过债券市场注入乡村振兴领域，实现巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的目标。

强化顶层设计

加强债券市场基础设施建设，进一步建立健全与乡村振兴债券相关的基础法律法规，完善乡村振兴债券发行机制和交易模式;支持对优质涉农企业开辟注册发行的绿色通道、在满足信息披露要求的前提下简化注册发行流程;丰富和发展多层次交易服务体系，提升乡村振兴债券的市场化程度，推动乡村振兴债券在债券市场各类基础设施之间互联互通，促进要素自由流动，防止市场分割和监管套利;加强乡村振兴债券的配套监管，一方面提高乡村振兴票据的乡村振兴资金用途占比，另一方面对乡村振兴募投项目的运营模式、投资收益模式进行监测，设置乡村振兴资金使用效率的风险阈值，对于超过风险阈值的项目和债券进行预警，形成乡村振兴债券监测预警体系。

推进业务创新

创新乡村振兴债券品种，进一步建立、完善和创新适应乡村振兴战略要求的产品服务体系，从现有的地方政府债、短期融资券、中期票据、定向工具、资产支持票据、公司债券扩大至其他债券类型;灵活搭配备类债务融资工具，形成乡村振兴结合绿色金融、碳中和等概念的复合型债券，探索新型债券品种的落地实施。

突出服务重点

通过加大对服务模式、服务工具的创新和支持力度，提升乡村振兴债券供给的配置效率，提高服务水平，拓展乡村振兴债券的支持范围和应用场景;围绕乡村振兴的重点领域和关键环节，扩大乡村振兴债券的服务规模和覆盖面，促进乡村振兴专项资金精准投放至实体经济，更好地满足乡村振兴项目多样化的金融需求;鼓励社会资本发挥龙头带动效应，扶持产业链条长、—二三产业融合发展基础好的行业，创新产销各环节有机衔接、渗透交叉的开发模式，带动产业链上各类经营主体协同发展，从而促进农业全产业链融合发展、一体化经营。

在中央支持引导、地方积极作为、债券市场落实推进的“三方一体”格局下，债券市场在服务乡村经济发展、优化乡村振兴资源配置、支持宏观调控和区域产业统筹调度等方面将发挥更重要的作用。对于乡村振兴债券的发展，既要正确认识和把握当前的有利局面，也要用发展的眼光看待问题，补齐制度短板，加大监管力度、丰富产品体系、创新服务模式，引导农村第一二三产业融合发展。届时更多的社会资本将通过债券市场投向乡村振兴项目，解决乡村发展瓶颈，多方面支持乡村经济良性发展。

摘自《债券》杂志