建立健全生态产品价值实现机制的瓶颈制约与策略选择

孙博文

建立健全生态产品价值实现机制，是深入贯彻习近平生态文明思想的关键举措，是满足人民日益增长的优美生态环境的需要，是“绿水青山”向“金山银山”转化的重要实践探索，是推动经济社会发展全面绿色转型的必然要求，是实现碳达峰、碳中和目标以及人与自然和谐共生现代化的重要路径，也是促进欠发达生态优势地区共同富裕的重要制度创新。2021 年4 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，将建立健全生态产品价值实现机制从地方试点探索上升为顶层设计，围绕生态产品调查监测机制、价值评价机制、经营开发机制、生态补偿机制、价值实现保障机制与推进机制等方面，着力构建绿水青山转化为金山银山的政策制度体系，为“十四五”以及未来更长一段时期建立健全生态产品价值实现机制搭建了“四梁八柱”、指明了工作方向。随着生态产品价值实现机制试点的深入推进和各地实践探索的开展，近些年我国在生态产品价值实现有关理论研究、机制创新、特色模式实践等方面取得了重要进展、积累了宝贵经验，但依然存在着理论认识不深、实现路径单一、制度创新不足、配套保障不全、可复制可推广模式较少等瓶颈制约，需要加强经验总结，在深入推进生态产品价值实现机制创新方面取得新突破。

一、生态产品价值实现机制的实践探索及其成效

近些年来，围绕生态产品价值实现、推动实现“两山”转化，顶层制度设计不断加强，省市县各级试点工作深入推进，地方配套政策与保障体系不断完善，机制与模式创新取得了重要进展。

（一）强化顶层制度设计

党的十八大以来，在习近平生态文明思想的指引下，我国生态文明建设深入推进，“绿水青山就是金山银山”理念深入人心，生态环境治理体系与治理能力现代化水平不断提升，生态文明制度体系不断完善。作为生态文明建设总体布局的重要构成，加快建立健全生态产品价值实现机制、促进“绿水青山就是金山银山”有效转化已经成为全社会共识。围绕建立健全生态产品价值实现机制，以及加快完善政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径的工作要求，中央与地方各级政府不断强化制度建设，完善生态产品监测普查制度、自然资源资产产权制度、生态产品价值核算评价、生态产权交易、生态产品经营、生态补偿等制度保障体系，基本完成生态产品价值实现制度框架构建。

2021 年是“十四五”规划的开局之年，围绕“十四五”规划和2035 年远景目标纲要中“建立生态产品价值实现机制”的任务要求，生态产品价值实现机制顶层制度设计不断强化。2021 年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，充分吸收了近些年我国各地区生态产品价值实现机制的建设经验，进一步明确了“十四五”乃至更长一段时期内的工作原则、战略取向以及重点任务，成为加快建立健全生态产品价值实现机制的统领性文件，为促进生态产品价值实现搭建了“四梁八柱”。2021 年9 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，明确要求加快健全有效市场和有为政府更好结合、分类补偿与综合补偿统筹兼顾、纵向补偿与横向补偿协调推进、强化激励与硬化约束协同发力的生态保护补偿制度。加快推进构建因地制宜、多元化生态保护补偿机制，将为健全生态产品价值实现机制提供更多创新模式与经验借鉴。除了上述政策性文件外，国家发展和改革委员会、自然资源部、生态环境部、财政部及地方各级政府职能部门根据中央部署，切实结合地方发展实际，因地制宜、由点及面，出台了一系列具体实施方案和支持保障政策，形成了中央与地方协同推进生态产品价值实现的制度框架和政策保障体系。

（二）试点工作有序推进

党的十八大以来，围绕生态文明建设和生态产品价值实现机制探索，中共中央和国务院、国家发展和改革委员会、生态环境部、自然资源部等批复了一系列、多层次试点名单（见表1，下页）。

表1 生态产品价值实现机制相关试点

第一，分批推进国家生态文明试验区建设。近年来，我国先后在福建、江西、贵州、海南等地启动国家生态文明试验区和生态产品价值实现先行区建设。2016 年8 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》及《国家生态文明试验区（福建）实施方案》，要求发挥福建省生态优势，建设国家生态文明试验区，建立生态产品价值实现先行区。2017 年10 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国家生态文明试验区（江西）实施方案》和《国家生态文明试验区（贵州）实施方案》。2019 年5 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国家生态文明试验区（海南）实施方案》，要求探索生态产品价值实现机制，建设生态价值实现机制试验区。

第二，开展生态产品市场化先行试点。2017年10 月，中共中央、国务院发布《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》，明确提出“选择浙江、江西、贵州、青海等省份具备条件的地区，开展生态产品价值实现机制试点”。2018 年4月，习近平总书记在推动长江经济带发展座谈会上要求，选择具备条件的地区开展生态产品价值实现机制试点，探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径。在此要求下，国家明确在贵州、浙江、江西和青海率先开展生态产品市场化试点工作。

第三，确立生态产品价值实现国家级试点城市。我国已设立浙江丽水、江西抚州两个国家级地级市试点。2019 年1 月，国家推动长江经济带发展领导小组办公室正式印发《关于支持浙江丽水开展生态产品价值实现机制试点的意见》，明确丽水为全国首个国家级生态产品价值实现机制试点城市。2019 年9 月，国家推动长江经济带发展领导小组办公室正式批复抚州市为国家生态产品价值实现机制试点城市。

第四，分批推进国家生态文明建设示范市县（区）和“绿水青山就是金山银山”实践创新基地试点工作。2017 年以来，由生态环境部主导、累计印发了五批国家生态文明建设示范市县（区）和“绿水青山就是金山银山”实践创新基地文件，分批累计命名了362 个国家生态文明建设示范市县（区）和136 个“绿水青山就是金山银山”实践创新基地试点。随着相关工作经验的积累，试点范围不断扩大，与2017 年第一批的46 个及13 个试点地区相比，2021 年第五批国家生态文明建设示范市县（区）和“绿水青山就是金山银山”实践创新基地试点数量分别增至100 个及49 个地区。

第五，批复自然资源领域生态产品价值实现机制试点。由自然资源部主导，围绕自然资源领域生态产品价值实现，深入推动落实有关城市试点工作。2021 年4 月，自然资源部印发《南平市自然资源领域生态产品价值实现机制试点实施方案》，南平市成为全国首个获批自然资源领域生态产品价值实现机制试点的地级市，随后江阴市、苏州吴中区、邹城市、淅川县、西峡县、灵宝市等市县获批试点，截至目前已有7 个地方获批。

（三）推广三批典型案例

自然资源部结合地方生态产品价值实现机制探索情况、积极总结成功案例，先后印发三批《生态产品价值实现典型案例》、推广成功经验，为地方生态产品价值实现探索提供了典型案例参考。

2020 年4 月，自然资源部印发首批《生态产品价值实现典型案例》，归纳了生态产品价值实现的三大路径，分别是市场路径、政府路径、政府与市场协同路径，并结合国内外实践经验总结了生态产品价值实现的差异化模式，如生态修复与价值提升、生态资源指标及产权交易、生态产业化经营以及生态补偿等。进一步，围绕生态修复与综合开发、森林生态银行、地票与森林覆盖率指标交易、采煤塌陷区生态修复、山水林田湖草综合整治、湿地银行等地方实践探索，推荐了国内外11 个典型案例，为其他地方实践提供了参考。2020 年10 月，自然资源部印发第二批《生态产品价值实现典型案例》，聚焦生态农文旅、水美经济、废弃矿山生态修复、采煤塌陷区修复、英国自然资本成本效益分析等领域，推荐了10 个国内外典型案例。2021 年12 月，自然资源部印发第三批《生态产品价值实现典型案例》，对近些年推动生态产品价值实现探索面临的理论和实践问题进行回顾、总结，要求进一步强化理论研究、构建技术体系、丰富实现模式、创新配套政策、推动试点示范等，并围绕林权改革、生态旅游、水基金、三产融合、德国生态账户和积分等领域，推荐了国内外11 个典型案例。截至2021 年底，自然资源部已印发三批32 个典型案例，为地方探索生态产品价值实现提供了重要参考。

（四）地方政策不断完善

围绕顶层制度设计要求，地方陆续出台了一系列生态产品价值实现机制实施方案、开展市县区试点工作。截至2022 年3 月，已有贵州、海南、江西、浙江、广西、山东、河北、新疆、江苏、福建等省份出台具体实施方案或征求意见稿，确立主要目标、工作原则和重点任务等。2020 年5 月，贵州省确定遵义市赤水市、毕节市大方县、铜仁市江口县、黔东南州雷山县和黔南州都匀市5 个县（市）为贵州省生态产品价值实现机制试点；2022年1 月，《贵州省建立健全生态产品价值实现机制行动方案（征求意见稿）》出台。2020 年9 月，海南省生态环境厅印发《海南省建立健全生态产品价值实现机制实施方案（征求意见稿）》；2021 年12 月，《海南省建立健全生态产品价值实现机制实施方案》印发。2021 年6月，江西省印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的实施方案》。2021 年7 月，浙江省印发《浙江省建立健全生态产品价值实现机制实施意见（征求意见稿）》。2021 年8 月，广西壮族自治区、山东省自然资源厅分别印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的实施意见》和《关于建立自然资源领域生态产品价值实现机制的实施意见》。2021 年9 月，河北省印发《关于建立降碳产品价值实现机制的实施方案（试行）的通知》。2022年1 月，新疆维吾尔自治区印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的实施方案》。2022年3 月，江苏省、福建省分别印发《江苏省建立健全生态产品价值实现机制实施方案》和《关于建立健全生态产品价值实现机制的实施方案》，以深化生态产品价值实现机制改革，做好试点示范工作。总体上看，多数省份尚未出台促进生态产品价值实现的专门实施方案，已有省级层面的实施方案中，大都处于征求意见稿阶段，部分试点依旧处于理论和实践探索阶段，具体工作仍有待细化完善。

（五）机制创新取得成效

一是自然资源确权登记有序推进。党的十八大以来，围绕自然资源确权登记工作，我国出台了一系列政策文件。2013 年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了健全自然资源资产产权制度的要求，2019 年和2020 年我国分别出台《自然资源统一确权登记暂行办法》以及《自然资源确权登记操作指南（试行）》，自然资源确权登记工作扎实有效推进，大熊猫、浙江钱江源、湖北神农架、海南热带雨林、云南普达措等国家公园以及其他重点区域确权登记工作正在有序实施。2021 年各省份陆续印发自然资源统一确权登记总体工作方案，确权登记工作深入推进。

二是生态价值核算体系不断完善。各地区因地制宜开展生态产品价值核算工作。生态环境部出台《生态系统评估：生态系统生产总值（GEP）核算技术规范》，为推行GEP 考核提供了标准支撑、奠定了工作基础。浙江省积极探索丽水市、县、乡、村四级GEP 核算体系，发布全国首部省级“GEP 核算标准”。2021 年以来，GEP 核算体系迅速推进，深圳市、浙江省、南京市、黄山市陆续发布《生态系统生产总值（GEP）核算技术规范》。截至2022 年3 月，已有浙江、贵州两省发布GEP 核算技术规范，青海、海南、内蒙古等省（区、市），深圳、丽水等23 个市（州、盟）以及阿尔山、赤水等100 多个县（市、区）展开GEP 核算试点示范。

三是生态权益交易取得突破性进展。生态权益交易是生态产品价值实现的难点。进入“十四五”，各地区积极开展生态权益交易探索。一类是通过政府管控或设定限额等方式创造交易需求，不断创新市场交易机制，促进实现指标限额交易，比如浙江省丽水市林权交易、重庆市森林覆盖率指标交易，以及福建省南平市森林“生态银行”探索等。另一类是不断完善传统排污权、用能权、用水权、碳排放权等四大生态产权市场交易制度。尤其是碳达峰碳中和背景下，2021 年7月全国碳市场交易正式启动，全年累计成交量达1.79 亿吨、成交额达76.61 亿元，在促进电力企业碳减排方面取得了显著成效。 另外，根据能耗“双控”制度要求，全国用能权交易市场建设也在紧密部署。

四是生态产品经营机制不断健全。生态产品经营要素不断拓展，依托现代信息技术、互联网与电商平台、网络直播等渠道，加大生态产品推介力度，加强品牌培育，促进生态产品附加值提升以及供需精准对接。生态产品经营主体不断完善，不少地方依托家庭农场、农业合作社，不断提升生态产业发展的规模效益。比如，福建省三明市积极推进集体林权“三权分置”改革，大力培育家庭林场、股份合作林场、林业专业合作社等新型经营主体，促进了林业规模化、产业化发展。宁夏回族自治区银川市贺兰县通过实行“公司＋合作社＋基地＋农户＋服务”的产业经营模式，探索建立市场主体与村集体、农户的利益联结机制，实现了企业、村集体、农户收入协同增长。

五是生态保护补偿进入新阶段。自20 世纪末我国实施退耕还林工程以来，生态保护补偿工作已经开展20 多年，纵向生态补偿、横向跨区域跨流域生态补偿以及政府购买服务等实践探索取得重要进展，对促进生态保护与区域均衡发展起到了关键作用。生态补偿范围不断扩大，从森林逐步扩展到流域、草原、湿地、海洋以及农业耕地生态补偿等，生态补偿已经成为生态产品价值实现的重要途径。在“十四五”开局之年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，是深入贯彻习近平生态文明思想、指导中长期生态补偿实践的纲领性文件，对未来15 年生态保护补偿制度进行全局谋划和系统设计，擘画了生态保护补偿制度改革路线图，标志着我国生态保护补偿工作进入新阶段。2022 年4 月，财政部印发《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》，为深化生态保护补偿制度改革、加强重点生态功能区转移支付管理提供了指导。

六是深入探索GDP 与GEP 双考核。生态产品价值实现考核制度不断完善，GEP 与GDP 双考核进入探索期。部分地区开展双考核试点工作，比如浙江省丽水市、云南省普洱市、武汉市黄陂区、南京市高淳区等。对于生态系统服务“重核算、轻考核”的问题，试点地区不断建立健全生态产品价值考核制度，提高其在地方考核体系中的权重，并不断探索加强考核结果应用。随着经验的进一步积累，双考核试点范围正由点及面、不断扩大，逐步从城市试点到省级层面推进。2022年1 月发布的《国务院关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见》提出，探索将生态产品总值指标纳入相关绩效考核体系，实施经济发展与生态产品总值“双考核”，成为省级层面开展双考核制度探索的重要试点。

二、生态产品价值实现的路径与模式

推动生态产品价值实现既是一个理论问题，又是一个实践问题。结合有关文献研究、试点经验与典型案例，以及笔者近些年在浙江丽水、四川成都、安徽芜湖、贵州安顺、湖南湘西土家族苗族自治州、河南永城等地的实地调研情况，对生态产品价值实现路径及典型模式进行归纳总结。

（一）生态产品价值实现路径

图1 呈现了生态产品价值实现路径与模式分析框架。本文基于生态产品市场（消费）属性划分标准，将其界定为生态私人产品、生态准公共产品、生态纯公共产品三类。已有不少学者对生态产品价值实现路径进行文献总结，认为对于具有完全排他性和完全竞争性的生态私人产品，可由市场主导，直接通过市场交易的途径实现价值，其关键在于打通产品生产（增值）、流通与消费环节堵点；对于具有有限排他性和有限竞争性的生态准公共品，则需要发挥政府与市场的协同作用，明晰自然资源资产产权与创造市场需求，推动其价值实现；对于具有非竞争性和非排他性的生态纯公共品，由于其综合价值难以核算，通常应由政府主导实现生态产品价值补偿。

图1 生态产品价值实现路径与模式

（二）生态产品价值实现的五种典型模式

本研究将生态产品价值实现理论模式归纳为以下五类：

（三）全国典型案例模式分析

2020 年以来，自然资源部结合地方生态产品价值实现机制探索情况、积极总结成功案例，先后印发三批《生态产品价值实现典型案例》。本文的理论框架和归纳的典型案例模式，有助于为因地制宜探索生态产品价值实现模式提供经验参考。表2（下页）呈现了国内26 个典型案例的主要做法、成效及模式总结。

表2 国内生态产品价值实现典型模式

总体而言，全国各地典型模式呈现以下特征：第一，模式I 是其他生态产品价值实现模式开展的基础。通过开展矿山、煤炭塌陷区、湿地、植被、工业遗址、文化遗址等地区生态修复和环境综合治理，不断恢复自然生态系统本真价值，提升生态产品供给能力，是进一步探索生态产品价值实现的前提。第二，深化生态修复与环境综合整治、接续发展生态农文旅产业是主流方式。生态功能的改善提高了生态产品溢价水平，促进生态农产品价值增值和医疗、康养、房地产、旅游等高端服务业的发展，成为地方将生态优势转化为经济优势的典型做法。第三，生态资源指标和生态权益交易机制复杂、难度高，仅有部分地区作出了突破性的创新探索。除全国性的排污权、水权、碳排放权、用能权交易市场外，仅有少数地区不断创新思维、因地制宜探索生态权益类交易模式，比如重庆市森林覆盖率指标交易、福建南平市“森林生态银行”、福建三明市集体林权改革、江西上饶市“湿地生态银行”、广州花都区碳排放权交易等，实现了生态产品价值实现机制新突破。第四，地方性生态保护补偿模式较为少见。有别于国家层面的财政转移支付与政府购买服务补偿保护模式，地方主要以保护性市场开发为主、追求生态产品经济价值的最大化实现，跨区域与跨流域地区生态保护补偿沟通成本高、难以达成一致协议，法治保障不健全也是突出制约因素。第五，产业生态化改造后的“生态中性产品”尚未被列为生态产品范畴。 决策层面对于生态产品的认定偏重于狭义维度界定，未发布“产业生态化改造”（模式V）的有关典型案例。 在经济社会发展全面绿色转型背景下，对产业通过数字化、绿色化、智能化升级后得到的资源节约、环境友好产品的价值实现关注有待提升。

三、建立健全生态产品价值实现机制的瓶颈制约

当前，对生态产品价值实现机制的探索取得重要进展，但在生态产品内涵认识、自然资源资产产权制度、生态产品价值核算、生态保护补偿制度、生态产品市场化交易机制，以及支撑生态产品价值实现的金融、技术和法治保障体系等方面还有待完善。

（一）对生态产品内涵认识仍存在不足

多数研究基于狭义的生态产品定义，将生态产品理解为“山水林田湖草沙冰”自然生态系统供给的生态物质产品、调节服务和文化服务等，并基于此探讨生态产品的价值实现路径和生态产业化模式等。这一定义认同自然生态系统的价值创造主体，重点探讨完全由自然生态系统供给的生态产品（如清新空气、清洁水源、宜人气候等）或者嵌入生态要素产品（如人工林、林下中草药、自然放养的禽畜养殖）的价值实现机制。

其局限在于，这一认识未能统筹好自然生态系统与经济社会发展的关系，忽视了生态修复与环境保护中人类活劳动、技术要素参与带来的价值创造，将高质量人力资本、绿色低碳技术（绿色化、数字化、智能化）参与产业生态化改造所生产的“生态中性产品”排除在生态产品范畴之外。2018 年5 月，习近平总书记在全国生态环境保护会议上强调，要加快建立健全以“产业生态化”和“生态产业化”为主体的生态经济体系。尤其在碳达峰碳中和、经济社会发展全面绿色转型背景下，站在生态文明建设全局高度不断深化生态产品内涵认识，促进生态产业化和产业生态化融合发展，是促进生态产品价值转化、构建绿色低碳循环经济体系、实现生态环境保护与高质量协同发展的必然要求。

（二）自然资源资产产权制度尚不健全

注：序号X-Y 中，X 代表自然资源部公布的典型案例批次，Y 代表典型案例序号。 I-V 分别是指生态修复与环境综合整治模式（I）、生态保护补偿模式（II）、生态私人产品交易和生态产业化模式（III）、生态资源资本化与生态权益市场交易模式（IV）以及产业生态化模式（V）等。本表总结提炼了自然资源部公布的26 个国内典型案例模式

清晰界定自然资源资产产权是利用市场机制实现自然资源资产价值的前提。受一系列体制机制的约束，自然资源资产“家底”不清、产权不明晰、权责不明确、法治保障不健全等问题突出，制约了生态权益市场化交易以及生态产业化发展，自然资源资产产权制度改革有待进一步深化。 由于缺乏全国统一的自然资源分类标准以及动态调查监测与评价体系，土地、矿产、森林、湿地、草地等管理部门分类标准不统一，各地自然资源资产负债表编制还处于探索阶段。

另外，自然资源资产确权登记工作面临诸多技术制约。2016 年，国土资源部等七部门联合印发了《自然资源统一确权登记办法（试行）》，在全国12 个地区开展自然资源确权登记试点，但在实践过程中发现了两个突出问题：一是自然资源分类不科学，将自然资源分为“水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂和探明储量的矿产资源”等七大类，存在交叉重叠、个别类型识别困难等问题。二是确权登记单元空间界定不清，缺乏统一的各类自然资源生态空间范围技术规范与技术标准体系。全民所有自然资源资产有偿使用制度有待健全，自然资源资产产权主体不明确，原则上规定所有权由国务院代理，但缺乏专门的法律规定，导致出现所有者不清、使用权边界模糊、管理者不明、保护激励不足、开发无度、市场化配置比例偏低等一系列问题。

（三）生态产品价值核算标准尚不统一

科学核算生态产品价值是“两山”转化的基础工作。已有不少科研机构（如中国科学院、中国社会科学院、中国丽水两山学院）和地区（丽水、深圳、成都、抚州等）开展了生态产品价值核算的方法与实践探索，但面临着核算方法不统一、核算指标体系差异大、供需关系因素考虑不足、市场认可度不高、数据质量有待提升等问题。根据生态产品市场化程度，其价值评估方法通常包含直接市场法、替代市场法、意愿调查法三类，生态私人产品或市场化程度较高产品可直接采用市场价值法，但生态准公共产品和生态纯公共品一般采用影子价格法、替代工程法、造林成本法、旅行成本法等替代市场法。意愿调查法是指通过向被调查者描述有关产品或服务，调查其支付意愿金额，但这一方法主观随意性较大。

核算方法不统一导致结果缺乏区域可比性和市场认可度，地方金融机构对部分生态产品价值核算量不认可、不放贷。另外，核算方法难以分离生态产品中“生态要素”的价值，比如，就生态旅游、生态民宿而言，其价值来自生态要素、人工劳动参与、基础设施建设、市场制度环境的综合，难以分门别类进行定量核算。空间地理尺度的不同进一步加剧了价值核算的难度，不同地理尺度生态产品功能差异较大，区域性地理单元（县区、乡镇、村）生态产品收益主体相对明确，方便开展价值核算，但一些较大地理跨度生态产品（如国家公园、重点生态功能区）的正外部性价值核算难度较大，对政府补偿性资金依赖程度较高。

不同地区核算指标体系存在明显差异。已有的地区实践中，大都基于国家标准开展生态物质产品价值、生态调节服务价值、生态文化服务价值核算工作，但具体二级指标的选择存在一定差异。比如，浙江省丽水市生态产品价值核算的二级指标包含了农业产品、林业产品、畜牧业产品、渔业产品、生态能源、其他物质产品、水源涵养、土壤保持、洪水调蓄、空气净化、水质净化、固碳涵养、气候调节、病虫害控制、自然景观等15个二级指标。深圳市生态产品则构建了适应于高度城市化地区的GEP 核算体系，其中一级指标分别为物质产品、调节服务和文化旅游服务，二级指标包括农林牧渔产品、调节气候、涵养水源、净化空气、旅游休闲服务等16 个指标。还有一些地区开展了海洋GEP 的核算研究。数字化和大数据技术应用不足，也限制了地方自然资源资产盘点，降低了生态产品价值核算数据的准确性。

（四）生态保护补偿制度改革有待深化

近些年，我国各地在积极探索生态补偿机制方面取得了重要进展，已初步形成国家重点生态功能区转移支付制度、跨区域跨流域横向补偿、江河湖海生态补偿、生态环境损害赔偿等多元化生态补偿格局，但也面临制度体系不完善、执行不到位等问题，生态保护补偿制度改革有待进一步深化。

具体体现在以下方面：一是生态保护补偿标准科学性有待提升。虽已初步形成以生态保护成本、财政能力与均等化为依据的生态保护补偿标准，但生态产品类型差异大、核算方法多样、部门数据共享难等问题依旧突出，不利于构建因地制宜、与地区经济社会发展和生态保护成效配套的生态保护补偿标准体系。二是分类补偿制度改革对细化分类实施方案提出了更高要求。围绕重点流域、公益林、天然林、湿地、耕地、草原、沙化土地、海洋等领域的分类补偿制度体系基本建成，但有关领域生态补偿范围、补偿标准、补偿政策等方案需要进一步论证和细化落实。三是纵向转移支付制度补偿力度有待提升。易地扶贫搬迁下生态移民补偿机制不健全，省级层面需要进一步扩大重要生态功能区生态补偿范围，省级以下地方政府生态补偿积极性不足，激励约束机制有待健全。四是跨区域跨流域横向生态补偿机制有待完善。缺乏生态系统保护整体性、系统性思维，国家层面横向生态补偿的法律规范及指导方案不健全，流域上下游利益平衡点难以达成，跨区域合作机制建立面临协调成本高、信息不对称等问题，导致地方政府“自扫门前雪”、经济性不高。此外，横向生态保护补偿方式局限于转移支付、资金补偿等，保护地与受益地之间缺乏长效合作机制。五是生态补偿资金来源渠道相对单一。主要依赖中央与地方政府财政转移支付，市场化资金支持力度不足，社会资本参与生态补偿有限，迫切需要构建政府、市场、社会协同支撑的多层次生态保护补偿资金体系。

（五）生态产品市场化交易机制不健全

推动生态产品入市交易是价值实现的关键途径，是政府主导下生态保护补偿制度的重要补充。一方面，对于市场化程度较高的生态产品，发展生态农林畜牧产品、生态文旅、生态民宿等产业，面临着基础设施配套建设不足、人才支撑乏力、经营机制不健全、产品同质化、供需对接难、品牌效应弱、一二三产业融合发展不足等问题。笔者在浙江丽水、湖南张家界调研时发现，交通基础设施不断改善、互联网技术应用为地区生态旅游推广、品牌塑造提供了重要支撑，但专业人才欠缺、旅游产品同质化、经营主体分散问题较为突出，不同景点呈现显著的品牌化差异，知名景区与地方景区客源接待量明显分化，知名度不高的地方景区主要以接待本地客源为主、发展后劲不足。生态产品质量溯源机制有待完善，面临着参与主体积极性不高、信息技术支撑力不足、追溯成本较高等问题，不利于绿色产品消费市场的培育。另一方面，对于市场有效需求不足的生态准公共品，碳排放权、排污权、取水权、用能权等生态权益市场交易取得重要进展，碳达峰碳中和背景下，用能权、碳排放权交易迎来重要突破，但与此同时，自然资源资产、农村土地资源、集体林权依然面临着产权界定不清晰、产权主体权责利不统一、生态产权交易平台建设滞后等问题，不利于生态权益市场化交易和生态产业化发展。

（六）生态金融发展滞后引致资金短板

推动绿水青山向金山银山转化的关键是解决“钱从哪里来”的问题。生态金融是促进绿水青山转化为金山银山的助推器，为生态修复、生态产品价值实现提供了资金保障，有助于缓解政府财政支出压力。随着生态文明建设的深入推进，生态信贷、生态基金、生态债券、生态保险迅速发展，生态金融体系不断健全，但依旧面临着市场激励机制不健全、生态信用体系不完善、政策保障乏力、产品创新能力不足等问题。一些地区积极探索基于生态信用评价、自然资源资产确权的生态信用贷款、生态权益抵押贷款模式，不断创新“两山贷”“生态贷”等生态金融模式，但总体上应用范围较小，而且由于生态产品价值核算方法不统一，生态产品价值核算结果难以得到金融机构认可；还有的地区积极探索“生态银行”，将碎片化、分散化的生态资源进行规模化收储、整合、优化形成资源包，大大提高了平台生态信用以及生态信贷能力，但大数据平台搭建、监测、信用评估等技术要求较高，推广难度较大。

（七）数字技术应用支撑作用有待提升

新一轮技术革命与产业变革下，大数据、5G、人工智能、物联网等数字技术应用方兴未艾，有助于从生态保护与修复、生态补偿、生态产权界定、价值核算、产品增值、市场交易等全生命周期环节，提升生态产品供给和需求的适配性，促进生态产品价值实现。但在不同地区、不同环节，数字基础设施建设滞后、数字技术应用不足、数字治理能力弱等问题依旧突出，制约了生态产品价值实现。

一是数字技术支撑生态保护和修复能力不足，对国家公园、重点生态功能区、森林、矿山等进行大数据信息采集、监测、评估的集成平台还较少、有待加强建设，制约了自然资源资产的家底“盘点”和产权界定。二是土壤数字化场景应用、养殖行业生产全流程监测技术应用不足，不利于生态农业规模扩大以及产品质量的提升。三是一些欠发达地区数字技术基础设施建设落后、数字技术应用意识薄弱，不利于生态产品的推广、品牌塑造和产品溢价。四是数字技术主要应用于电商、网店、文旅业、酒店等消费端，供给端产业数字化改造与“工业互联网+数字工厂”的应用还面临诸多限制。五是数字治理能力有待提升，不少地方存在着数据采集、管理、应用部门之间的条块分割现象，数据的协同治理能力较弱，不利于数据高效利用与科学决策。

（八）生态产品价值实现法治保障不足

在生态产品价值实现的诸多环节中，生态保护与修复、自然资源资产产权制度、自然资源有偿使用制度、生态补偿制度、跨区域跨流域横向补偿制度等领域法治建设有待完善。

具体表现为：一是上位法不健全导致地方性法规约束力不足，基层执法力量不足削弱了执法监督的有效性。我国生态修复有关法律体系不断完善，已出台一系列法律法规进行规范，针对矿产资源、土地生态修复、水生态修复以及草原生态修复等，出台了《矿产资源法》《水土保持法》《土地管理法》《土地复垦条例》《土壤污染防治法》《海洋环境保护法》《水污染防治法》《草原法》等一系列法律法规等，地方也配套出台了一系列法规与技术标准等，但是多数专门性法律法规中对生态保护与修复只是一笔带过，缺乏系统性、综合性的自然资源法律，对生态修复主体责任划分不够明确，缺乏可操作性。二是自然资源资产产权领域的产权登记制度、确权制度、使用制度不完善，不利于生态产权市场化交易。自然资源有偿使用制度方面，已经出台一系列法律法规，对土地资源、矿产资源、水资源等自然资源实行有偿使用，仍需加强其他领域自然资产有偿使用立法工作，健全自然资源定价制度。 三是生态补偿、重点生态功能区、重要流域法律法规立法工作亟待推进，以便更好地解决生态保护者与受益者权利义务不对等的问题。加强跨区域尤其是跨行政区横向生态补偿立法是重点、难点所在，面临着协调成本高、补偿范围不明确、补偿标准不统一、执行不到位以及缺乏长效合作机制等问题，需要进一步通过加强立法予以保障。

四、建立健全生态产品价值实现机制的策略选择

针对生态产品价值实现过程中的问题，有必要进一步深化生态产品内涵认识、加强自然资源资产产权制度改革、完善生态产品价值核算与评估、健全生态保护补偿制度、健全生态产品市场交易制度、发展生态金融、加强数字技术应用以及健全法治保障体系，精准识别和解决问题，加快建立健全生态产品价值实现机制。

（一）立足生态文明建设全局深化对生态产品的认识

深刻理解习近平生态文明思想的内涵，是解决生态产品内涵认识表面化、生态产品分类标准不清、 生态产品价值溯源等问题的理论基础，也是进一步推动生态产品价值实现的重要前提。已有研究大都认为生态产品源于自然生态系统这一供给主体，忽视非自然生态系统中的经济、技术、社会要素对于自然生态价值维持作用以及在此过程中的生态产品价值增值。鉴于此，笔者认为，不应当将自然生态系统视为唯一的生态产品供给主体，除自然生态系统本身生产的生态产品（如生态物质产品、生态调节服务、生态文化产品）外，非自然系统中有利于自然生态系统价值恢复的要素（如劳动、技术等）投入形成的“生态中性产品”或生态要素嵌入产品，亦可以视为广义生态产品。这一认识有助于拓展生态产品的内涵范畴，通过立足生态文明建设、人与自然和谐共生现代化全局视角，推动“生态产业化”和“产业生态化”协同发展，实现经济社会发展全面绿色转型。除此之外，探索将生态要素作为独立生产要素纳入生产函数，对于促进生态要素参与初次分配、实现共同富裕目标也有积极作用。

（二）统筹推进自然资源资产产权制度改革

加快建立统一自然资源分类标准体系，充分利用现代地理信息技术，统一组织开展全国性自然资源资产“预调查”工作，根据不同地区实际情况动态调整、优化分类标准，建立动态自然资源资产动态监测评价体系，及时掌握自然资源资产数量、质量、功能、产权归属以及保护开发情况。总结自然资源资产负债表试点经验，积极对标联合国环境经济核算体系（SEEA 2012），加快推动编制不同地理尺度的森林、草原、河流、湿地等自然资源资产负债表，摸清自然资源资产的存量、使用、消耗、恢复和增值等“家底”情况。加强自然资源资产法制建设，清晰界定各类自然资源资产产权主体，明确全面所有、集体所有、各地地方政府所有之间的边界，有序开展自然资源资产确权登记工作。健全自然资源资产产权体系，根据地方经济社会发展以及自然资源类型，分区分类推动自然资源资产所有权与经营权分离，完善使用权出让、转让、出租、抵押和出资（入股）等功能。健全全民所有自然资源有偿制度，完善国有土地、水、矿产、森林、草原、海域海岛资源有偿使用制度，探索市场主导下多种类型的有偿使用方式。

（三）完善生态产品价值核算、评价与考核机制

加快建立针对不同区域、不同功能属性、不同生态产品类型的科学的价值核算体系。比较、遴选已有的生态产品价值核算方法，基于适用性、连续性、可操作性原则，增强方法与生态产品类型的动态适配性。基于生态产品的市场化属性选择适配性的价值核算方法，对于产权清晰以及可直接进行市场交易的生态产品，采用市场价值法、费用支出法、收益现值法等直接市场法；对于空间不连续生态产品的估值，采用替代成本法、机会成本法、影子价格法、旅行费用法等替代市场法；对于数据难以获得的情形，可采用意愿调查法。深入开展生态产品价值核算试点工作，探索在国家公园等重要生态功能区构建适宜性的价值核算体系。利用大数据技术开展自然资源资产普查，准确盘点生态产品存量，提高生态产品价值核算结果的准确性。探索生态产品价值实现评估技术，开展生态产品供给能力和价值实现程度评价。加强生态产品价值核算在地方政府绩效考核中的应用，推动考核结果应用在生态产权交易、生态补偿、生态环境损害赔偿中的应用，不断完善生态产品价值实现机制的约束激励机制。

（四）健全生态产品价值实现保护补偿制度体系

加强生态保护成本核算，结合地区生态环境治理投入、治理成效、机会成本等，构建因地制宜的生态补偿标准体系，为补偿额度确定提供科学依据。尽快出台分类生态保护补偿制度实施方案，明确“山水林田湖草沙冰”生态环境要素的生态保护补偿主体、补偿标准、补偿范围、补偿方式、补偿机制等，提高补偿资金利用效率。

一是优化纵向补偿机制，加大对重点生态功能区的转移支付力度，加强中央与地方政府协调，强化地方政府激励与约束，健全中央与地方生态保护补偿财政支出分担机制，不断提高省级以下地方生态保护补偿的积极性。二是完善跨区域跨流域横向生态补偿机制，加强区域立法规范、政策协调，围绕生态保护补偿，加强跨区域跨流域产业、人才、技术合作，探索建立保护地与受益地良性互动的长效合作机制。三是完善多元化生态保护补偿资金来源，充分发挥政府与市场协同作用，加大中央以及地方财政转移支付力度，健全中央与地方政府以及地方政府之间补偿资金分担机制，增加对重点生态功能区、生态治理成效突出地区的补偿力度，建立补偿资金与破坏生态环境相关产业的逆向关联机制。此外，加大对绿色信贷、绿色金融、绿色基金、绿色债券等市场化资金的引导，吸引社会资本参与区域流域公共性较强领域的生态保护补偿工作，为生态保护补偿提供稳定资金支持。

（五）健全生态产品与生态产权市场化交易制度

加强生态私人产品与生态准公共品市场交易制度建设，应从两方面着力：一方面，健全生态产品市场经营机制，打通生态产品生产、流通、消费堵点。加强生态环境治理与生态保护，加大对生态农业、生态文旅业、生态精深加工业的高质量生产要素投入，大力促进一二三产业融合发展，不断提高优质生态产品供给能力。优化生态产品的市场主体与利益分配机制，健全生态产业与农户利益联结机制，增加农户参与生态产品生产和经营活动的收入，提高农民积极性。加强生态产品流通体系建设，加大产地农产品流通基础设施投入，形成线下资源与线上需求高效对接的流通渠道，减少市场流通环节，提高生态产品流通效率。强化品牌塑造，加大生态产品品牌策划、市场营销力度，借鉴有关地区成功经验培育区域公共品牌体系，不断拓展生态产品“溢价空间”。加大互联网信息技术应用，提高生态产品推介与品牌宣传力度，促进生态产品供需精准对接。探索采用大数据、区块链等技术应用，建设生态产品质量溯源机制，提升生态产品的消费认可度。建立基于生态产品价值的政府购买生态产品市场模式，由国家发展和改革委员会、生态环境部、自然资源部主导制定生态产品政府采购目录清单。另一方面，健全生态环境要素交易机制，加快推进自然资源资产产权确权工作，并基于此建立生态资产确权、核算、交易、转移登记体系，打造集生态产品品牌推介、生态产品交易一体化综合管理平台。深入推动排污权、用水权、碳排放权、用能权市场交易制度建设。在碳达峰碳中和背景下，尤其要加快推进碳排放权与用能权交易制度建设，适时扩大碳排放权交易行业范围，开展用能权交易试点，探索建立碳排放配额、用能权指标有偿取得机制。

（六）健全生态金融体系，打通“两山”转换通道

建立多元生态金融制度，提高金融工具支持的精准性。对于一些公共性较强、资金需求大、投资周期长的重大生态修复工程，应发挥政府的主导作用，拓展政府财政资金、绿色PPP、生态保护与修复基金、中长期绿色债券等渠道；对于市场化程度高、投资周期短的生态产品，比如生态农业、生态文旅业等，应不断优化政策保障体系，发挥生态信贷、生态产业投资基金、短期绿色债券的作用。

具体而言，应积极构建生态信用评价制度，因地制宜制定生态信用评价指标体系，开展对企业与个体的生态信用评价和征信工作，以银行为主体，根据生态信用评分发放生态信用贷款。加大对生态产品经营开发主体中长期贷款支持力度，探索生态产品资产证券化路径和模式。建立包含生态保护与修复公共基金、生态保护与修复专项基金以及生态产业投资基金在内的多元基金模式。支持金融机构或龙头企业发行绿色债券、项目收益票据，为生态产业可持续发展提供债券融资支持。积极拓展生态保险种类，探索生态破坏责任险、环境污染责任险、重点生态功能区保护特别险种等产品，提高保险对生态产品价值实现的保障力。加强生态金融产品创新力度，探索林权、土地承包经营权等使用权抵押贷款模式，积极推广浙江丽水“两山贷”、福建三明林权按揭贷和“福林贷”、浙江安吉“土地使用权抵押”等成功经验，将各类生态产权作为信贷发放的重要评定指标，支持生态产业发展。

（七）加强数字技术应用赋能生态产品价值实现

加强数字技术应用，打通生态产品生产、分配、流通、消费各个环节堵点，促进生态保护与修复、自然资源资产确权、生态产品生产、市场化交易、品牌塑造等，实现供需精准对接、价值高效实现。一是强化数字技术生态保护与修复支撑作用。以矿山修复为例，要加强数字化修复技术应用，掌握矿山生态环境质量大数据信息，并根据修复地检测数据、土地利用、土地覆盖等遥感信息数据，进行生态环境检测系统监测、管理和评价。二是加强土壤数字化场景应用。利用数字技术，不断整合土壤、气象、水利等数据，打造数据资源池、搭建平台系统，构建高精度的“数字土壤”信息资源库，实现对农业生产的自动化控制和智能化管理。三是提高数字技术支持生态养殖业发展的能力。建立大数据系统对养殖行业的全流程进行监测，对养殖厂舍、饲料供养、生产数据、卫生管理等环节进行实时大数据监测，推动养殖业智能化发展。四是加强数字技术促进自然资源资产确权和管理。建立自然资源资产监测“一张图”，实现位置、面积、产权价值等数据信息可视化，助推生态产权交易、流转、抵押贷款等。五是加强生态产业化与产业生态化中的数字技术应用。推广“商业互联网平台+网店”“文旅互联网+民宿”“工业互联网+数字工厂”等模式，利用数字技术平台，突破生态产品交易区域限制，促进企业绿色化、智能化、数字化转型。六是利用大数据网络平台，加强生态产品宣传，扩大消费者受众群体，强化品牌塑造，提高生态产品溢价空间。七是强化数字治理能力，健全生态环境感知网络，加大对重点生态保护区、重点污染源的监测工作，消除部门之间数据分割问题，提高跨部门数据共享、协同利用能力。

（八）着力建设生态产品价值实现法治保障体系

深入学习贯彻习近平法治思想和习近平生态文明思想，加强生态产品价值实现有关环节立法保障工作，指导地方因地制宜出台法规规章或规范性文件，加快补齐法治短板。加快推进出台自然资源领域系统性、综合性法律法规，提高分散法规有关内容的融合性、协调性，解决一些基础性、共性较强的问题。落实好《环境保护法》《长江保护法》以及水、森林、草原、海洋、渔业等方面的法律法规，推进修订《矿产资源法》《水法》《森林法》《草原法》《海域使用管理法》《海岛保护法》等。进一步健全生态保护与修复领域法律法规，系统整合既有针对矿产、土地、水、森林、草原等领域的分散化条款，出台专门性法律法规，提升生态保护与修复法律的系统性。完善自然资源资产产权法律法规，健全自然资源资产产权登记制度，深化自然资源有偿使用制度改革。加强跨行政区生态补偿立法，明确生态补偿工作程序、补偿范围、补偿标准以及有关事后评估制度等。聚焦生态保护补偿立法工作，加快出台《生态保护补偿条例》，进一步明确生态保护与生态收益主体之间的权利义务关系。积极探索加强生态产品价值实现专项法律的研究工作，系统整合分散于自然资源保护、环境治理与生态修复等领域的有关法律条款，对与生态产品价值实现有关的法律主体、生态产权界定、生态产品价值核算与评估、市场交易规则、监督机制作出详尽的法律规定，加强碳排放权、水权、排污权和用能权市场化交易立法。

（九）立足试点探索生态产品价值实现特色模式

结合近些年我国生态产品价值实现试点及实践探索，有必要因地制宜、聚焦重点、探索差异化的生态产品价值实现特色模式。着力提升不同地区生态产品供给能力，加强生态修复、系统治理和综合开发，恢复自然生态系统功能的本真性和完整性。在此基础上，对于私人属性较强的生态产品，通过发展生态农业、生态养殖业、生态精深加工业、生态文旅产业以及促进一二三产业融合发展等，探索特色生态产品经营销售以及生态产业化模式。对于生态纯公共品，由中央以及地方政府主导，探索纵向转移支付、跨区域跨流域生态补偿、政府购买服务等生态保护补偿模式。难度最大的依然是生态权益确权及市场交易制度的完善，可总结吸收自然资源部典型案例经验，借鉴地方集体林权改革与交易、生态银行、森林覆盖率指标交易、排污权交易、地票交易、土地承包经营权改革与农地流转交易等生态权益交易成功模式，积极推进生态权益交易平台建设，提升生态权益交易效能。除自然资源领域外，碳排放权、用能权及绿电交易应成为未来生态权益交易的工作重点。