中国跨境电商市场的食品安全监管制度

史高嫣

(石家庄职业技术学院，河北 石家庄 050081)

近年来，跨境电商市场繁荣发展，交易规模逐年攀升，食品类商品的准入品类越来越多，交易总量越来越高，给食品安全监管工作带来了极大的挑战。网经社以2020年全年受理的中国480家电商平台海量用户消费纠纷案例大数据为基础，所发布的《2020跨境电商消费投诉数据与典型案例报告》[1]显示，亚马逊中国、寺库、海豚家、考拉海购、全民海淘、海淘免税店、别样海外购、天猫国际等知名跨境电商平台都存在拒绝退款、虚假发货、虚假宣传、商品质量不合格、网络售假、霸王条款等现象。说明中国跨境电商监管力度不足，制度建设落后，在对入境商品质量监管、对跨境电商平台的监管和对消费者权益的保护等制度上需要进一步完善。与此同时，中国大力扶持跨境电商发展，食品监管责任越来越重[2]，2018年10月1日，国家税务总局、财政部、海关总署、商务部联合发表声明，对跨境电商综合试验区出口贸易企业实行免税政策[3]。同年11月，李克强总理主持的国务院常务会议决议延续和完善跨境电商零售进口政策且扩大其适用范围，激发了更大的消费潜力[4]。2019年1月1日，中国政府调整跨境电商零售品税收政策，进一步增大税收优惠力度，扩大优惠清单范围[5]。最近几年，中国已陆续建成105个跨境电商综合试验区，100多个保税区，22个海关设立跨境电商监管试验点，极为重视跨境电商市场发展与监管。

当前学者对于跨境电商食品安全制度的相关研究主要集中在：欧美等食品安全管理较发达地区的食品安全管理制度借鉴[6-10]；跨境电商中的法律法规研究[11-12]；跨境电商中的食品安全监管策略[13-14]等方面，这些研究认为中国跨境电商存在法律法规不健全、准入门槛低、主体责任难以落实、监管资源不足、监管节奏较慢影响市场交易速度、缺乏与国外的合作等问题，并提出了加快立法、加强准入审核、落实主体责任、加大监管投入、加大监管科技应用、加强与国外的合作等具体策略。研究拟对跨境电商食品安全制度的改革与创新进行探究。

1 中国跨境电商食品贸易现状

1.1 食品交易规模增长迅速，监管工作量逐年增加

根据iiMedia Research艾媒咨询的数据[15]显示，2019年中国跨境电商进口市场交易规模高达2.64万亿元，同比上升大约17.3%，2020年中国跨境电商进口市场交易规模攀升至3.07万亿元，2021年预期将继续攀升至3.55万亿元左右。国内跨境电商交易规模增长十分迅速，给中国经济发展注入强心剂的同时，也给政府监管工作带来了巨大压力。

1.2 食品种类太多，新品频出，监管难度逐年增大

随着跨境电商市场越来越开放，入境的零售商品种类繁多[16]。2019年商务部发布的《跨境电子商务零售进口商品清单》列举了1 413种商品类型[17]，2020年则新加入92类商品，包括生活蚝等海鲜、杜松子酒、伏特加酒等，像生活蚝海鲜类保质期短，检疫要求高，有些则仅处于试点环节，这些新品类都需要制定新检验标准和追溯标准，给海关监管工作增添了不小难度。

2 当前中国跨境电商食品安全监管制度的不足

2.1 跨境电商食品安全信息更多更复杂，食品安全追溯制度不健全

国内食品安全信息仅包括食品生产企业、食品运输企业和销售企业，所涉及食品安全信息较少，且规范统一，易于管理。而跨境电商食品安全信息不仅包括国内运输和销售企业，同时也包括国外生产企业、多个加工企业、运输和转运企业、交易平台、国外海关等。所涉及的食品安全信息更多、更复杂、很难规范统一，使得食品安全信息更加繁杂。很多跨境电商食品还存在严重的外语标签信息难以识别的问题，虽然中国已经明确要求跨境电商食品必须按照要求粘贴标准格式的中文标签，但实际上仍有较多食品类商品未粘贴中文标签或中文标签不合格。很多商家也会尝试使用电子标签代替粘贴纸质标签，而中国法律规章制度对此也未作出明确规定，这些因素都给跨境电商食品溯源带来了极大的困难。

2.2 监管方式多以事中事后监管为主，缺乏主动风险预警与规避机制

食品安全风险预警越早，其产生的社会负面影响就越小，经济损失就越少。当前中国对于跨境电商食品安全的法律法规和监管体系多以事中事后监管为主，而对事前风险预警和规避方案的机制建设不足。不仅在高层政府部门层面上缺乏完善的食品安全风险预警和统筹协调机制，在地方政府部门层面上也存在食品安全检测数据上报不及时，监管人员风险意识不强的现象。例如2017年的日本福岛核污染食品流入案例，虽然中国在2011年就明确禁止福岛及周边地区食品入境，但由于食品安全监管风险预警机制不健全，福岛核污染食品通过跨境电商入境，2017年国内涉嫌销售福岛核污染食品的商家高达13 000家[18]。基于此，跨境电商食品安全风险预警机制的建设、优化与完善势在必行。

2.3 跨境电商食品企业信用管理体系不完善

由于跨境电商中买卖双方处于不同的国家，对对方的信息掌握不够全面，交易过程中的信息不对称现象加深，因此对跨境电商企业信用管理十分重要。此外，加强跨境电商企业信用管理，对已认证的高信用企业开放优惠政策，使其享受过关货物低查验率、专享过关通道，优先办理业务手续等，可以大幅提高跨境电商货物的通关效率，有利于跨境电商贸易市场的繁荣发展。近年来，中国海关总署曾将国际海关经认证经营者(AEO)企业认证体系引入至跨境电商中，并公布了跨境电商企业、进出境邮包运营人的AEO认证标准，在跨境电商企业信用管理体系建设上迈出重要一步。但AEO体系是面向国际全品类货物流通供应链上的各企业，作用范围较为宽泛，缺乏对跨境电商中的食品贸易供应链上的企业做出食品安全领域的专业要求。国内现有的跨境电商企业信用管理平台如中国海关企业进出口信用信息公示平台对2万多家进出口企业进行信用分级，分为高级认证企业、一般认证企业和失信企业，这种分级稍显粗略，精细不足。所以，中国跨境电商食品企业信用管理体系和制度需要进一步完善。

2.4 跨境电商食品消费者权益保障不足

虽然中国在《消费者权益保护法》《食品卫生法》《电子商务法》等多项法律法规中都规定了各种环境下的食品类商品消费者权益保障条例，但跨境电商由于其贸易具有国际性，食品类商品在生产、运输、转运、销售、二次销售、报关等过程中涉及国外责任主体较多，无法使用国内法律对其约束，出现纠纷时容易出现责任落实困难和退款退货维权困难。目前中国法律制度对跨境电商中的消费者维权保护不足，食品等零售商品因质量问题产生的损失经常需要消费者自己承担，跨境电商第三方交易平台没有承担应有的责任。

3 跨境电商食品安全监管制度建设

3.1 跨境电商食品信息溯源制度建设

食品信息溯源制度的建设有助于实现跨境电商食品的精准监管，精准高效的溯源监管模式可以为跨境电商食品市场的健康发展提供有力保障，同时也推动监管模式从单一政府模式向社会多主体共管模式转变。当前中国已经发布的《国务院关于加强食品安全工作的规定》和《关于推动食品药品生产经营者完善追溯体系的意见》都对食品安全电子追溯提出了进一步建设要求，但对跨境电商食品安全信息溯源的规定不够明确，而欧美日等食品安全管理较发达国家已有较多探索和经验，值得中国借鉴学习。例如，欧盟强制性地要求肉类食品信息可追溯，且追溯信息必须严格完善，每一份牛肉的追溯信息必须包括出生国别、育肥国别、关联畜体、屠宰国别、屠宰厂标识、分割包装国别、分割厂的批准号，以及是否欧盟成员国生产等。

中国应规定所有跨境电商食品信息都需录入溯源管理信息系统，每件跨境电商食品的外包装上应强制性要求印刷一个商品独有的信息条形码、二维码或RIFD标签，作为该包食品的“身份证”。食品供应链上每个企业都应据实录入准确的食品信息，监管工作人员可以通过扫码的方式直接获取食品的原产地、生长环境信息、生产企业信息、农药或饲料信息、生产日期、加工地、加工过程信息、加工企业信息、所用添加剂信息、加工日期、运输过程、运输公司、转运信息、其他机构的食品安全检测信息等，并要求这些安全溯源信息的保存时间要大于等于商品的保质期。监管部门应不定期随机对系统内信息进行抽检，一旦发现食品“身份证”上的关键信息缺失则应要求其补全，并对相关企业进行罚款等处罚；对于信息造假行为应对涉事企业进行严厉处罚并列入失信企业名单，并对其以后报关的食品类商品应采取更严格的监管措施。当食品安全问题出现后，监管部门可依据溯源信息链进行调查，落实责任企业，依法依规对其惩处。

3.2 跨境电商食品安全风险预警制度建设

建设食品安全风险预警制度可以将食品安全监管从事中事后的被动监管转向风险预测和规避的主动监管，其主要是构建跨境电商食品安全风险预警体系。

(1) 设计跨境电商食品安全风险评估多级动态指标。例如一级指标可设置为食品安全信息管理风险、食品源产地、产地风险、食品危险性评估等，具体一级指标及二级指标如图1。

图1 食品安全信息管理风险评估指标体系Figure 1 Risk assessment index system of food safety information management

(2) 建设跨境电商食品数据管理制度。使用大数据技术对公安、质检、工商、农业、林业、信息化、教育、海关等各政府部门和相关企业所收集的跨境电商食品安全数据进行筛选、集成和分析，将预警信号和分析结果实时显示在跨境电商食品大数据可视化平台上，以实现跨境电商食品重大风险隐患识别和快速预警。

(3) 构建跨境电商食品安全风险预警政府各部门信息交流与信息共享制度，解决食品安全风险预警中的交流效率不高的问题。公安、质检、工商、农业、林业、经济与信息化、教育、海关等各政府部门之间的信息交流与共享应遵循协同、共治、创新、精准、互动的原则，定期开展会议交流，共享数据，及时研判，明确分工，联合执法，建立统一高效的食品质量安全风险监测与交流机制，避免重复监管，提高监管效率。

(4) 明确规定跨境电商食品安全风险预警信息公开制度。应对食品安全风险预警信息的发布等级、内容和渠道作出明确规定，如风险等级到达哪一等级后应对公众发布，发布的内容应包括不合格食品信息、食品安全风险提示、专家提醒、政府声明、消费提示等，信息发布渠道不仅应包括政府公报、官方网站、电视、广播等传统渠道，也应包括微信公众号、微博号等新媒体渠道。跨境电商食品安全风险预警信息公开制度可以有效治理食品安全谣言，增强政府公信力。

3.3 跨境电商食品企业信用管理制度建设

食品监管部门应对跨境电商食品贸易企业实施诚信管理，建立食品贸易电商企业诚信信息库，并根据需要公示相关企业的诚信信息或违法失信信息。建设跨境电商食品企业信用管理制度。

(1) 开发跨境电商食品企业动态信用评价体系。首先创建动态信用评价指标体系，然后完善企业信用等级划分制度。不同类型的食品贸易相关企业如生产企业、销售企业、物流企业、支付企业和报关企业，应根据自身业务特征分别设有不同的动态信用评价指标，例如食品生产企业的信用评价指标应包括商品产地、生产时间等基本信息是否清晰准确客观、生产许可证是否齐全；销售企业的信用评级指标应包括销售价格是否合理，消费者评价是否真实公开；物流企业的信用评价指标应包括物流速度、物流过程车厢环境指标、服务态度、运输路线是否清晰可查等。而企业信用等级划分可以考虑国际较为通用的“三类九级制”以便将跨境电商中的国外食品生产和贸易企业纳入进来，即AAA信用极好、AA信用优良、A信用较好、BBB信用一般、BB信用欠佳、B信用较差、信用很差CCC、信用极差CC、没有信用C。

(2) 完善跨境电商食品企业信用公示制度。食品安全和产品质量新闻比其他新闻更加贴近民众生活，更具敏感性，更容易引发网络舆论事件，相比于电视、广播、报刊、网站等传统媒体，微信、微博等新媒体渠道，具有传播速度快、传播范围广、传播效率高、容易引起热议等优势，但同时也有易滋生谣言、谣言危害性大等缺点。政府部门在制定跨境电商食品企业信用公示制度时，可从公示渠道和公示内容两方面着手。在公示渠道方面不仅可以利用政府官方网站进行食品企业日常信用状态公示，也可以利用新媒体途径，重视政府微信公众号和政府微博号的作用，对有质量问题和安全问题的食品和跨境电商不诚信企业进行快速曝光；对已经爆发的食品安全事故，应利用新媒体渠道及时主动发表态度，把食品安全和产品质量事故的负面影响降到最低，增强民众对政府监管效力的信任。在公示内容方面，不仅应公示企业信用等级、失信企业名单，也应公示日常抽查检验结果、企业经营数据、食品质量数据、企业失信原因、处罚依据和处罚措施。

3.4 跨境电商食品消费者权益保障制度建设

建设跨境电商食品消费者权益保障制度，可在原《消费者权益保护法》《电子商务法》等相关法律的基础上要求跨境电商第三方交易平台在消费者权益保障方面应尽更多义务。

(1) 对所属食品商家尽到严格审查的义务。特别是境外商家，审查其经营资质、信用级别、是否在食品类商品宣传页面存在图片与实物不符等欺诈行为等，并对审查不合格的商家采取相应的处罚措施。

(2) 在跨境电商交易纠纷中维护消费者权益的义务。不能让消费者独自承担所有损失，第三方销售平台可与境外商家签订责任赔付条款，针对可能出现的各类食品类商品纠纷问题作出详细明确且合理的赔偿约定，以解决消费者投诉维权中的赔付问题。

(3) 规定第三方销售平台在消费者提出合理诉求后的先行赔付义务，平台可要求加盟食品商家支付足额的经营保证金。

(4) 规定第三方销售平台有保护消费者隐私安全的义务。消费者在进行跨境电商交易时，一般都需要填写自身身份信息、手机号码、家庭住址等个人隐私信息，这些隐私信息保护不善、流入境外不法商家之手就会骚扰消费者，侵犯消费者权益，引起各类纠纷。第三方销售平台应采用技术手段和严密的管理方法来保障消费者的隐私安全。

(5) 完善政府对跨境电商第三方销售平台的追责机制。要求其对加盟的食品商家进行严格的食品安全风险审查，若未能尽其对所售食品严格审查的义务，致使消费者买到质量不合格的食品，应根据损失程度追究其法律责任，支持消费者对其提出索赔要求。