高质量发展背景下黄河流域节能环保财政支出效率研究

张 婕，翟林营

(1.河海大学商学院，江苏 南京 211100；2.沿海开发与保护协同创新中心，江苏 南京 211100)

区域作为一个开放的系统，无时无刻不与外界发生着联系，而流域作为一个带状经济区，在区域发展中发挥着重要的作用[1]。黄河流域是“两屏三带”生态安全战略格局的核心，横跨我国东、中、西三大地理阶梯。虽然近年来，黄河流域的经济发展和环境治理取得了突破性进展，但生态环境脆弱、水资源短缺、水环境问题突出等仍是制约其可持续发展的关键问题。为从根本上解决黄河流域自然生态保护与经济社会发展之间的基本矛盾，习近平总书记于2019年提出黄河流域生态保护和高质量发展是国家大计[2]。为加速该战略的推进和落实，中共中央、国务院于2021年10月印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》。经济社会的高质量发展与生态环境具有密切的联系，对生态环境系统结构、功能和效用有很强的干预作用，是生态环境演化的重要驱动力。

生态保护是黄河流域高质量发展的重要组成部分和目标之一。我国财政收支分类中专设 “211环境保护”类级支出，准确地体现了环保财政资金支出的功能与方向，也表明国家越来越重视环保支出[3]。在环保支出总额中，地方节能环保财政支出占比90%以上，因此地方政府在我国环境保护工作中发挥着举足轻重的作用。2020年，中央财政安排黄河流域九省区234.3亿元的环保专项资金，用于支持土壤、水、大气等污染防治和农村环境整治。但由于黄河流域范围广，流域上下游各地用于环保的财政支出规模不一，存在约束较多。节能财政环保支出效率体现了各地区环境保护财政政策的力度与效果，有利于黄河流域各区域间的横向与纵向比较，支持黄河流域的高质量发展。为进一步提高财政资金使用效率，财政部2018年修订了《财政管理工作绩效考核与激励办法》，对全国各地市的财政资金开展综合考核；并且，现行的政府会计制度将财务会计的核算功能融入其中，为政府成本核算和绩效评价提供支持。因此，研究与测算黄河流域节能环保财政支出效率，对于提高财政资金的使用绩效、探究流域生态文明建设路径、促进流域高质量发展具有重大意义。

1 文献综述

任保平等[4]认为推进黄河流域全面协调可持续发展，需要根据习总书记提出的 “共同抓好大保护，协同推进大治理”的方略，构建一系列具体战略的支撑。在整体财政支出效率研究方面，已有研究多用数据包络方法对各个国家的财政支出效率展开测算[5-7]。陈仲常等[8]以连续可比的DEA-Malmquist组合法解决了2个时期效率值不可比的问题，分析我国28个省(市)的地方财政支出效率。吴永求等[9]使用了超效率DEA模型对多个有效的决策单元同时进行评估。

在地方政府公共职能对应具体领域的财政支出效率方面，已有研究重点测算了一般转移支付、教育文化[10]、公共卫生[11]、城市转型[12]和节能环保等领域的财政支出效率。在环保财政支出效率研究方面，Burgat等[13]使用问卷调查法，把握瑞士在固体垃圾处理方面的财政支出效率；朱浩等[14]采用DEA-Tobit 两阶段模型，对我国各省级层面地方政府的环保支出效率进行测度，发现各省普遍存在技术无效率的现象。孙开等[15]将研究范围细化到吉林省内8个地级市，发现部分地市的环保资金使用效率不高。Wang[16]测算了2007—2015年我国中部地区的环保支出的效率，研究表明人均地方生产总值对提高环保财政支出效率至关重要。Zhang 等[17]研究发现中国的环保支出效率近年来有所提高，并且外商投资对其是正向影响。

综上所述，黄河流域高质量发展与生态保护相互依存，密不可分。节能环保财政支出效率可用于测算各级政府投入的节能环保资金被运用和配置的效率，是生态保护效果的重要评价指标。数据包络方法是测算公共财政支出效率的常用方法，具体到节能环保财政支出效率方面，已有研究重点在省级城市层面，尚没有对某一流域内的各城市节能环保财政支出效率的专门研究。流域范围内，各城市间存在的经济发展、资源共享、政策影响等方面的互动关系[18]，对流域范围内的城市节能环保财政支出效率的测算，可以为流域高质量发展提供理论依据，也可以对其他城市以及城市群财政环保支出政策的制定提供范本。本文以黄河流域50个地级城市作为研究对象，用超效率DEA模型测算其节能环保财政支出效率；从时间变化趋势和空间分布格局综合分析影响各地市效率值差异的原因以及背后的作用机理，在此基础上有针对性地提出提高节能环保财政支出效率的建议。

2 研究区域

黄河流域干流全长5 464 km，流经青海省、四川省、甘肃省、宁夏回族自治区、内蒙古自治区、陕西省、山西省、河南省、山东省9个省级行政区的71个地级市和1个省直辖的县级市，流域面积达79.5万km2。2019年黄河流域人口总量为3.24亿人，占全国人口总量的23.31%，人口集中分布在中下游，上游地区仅分布流域内总人口的15.99%；流域内地区生产总值为24.7万亿元，占我国国内生产总值的24.93%[19]。

根据《黄河流域综合规划(2012—2030)》[20]以及生态保护和高质量发展的国家战略中提到的“黄河流域”，并考虑到数据的可得性，最终研究范围确定为50个城市，可以反映黄河流域一半以上的地级县市的节能环保支出效率情况，研究范围具有一定的代表性(表1)。

表1 黄河流域研究区域

3 研究数据与方法

3.1 数据说明

地方节能环保财政支出占比90%以上，是我国节能环保资金的绝对主体，故本文选取各地市的节能环保财政支出作为投入指标。为了分析节能环保财政支出方向的特点，以2018年中央本级与地方的数据为例，进行对比。由表2可知，能源管理事务、其他节能环保支出、能源节约利用和天然林保护在中央本级节能环保财政支出金额中所占比重较大，仅前两项就高达67.46%。地方政府则把支出的重点领域放在污染防治、其他节能环保财政支出等，其中，污染防治明显高于其他支出，在总支出中占41.43%。这表明中央政府更加注重能源的管理使用和生态保护，倾向于事前防控，而地方承担了更多实际性的环境修复工作，以事后治理为主，二者相辅相成。

表2 2018年中央本级与地方节能环保财政支出方向比较

结合其具体支出方向，以及官永彬[21]、李秀珍等[22]的研究，产出指标最终选取工业废水排放量、二氧化硫排放量、烟粉尘排放量、固体废物综合利用率和生活垃圾无害化处理率。考虑到不同地市之间经济发展水平的差异将影响污染物排放的绝对值，本文将3个非期望产出指标分别转换为单位地区生产总值的输出值，使流域内地市之间的比较更加客观。各投入、产出指标如表3所示。

表3 投入、产出指标

财政部在2007年将环境保护支出(后更名为节能环保财政支出)纳入政府公共财政预算，因此本文将研究期间设定为2007—2018年，相关数据来源于《中国环境统计年鉴》《中国财政年鉴》《中国城市统计年鉴》以及各省市统计年鉴、各市财政局和人民政府官网。

3.2 研究方法

根据投入与产出的比例，计算得出研究各级政府投入的节能环保资金被运用和配置的相对效率。节能环保财政支出效率测算更关心的是在节能环保投入既定的情况下，如何带来更好的生态保护效果，结合现实中规模报酬是可变的这一事实，以及为了应对有效地级市的效率高低无法进一步区分的问题，本文最终选择产出导向、规模报酬可变和包含非期望产出的超效率模型对黄河流域节能环保财政支出效率进行测算分析，具体模型如下：

(1)

式中：ρ为模型测算出的节能环保财政支出效率，ρ>1时，说明该地级市达到最优效率，ρ<1 时，则说明此地级市可以通过优化投入或产出来改进。任意地级市的投入要素称之为I，有1种(i=1)，为单位地区生产总值的节能环保财政支出；O为产出，共有 5 种(q=5)，包括3个非期望类指标，2个期望类指标；k为当前测量的地级市，共有 50 个(n=50)；j为地级市；s+、s-分别为投入和产出的松弛变量；λ为矩阵的特征值，将其作为权重向量。

4 实证结果

4.1 节能环保财政支出效率时序变化

运用MAXDEA软件对2007—2018年50个城市的节能环保财政支出效率均值进行测算，结果如图1所示。黄河流域节能环保财政支出综合效率均值呈现平稳、下降、上升3个阶段性特征。如果在地方节能环保财政支出不变的情况下，仍然可以提高期望产出，或者减少节能环保财政支出取得相同程度的期望产出，则该市就存在综合效率的浪费。

图1 黄河流域整体节能环保财政支出效率演变趋势

a.2007—2012年，黄河流域节能环保综合效率均值处于平稳上升的趋势。由图1可知，2007—2010年，流域节能环保综合效率平稳维持在0.64左右；随后两年逐年攀升，直至0.68，增长较为缓慢。2007年，党的第十七大将生态环境良好作为全面建设小康社会的重要要求之一，但由于政策效应的迟滞，黄河流域整体节能环保财政支出综合技术效率上升力度不大。具体将综合效率分解为规模效率和纯技术效率后，发现规模效率尽管2009年出现小幅跳水，但总体上由0.81增至0.84，涨幅3.7%，年均增长0.74%；纯技术效率由0.78增至0.80，总体仅上涨0.2，涨幅2.6%。这再次说明政府出台的环境保护政策产生了显著的正面效应，而且综合效率的提高主要来自于规模效率的提升，纯技术效率虽受到政策刺激短期变化较明显，但总体来说发展态势不容乐观。在黄河流域高质量发展的过程中，应以保护为先，不断提高环境保护专项资金的投入，构建山水林田湖草生态空间一体化保护的生态保护新格局。纯技术效率是在节能环保财政支出规模一定的条件下，测算政府的预算管理等技术水平的有效性。在下一阶段，改善管理技术是提高黄河流域节能环保财政资金使用效率的主要手段，技术的改进要抓住水资源刚性约束这一主要矛盾，以水而定、量水而行，实现流域内水资源的合理开发利用。

b.2013—2016年，黄河流域节能环保财政支出效率值逐年下降。由图1可知，2012—2017年，流域节能环保综合效率由0.68，逐年下降至0.57，降幅为16.17%。

为了更有针对性地提出改进节能环保财政支出效率的建议，参考《黄河年鉴》以及孙伟[23]的研究，将黄河流域中青海、甘肃、宁夏的地级市划分为上游，内蒙古、山西、陕西的地级市划为中游，河南、山东的地级市划为下游，测算得到黄河流域上、中、下游的节能环保财政支出综合效率均值如图2所示。流域上游综合效率逐年降低，降幅为18%；下游2014年和2015年分别下降了8.11%和5.89%，2016年有所上升，但是增幅不大；中游综合效率值不断波动。流域上、中、下游区域的节能环保财政支出效率的变化趋势与流域整体基本一致。

图2 2013—2016年上中下游综合效率均值

在区域层面，节能环保财政支出效率整体呈现为下游最高、中游次之、上游最低。根据图2，历年中游和下游地区的综合效率均优于上游地区，中游2015年短暂地超过下游地区，2016年下游又恢复第一位。分解流域上、中、下游的综合效率，得到规模效率和纯技术效率，如图3和图4所示。上游地区综合效率偏低的主要原因可能不仅在于生态本底差、与其他区域经济发展阶段存在差异，还有规模效率的下降。对比图3和图4，上游纯技术效率没有得到明显改善，但是规模效率下降了17.14%。规模效率重点测量的是节能环保财政支出的规模因素对综合效率的影响，数值下降，表示离最优状态变远。说明上游地方财政对环境保护领域的投资比较不足，环保财政支出总量仍显不足，而且支出结构也不够合理。脆弱的生态环境和盲目追求速度的发展方式，使上游地区长期处于巨大的压力状态中。实现黄河流域高质量发展，需要环保政策工具持续发力以及环境保护专项资金投入，助力大气、水土污染防治，黑臭水体治理、环境综合整治等工作，推进区域生态保护。下游规模效率和纯技术效率呈现先降后升的“U”型曲线关系，主要在于2016年纯技术效率12.35%的增幅，对综合效率的逆势上升起到促进作用。下游的经济基础比较好，并且近年来遵循生态文明建设的政策号召，积极推动产业优化升级，是推动和引领生态环境保护与高质量发展的重要策略。比如作为全国首个新旧动能转换综合试验区的山东，“腾笼换鸟”，纯技术效率得到优化。

图3 2013—2016年上中下游规模效率均值

图4 2013—2016年上中下游纯技术效率均值

c.2017—2018年，黄河流域节能环保综合效率均值显著提升。根据图1，节能环保综合效率由2017年的0.57增至0.67，规模效率和纯技术效率分别增长了4%和17.56%。主要原因一方面是在“十三五”规划中，政府大力鼓励创新，提倡发展资源集约型和技术密集型产业。黄河流域高质量发展的实现，对各产业提出了绿色化、集约化发展的要求，必须改变流域内部单位国内生产总值能耗高、物耗高、耗水量大、资源产出率低等传统增长方式，对落后产能关停并转。而节能环保财政支出可以带动企业环保投资，促进技术改造，实现绿色发展。例如，陕西省围绕高排放老旧机动车淘汰更新、燃气锅炉低氮燃烧改造、水源地保护开展一系列措施，并且重点突出落实铁腕治霾专项行动，为节能环保“提速扩围”；内蒙古采取“以奖代补”和“直接补助”相结合，提高企业技改的积极性。另一方面，党的十九大以来，随着一系列环境政策法规出台，再加上民众环保意识的增强，节能环保财政支出效率向逐步提高转变，生态文明建设进程不断推进。但是从绝对数水平来看，黄河流域的节能环保财政支出效率未达到1，仍存在一些效率低下的城市，城市之间差距较大。

4.2 节能环保财政支出效率空间特征

将黄河流域50个城市的节能环保财政支出综合效率均值进行排序，分别选取前5名、中间5名和最后5名，共15个城市，结果如表4所示。对其按照规模效率和纯技术效率进行分类研究，探讨该流域节能环保财政支出效率的空间分布特征。

表4 部分地市节能环保支出效率值

a.黄河“几”字弯右尾部效率值较高，低值区随机分布在流域边缘。由表4可知，黄河流域的节能环保财政支出效率呈现连片分布的特征，节能环保财政支出效率高值集中分布在黄河“几”字弯右尾部，集聚在内蒙古、山西、陕西交界处和流域下游河南、山东境内，包括西安市、青岛市、呼和浩特市和郑州市等省会中心城市和东营市、延安市等地区中心城市，而黄河中上游的临汾市、白银市、忻州市、商洛市和陇南市等效率水平较低。

b.城市经济发展水平与节能环保财政支出效率值不成正比例关系。节能环保财政支出综合效率排名前5位的是西安市、青岛市、东营市、呼和浩特以及延安市(表4)。西安市和青岛市属于东中部经济发达城市，经济发展水平高、创新能力强，这是提高节能环保财政资金支出管理水平的重要保证；而东营市、呼和浩特市和延安市2018年的地区生产总值分别处于50个地级城市的第9位、第18位和第32位，这些相对欠发达城市的节能环保财政支出效率值也较高；同样位于流域下游的潍坊市地区生产总值处于第5位，但是并没有达到效率前沿面。呼和浩特市地域辽阔、人口分散、三大产业中传统工业占比较小，具备良好的基础优势，再综合科学合理的节能环保支出模式，更有利于落实治污和环境保护的目标；东营市和延安市是我国重要的工业基地，属于能源依托型城市，其纯技术效率较高。因此节能环保财政支出效率值与城市经济发展水平并不成正比例关系，所有城市都要重视资源的合理配置，结合城市自身特色提高节能环保财政支出效率。

c.城市间节能环保财政支出效率值特征分异明显。为了更好识别各地市节能环保财政支出效率的差异，参考张迪等[24]以效率值0.9为临界点，将50个城市的节能环保财政支出效率分解为规模效率和纯技术效率，并对其进行归类分析，如图5所示。

图5 黄河流域节能环保财政支出效率分区情况

第1种是高高模式，该模式下规模效率和纯技术效率均高于0.9，此类属于环境保护的标杆模式，除了包括经济发展程度较高的青岛市和西安市外，还包括东营市和泰安市，说明这两地的环境管理部门的管理水平较高，且生态资源禀赋较好。第2种是高低模式，该模式下规模效率高于0.9而纯技术效率低于0.9，包括洛阳市、濮阳市、咸阳市、淄博市。以在该象限内的濮阳市为例，其纯技术效率为0.82，规模效率为0.94，所需要的改进区间较小。第3种是低高模式，该模式下规模效率不足0.9，纯技术效率高于0.9，此类模式以包头市、呼和浩特市、延安市、济南市、菏泽市、开封市、商丘市、太原市、新乡市为典型代表。地方政府在加大节能环保财政投入规模的同时，也要加强管理，合理分配资金。第4种是规模效率和纯技术效率都不足0.9的低低模式，占据了样本城市总数的68%。从数量层面验证了推进“共抓打保护，协同大治理”的总体政策的紧迫性。商洛市、忻州市和陇南市处于末位，属于事实上的“生态塌陷区”。以陇南市为例，其综合效率、规模效率和纯技术效率的平均值分别为0.17、0.55和0.29，与西安市的差异高达近7倍。其余城市位于黄河中上游的内陆区域，所处区域生态脆弱，环境约束强。综上，黄河流域各城市用于节能环保的财政资金使用效率整体较低，城市间发展差异大，协同水平低，各自为战。在“协同推进大治理”的过程中，要注重系统性和协同性，兼顾本地区生态环境的可持续性的同时，有效贯通各个城市的战略实施，保护与发展工作和谐相处，相互促进。

5 结论与政策建议

5.1 结论

a.从时序变化角度看，黄河流域节能环保财政支出综合效率均值呈现平缓、下降、上升3个阶段性特征。受国家环保政策影响和生态文明建设不断推进，以2013年为分水岭，前期保持平稳，后期稳步增长。2013—2016年间节能环保财政支出效率持续下降，上中下游三大区域的变化趋势与流域整体基本一致；在区域层面整体呈现下游>中游>上游，受限于流域经济发展水平和规模效率下降，历年上游综合效率值均远低于中游和下游，下游2016年纯技术效率12.35%的增幅，促进综合效率的逆势上升。

b.从空间维度看，黄河“几”字弯右尾部效率值较高，低值区随机分布在流域边缘，节能环保财政支出效率值与地方生产总值并不是同比例增长。高值集聚在内蒙古自治区、山西省、陕西省交界处和流域下游河南省、山东省境内，而黄河中上游的临汾市、白银市、忻州市、商洛市、和陇南市等效率水平较低。综合效率高值区的东营市、呼和浩特市和延安市2018年的地区生产总值分别处于50个地级城市的第9位、第18位和第32位，位于流域下游的潍坊市地区生产总值处于第5位，但是并没有达到效率前沿面。

c.从效率分解来看，城市间节能环保财政支出效率综合值特征分异明显，以纯技术效率和规模效率为参照，将50个地级市划分为高高、高低、低高、低低4种不同的类型。环境保护的标杆的双高模式是凭借经济发展程度较高和生态资源禀赋优势；“生态塌陷区”双低模式，占据了样本城市总数的68%，这些城市位于黄河中上游的内陆区域，所处区域生态脆弱，地理位置上处于劣势，并且资源过度开发、能耗高、产出效率低。

5.2 政策建议

a.抓住“一带一路”建设契机，促进产业升级。环境污染伴随着工业化而生，应当逐步调整产业结构，一方面淘汰落后产能，鼓励传统工业企业技术升级，另一方面培育新兴支柱产业，支持和引导高附加值、低污染的生产性服务业发展，促进产业布局和分工体系的合理化。作为“一带一路”陆路重要地带，黄河流域要充分优势地位，加强与沿线国家和地区的联系，要紧紧抓住国际交流与合作的契机，构建双循环新发展格局。在经济提质增速的同时，地方政府也要继续扩大环保财政支出规模，支持环境治理技术研发与创新，让效率提升驱动生态环境优化。

b.突破行政边界限制，建立流域协同管理体制机制。黄河流域作为一个整体，要加快制定和实施流域发展总体规划以及各类专项规划，包括构建统一的提高节能环保财政支出效率的目标和机制。在高质量发展过程中，高度重视跨区域、多部门协同合作，建立相关区域环境保护的联防联控机制，推进协同治理。在此基础上，进一步的划分功能开发区，划定开发管制边界，清晰管制目标，促进技术、人才等资源要素高效配置和自由流动。黄河“几”字弯右尾部地区以优势保持为总目标，将生态财富与人民美好生活需要结合起来，在保证规模效率的同时提高综合效率；对于上游地区，开展生态修复工程，增加节能环保财政投入以及政策约束，所有城市要结合自身特色提高节能环保财政支出效率。

c.针对流域内各地市不同的节能环保财政支出效率模式，因地制宜地推进节能环保财政支出效率的提高：双高模式的改进空间比较小；对于规模效率偏低的“高低”模式，改进的方向是稳定节能保护财政支出规模，优化资金配置能力；对于偏离技术效率前沿的 “低高”模式，需要推动相关环保技术变革，提高预算管理水平，减少资金浪费；而双低模式，不仅仅要扩大节能环保财政资金的投入，推动环保技术的变革和创新管理制度更为重要。