农村公共卫生危机协同治理研究——以新冠肺炎疫情应对实践为例

王 博， 白俊芳

(1. 兰州大学 县域经济发展研究院，甘肃 兰州 730000；2. 长庆油田职工医院 影像科，陕西 西安 710201)

随着全球化进程不断推进，不可避免地带来了空间距离缩小和旅行时间缩短等问题，非典型肺炎(SARS)、新冠肺炎(COVID-19)、埃博拉病毒(EBoV)和禽流感病毒(AIV)等通过人口跨境和跨地区流动在全世界和全国范围内得以快速传播，给公共卫生安全提出了严峻挑战。突发公共卫生事件的突然性、复杂性、破坏性和不可预测性等容易对人民群众正常的生产和生活产生影响，引起公众恐慌，破坏社会正常运行秩序[1]。新冠肺炎疫情的暴发警示人类，突发公共卫生事件不仅是单纯医疗问题，如果处置不当还可能会对整个国家甚至整个世界的经济发展和社会安定造成负面影响。农村公共卫生所面临的危机随着全球各种新型病毒对人类社会的不断侵袭而愈发严峻。这种公共卫生危机正从非常态的偶发性危机向常态性危机转变，已成为农村社会公共事务治理中不可回避的现实问题。党的十八届三中全会、党的十九届四中全会都对坚持和完善中国特色社会主义制度，推进和实现国家治理体系和治理能力现代化提出了要求。中国特色社会主义农村基层治理体制是一个强调多元合作和参与的复杂治理系统，因此，对农村公共卫生危机治理进行分析需要一个更为丰富的操作层面的概念，而涵盖地域空间、资本、习性和能动者相对位置等因素的治理场域理论为复杂和动态的农村公共卫生危机治理提供了可行的分析框架，对农村公共卫生危机治理现代化具有重要的现实意义。

一、治理场域文献回顾

(一)场域的概念与结构

社会学中的场域理论最早是从德裔美籍心理学家Lewin创立的拓扑心理学中演化而来。Lewin在对19世纪末至20世纪初心理学发展历程进行研究的基础上指出，物理学视角的行为研究已经失去解释力，而从特定时间内个体行为人生活空间中存在的需求、目标、愿望和社会关系的角度去分析具有一定 的客观性，这种考虑个体行为特定空间、情景和时间，且将个体行为改变归因于既定因素之间的相互关系的认识便是场域思想的雏形[2]。心理学研究范畴的场域理论提出后，法国著名社会学家皮埃尔·布迪厄也在社会领域提出了场域概念，认为高度分化的现代社会是由众多具有相对自主性的社会小世界组成，这些社会小世界就是场域，每个场域都有属于自己的独特的运行逻辑[3]。基于对传统社会科学的认知和理解，皮埃尔·布迪厄在对主客观二元对立理论提出尖锐批评的同时，构建了社会学研究中的场域理论体系，并将其定义为“从分析角度来看，一个场域可以被定义为在各种位置之间存在客观关系的一个网络或者一个构型，这些位置是经过客观限定的”[4]。社会学研究中的场域并不完全等同于物理学意义上的场所或领域，包含了更多深层次的潜在力量。社会中的行动主体并非存在于真空之中，而是在由一系列社会关系主导的客观实在情景中活动，这种情景拥有独特的自身力量关系分布、运行规则和结构性空间，因此对行动主体所处特定生活空间领域的强调是社会学场域理论分析的核心元素。

社会空间中多种场域的存在是社会不断分化的结果，这种结果可以被理解为场域的自主化过程。场域自主化实际上是指，某个特定场域摆脱其他场域的影响和限制，在不断发展的过程中逐渐形成自身固有的特征和本质。不存在彻底的自主化场域，场域自主化仅是相对的[5]。场域在分化后总会或多或少留有其他场域的影响，并不能实现完全分化。分化后的场域也可能存在内部分裂现象，在分裂过程中会部分地融入其他场域，因此，场域自主化只是相对的。场域自主化为政治统治阶级创造了有利条件，使其统治方式由直接统治转向间接统治，使外显统治变为隐秘统治成为可能[6]。场域在自主化过程中形成了符号资本，这为权利关系掩盖和经济统治提供了手段，导致个体行动者在理解社会时，产生了有利于统治阶级的意识，如艺术、教育和生活方式等都可以作为统治手段。场域自主化本身是为社会权利服务的，教育场域和权利场域之间的关系能够很好地说明这一点。任何一种解决权利和特权传递问题的方案都不及教育系统提供的方法掩饰得好，教育系统在阶级结构再生过程中发挥作用，并以一种中立的态度在表面上对其履行职能的事实加以掩饰。

社会学研究中的完整场域至少包括四点：一是在表现形式上，是特定领域中多个组织或力量的集合；二是在结构上，是能动主体所占据的位置和关系模式；三是在形态上，具有动态性，其内部不同组织之间存在合作和竞争；四是在运行逻辑上，存在专属性，且无论是在正式制度还是非正式制度中都得到了体现[7]。在公共事务治理中，治理场域可以被看成是特定空间利益相关行动主体为了达到公共事务处理目的而构建的具有普遍认可和接受性的制度关系模式。公共事务治理场域结构，可以从构成主体、形成原因和运行逻辑方面进行解构。公共事务治理中的多元行动主体是治理场域的构成主体，包括政府部门、企业、社会团体、民间组织、基层自治组织和公民等，这些多元行动主体在处理公共事务时所形成的关系网络模式和占据的特定位置便是治理场域的表现形式。治理场域的形成原因既可以基于地理空间，也可以基于特定议题，如基层社区治理场域、水资源环境保护治理场域和食品安全治理场域等。治理场域中，被普遍认可和接受的用以确保不同行动主体之间进行较为平稳的互动和联系的独特逻辑是治理场域的运行制度，这些制度实际上主要是指正式的和非正式的规则，包括习俗、惯例、信念和民约等。这些精神层面的制度要素对治理场域自主化的重要性远重于行动主体，是赋予治理场域生命的关键。

(二)场域理论应用新视角

场域作为一个分析单位，在心理学、社会学、政治学和公共管理等研究领域已经得到了充分的重视，也是讨论诸多经济社会问题的重要视角，且经常被看成是很多社会公共治理问题的研究背景。有研究指出，在中国民主治理场域实践中，协商民主治理方式受到了公共领域较窄、公民参与能力和意识较弱的影响，从而致使公民开展小规模协商民主实践将是协商民主嵌入中国民主治理场域的先决条件[8]；而从基层政府与社会之间存在的公共场域出发，则国家与社会重叠场域下的中国基层治理是政府与社会之间的合作治理[9]。在一些公众关注的焦点问题和社会现象研究中，场域也是一个重要的核心变量，有研究就曾对场域如何影响一线城管执法人员的自由裁量行为进行了分析[10]，也有研究从组织内部、组织关系和组织外部环境三个维度，对精准扶贫政策执行为何深陷“表海”问题进行了分析，提出基层政府组织的外部场域特征是导致精准扶贫深陷“表海”的重要影响因素[11]。在政治经济学研究中，场域也被看作是一种应然状态，有研究在对失地农民市民化过程中产生的城市融入困难问题进行分析时，倡导构建失地农民的交往、文化和参与场域，以促使其更好地融入城市[12]。治理场域在社会科学研究中的广泛应用，是对日益复杂的社会治理问题的一种理论回应和探索，其对治理过程和价值的重视矫正了以往相关研究中对手段和结果的侧重，强化了对治理问题复杂性的再认知。

新冠肺炎疫情是一场在公共卫生领域引发并波及社会、经济和政治等领域的重大公共危机，这场危机的暴发警示人类在从工业社会向后工业社会迈进的过程中，需要加强应对高度不确定性、动态性和复杂性交织的潜在公共卫生危机和风险的意识。如何在传统的农村熟人社会中调动和协调不同治理主体，塑造一个多元合作的农村公共卫生危机治理框架，是当前农村应对具有高度不确定性、动态性和复杂性的公共卫生危机时所面临的时代性科学命题。治理场域理论在公共事务治理中的拓展与应用为这一科学命题的解答及为探索适应时代变革需要的农村公共卫生危机治理机制提供了新视角。

二、农村公共卫生治理框架

农村公共卫生危机治理场域塑造，绝非简单的合作关系构建，也非低层次的机制运行，而是一种深层次的体制变革。这种变革的逻辑是基于农村社会治理场域自治、共治和公治并行的公共危机应对方式。中国正处于城乡一体化纵深推进时期，这一时期农村地区潜伏的公共卫生危机较为复杂，涉及主体逐渐趋于多元化，使得农村地区公共卫生危机治理有别于其他公共危机治理。基于农村社会多元协同治理，在构建统分结合的权力配置体制和分级分类、条块结合的网络化管理体制时[13]，打破了国家与社会的传统二元模式，推进了国家与社会、政府与非政府组织、公共机构与社区以及公民之间的互动和合作[14]，实现了农村公共卫生危机治理中各种力量的有效整合，是构建农村公共卫生危机治理场域的正确逻辑。透析农村公共卫生危机治理框架，可以从治理参与主体及其行动逻辑两方面进行。

(一)治理参与主体

公共危机管理作为一种非常态的公共管理过程，涉及诸多行动参与主体，农村公共事务治理亦是如此。农村公共卫生危机对农村居民健康和社会系统都构成了严重威胁，任何农村居民个体和组织都无法摆脱其对既定利益的影响。因此，立足农村多元协同治理格局，摒弃传统行政命令主导下的危机动员模式，构建政府与社会协调合作的农村公共卫生危机治理框架，为多元治理主体以不同的形式展现自己的身体“在场”提供可行路径，才是农村应对公共卫生危机的有效策略。

这种多元主体参与式的农村公共卫生危机协同治理体系，可以通过协商和对话的方式较好地化解危机治理过程中产生的各种矛盾，如图1所示。

图1 农村公共卫生危机协同治理体系

从全国农村公共事务治理的大环境来看，农村公共卫生危机治理多元主体主要包括基层政府组织、村党支部委员会和村民委员会(以下简称“村两委会”)、民间组织、村庄精英和普通村民。基层政府组织处于国家治理体系的神经末端，其与农村关系最为密切，是维护农村基层社会秩序和落实国家关于农村相关政策的权力实体，对农村治理拥有绝对主导权。村两委会是基层群众性自治组织，其主要成员由村民选举产生，同时也接受农村基层政府组织的领导和监督，是基层政府组织治理任务下沉至村庄层面的承载者，同时也肩负着对村庄内生性事务的管理责任。掌握着丰富的村庄内部性事务治理资源的村庄精英，是辅助村两委会进行村庄事务治理的重要传统力量。普通村民占据着村庄人口的绝大数，他们作为村两委会权利的授予者和监督者，与其他治理主体相互依托且彼此制衡，是农村公共事务治理底层的行动主体。这些农村社会多元治理主体是有效解决转型期农村公共卫生危机矛盾的核心力量。

(二)治理参与主体的行动逻辑

农村社会结构在改革开放后日渐显现出个体化和原子化的趋势，与集中统一的改革开放前的社会体制相比，当前整个农村社会在不同层面、不同维度和不同场域上正逐渐合理分化[15]。这种国家与社会的合理分离在创设社会空间和孕育社会主体的同时，也在实践过程中产生了政府职能碎片化的结果，使得政府与社会之间缺乏积极主动的协调与配合[16]。因此，强调构建包括政府组织、非政府组织和公民在内的多元社会治理主体协同治理格局，是应对社会主体性强化和公共性扩散的多元复杂社会治理问题的必然选择。农村公共事务协同治理已经取得了较好成效，除政府之外的其他治理主体从公众视角出发审视基层政府组织治理行为，并对其进行监督和评价，积极配合和参与村庄公共事务治理的协同行为已在农村公共事务治理场域中较为普遍。基层政府组织在农村公共事务治理中也越发倾向于参考其他主体的意见和建议，并鼓励第三方和民间团体积极参与村庄公共事务治理。在农村公共事务治理逐渐分散化的状态下，基层政府组织、村两委会、民间组织、村庄精英和普通村民等多元治理主体以农村公共卫生危机为共同治理对象，形成了相互关联和局部协作的行动逻辑关系，如图2所示。

图2 农村公共卫生危机治理逻辑框架

随着20世纪80年代人民公社的解体，国家上层机构对农村的直接管理逐渐减弱，乡镇成为农村社会治理的直接主体，后来经过农业税的全面改革，乡镇事权不断向上集中至县级部门，大量农村事务开始接受县政府直管，形成了县、乡(镇)和村三级农村主导治理模式[17]。乡镇在农村事务管理中，与群众性自治组织村民委员会之间存在着指导和协作关系。村民委员会的组建和工作开展受乡镇指导，同时，也受农村基层政府组织直接领导和监督，农村基层组织协助乡镇进行农村社会事务治理。虽然《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会是农村基层群众自治组织，其主要组织成员由村民民主选举产生，但实际上村民委员会在村庄内部主要扮演着乡镇对农村社会事务管理任务落地的执行者角色。这主要是因为，农业税取消后村民委员会正常开展工作的资金和村组干部工资补贴均来源于上级政府财政拨款[18]，使得村民委员会在财权上交和事权下沉的过程中的实际工作内容和形式趋向行政化，难以有效满足村庄内生性事务治理的需求。这也使得一些具有草根性和乡土性的民间组织在村庄事务治理中的功能得以凸显，如农业合作社、村庄秧歌社团、治安管理小组和农民用水者协会等。这些民间组织是以村民为主体，自愿组成的以民主管理和自我服务为原则的非营利性村庄内生性组织，以维护和保障村民在政治、经济和社会等方面各项权益和利益为目的的组织[19]，是独立于行政力量之外、嵌入在农村社会治理场域中的重要力量。

相较于村民委员会和民间组织，农村公共事务治理中的村庄精英并非一个组织严密、目标明确和行动一致的群体，而是在利益、目标、文化素质和影响力等方面均存在差异的不同个体。村庄精英根据不同划分标准，可以分为内生型精英与回流型精英，体制内精英与体制外精英，政治精英、经济精英与社会精英等不同类型[20]。虽然这些村庄精英在很多方面存在异质性，但他们在促进村庄经济发展、维护村庄社会秩序、培育村庄社会资本和应对村庄公共危机等方面产生的积极作用却具有一致性。村干部作为体制内村庄精英，在政府与村民之间扮演着中间人和调节者的角色：一方面，协助当地基层政府处理有关村庄的公共事务，弱化村民与基层政府之间的矛盾和不必要冲突；另一方面，又代表着整个村庄的权益诉求，向主管基层政府反映村民意愿。除村干部外的村庄体制外精英，则基于宗族意识和地缘身份认同，在村庄中具有较高凝聚力和威信度，他们能够整合村民所拥有的资源，并成为村民群体的利益代表。相较于普通村民，村庄精英具有较强的社会关系网络和丰富的知识资源，能够很好地将乡土社会道德观念和风俗等融入农村生活，重新塑造能够影响村民行为逻辑的村庄文化和价值，进而促使村庄治理所需的行动产生。村庄精英作为传统势力，在农村社会治理史上从未间断过，尽管在不同历史时期其治理空间逐渐缩小，甚至被严重挤压，但都并没有从农村治理场域中消失，依然是农村公共事务治理场域中的重要力量。

三、新冠肺炎疫情个案分析

2019年底暴发的新冠肺炎疫情传播速度较快，是近期具有极强冲击力的重大突发性公共卫生事件。在抗击疫情的过程中，面对农村地区薄弱的医疗卫生条件和防控意识，防控能力相对较弱的农民群体采取了积极组织动员、落实具体防控政策、加强疫情防控知识宣传、做好流动人口防疫工作和帮助特殊人群进行防疫等措施来进行危机应对，凸显了协同治理场域在应对农村公共卫生危机中的强大功能。

在全国疫情最为严重的阶段，农村地区在基层政府组织领导下，积极动员各种力量进行疫情防控。以行政村为操作单位进行网格化管理，将村庄范围内的具体防控任务压实给村两委会，使其成为村庄范围内疫情防控战役的前沿指挥部。同时，动员农民合作社、农业社会化服务组织和农业企业等社会力量参与农村疫情防控行动。在疫情防控过程中涌现出一大批农民合作社积极参与捐款捐物、防疫消杀和生产保供的感人事迹。一些农业社会化服务组织利用农业生产设备和机具等积极参与农村地区疫情防控，部分农业企业也积极响应农村疫情防控号召，保障疫情防控期间的农产品和防疫物资供应。在这次疫情中，协同治理场域理论在应对公共危机时表现出了很好的社会动员优势。

农村疫情防控具体措施的制定坚持“外防输入，内防扩散”的原则。很多村庄自行设立交通卡点，由村民临时组成的村庄疫情防控专班轮流执勤，严防外地或外村的人员和车辆进村。在村庄内部设置隔离观察室，对从疫情发生地区返乡的和与聚集性发病者有接触史的人员按程序在村庄隔离观察室留置观察，对在疫情暴发后从非疫情地区返乡的人员实施自行居家隔离，由村医负责对隔离人员进行体温测试和病情判断，并根据观察情况及时上报有关部门。以行政村为单位进行消杀作业，对容易滋生细菌的地方进行每日消杀，对在留置隔离观察室观察和居家隔离观察的人员所产生的生活垃圾进行密制投放，由村庄统一安排专门负责人员进行消毒后再集中处理。这是协同治理场域在应对公共危机时具有高效组织性的体现。

在此次疫情防控过程中，为了让人民群众能够更清楚地了解疫情防控情况，对如何提高疫情自我防控能力和日常保洁等卫生知识进行了宣传和教育。农村地区采取的主要措施包括：利用村庄高音喇叭对疫情防控措施进行循环广播；散发印有疫情防控知识和日常生活卫生保洁知识的小册子；张贴疫情防控倡议书和公开信；群发村两委会关于疫情防控期间村民居家隔离的电话信息等；宣传村民外出防疫和居家保持日常生活环境清洁的重要性，教育和引导村民养成戴口罩、勤洗手和多通风的防疫习惯。同时，在与村庄文娱协会及组织沟通的基础上，倡导节庆文明新风，停办庙会集市、广场舞、民间秧歌和游园等群众聚集性活动，劝说村民尽量不办婚丧嫁娶宴席、春节不拜年、少串门、少走动和避免人群聚集，以降低疫情传播的可能性。这是协同治理场域在应对公共危机时具有良好的协商性的体现。

农村流动人口的监督和管理一直是农村地区疫情防控期间的重点。春节前的返乡人员可能成为病毒的输入者，春节后的返城人员又可能成为病毒的输出者。因此，农村地区对于流动人口采取了“防输入、防蔓延、防输出”的防疫措施。乡镇和村庄两级卫生所对返乡流动人员进行及时追踪和筛查，对疫情中高风险地区返回的人员进行重点排查、登记并及时进行健康监测。要求返乡人员做到早发现、早报告、早隔离和早治疗，如出现有发热、咳嗽等症状，需根据病情及时就诊，并对疑似病例接触人员进行隔离观察。春节假期结束后，部分人员需要返城复工复产，针对这部分人员实施全程追踪登记，并要求到达目的地后及时向当地防疫部门出示出发地开具的健康证明并及时登记备案，且按要求落实好居家隔离等医学观察政策。这是协同治理场域在应对公共危机时具有良好的协调统一性的体现。

疫情防控期间，给农村特殊困难群众提供帮助也是农村地区疫情防控过程中需要考虑的问题，如安排专人对无人照看的孤寡老人和留守儿童进行日常生活照料，对残疾人、刑满释放人员和重症患者实行有浮动的低保兜底政策，对确诊患者、疑似感染者家属和处于隔离期家庭的正常生活进行爱心帮扶，做好不同人群的心理辅导等。将临时救助措施重点投向受疫情影响的社会边缘群体和其他社会救助制度暂时难以覆盖的特殊困难群体，提高乡镇基层政府临时性救助资金的审批权限，使困难人群在疫情防控期间的正常生活能够得以保障。鼓励社会慈善组织、志愿组织和社会工作者在做好个人防护的前提下，参与对困难群众的关爱和帮扶行动，鼓励村庄精英积极引导特殊困难群众预防疫情，减缓因疫情控制对特殊困难群众造成的心理压力，陪伴并帮助村庄困难群众解决在疫情防控时期遇到的各种困难。这是协同治理场域在应对公共危机时具有良好的力量聚集与整合优势的体现。

四、结语

农村公共卫生危机多元协同治理场域是一个合理、高效运行的农村危机管理体系，处于该治理场域中的各个主体权责明晰、分工明确、各尽其职且相互配合协调，在村庄危机应对和治理中以不同形式展现出了各自的功能与作用。客观思考农村在此次新冠肺炎疫情应急中的应对行动可知，基层政府与农村社会各主体协调合作的多元主体参与式农村公共卫生危机治理体系，在疫情防控过程中表现出了良好的突发事件应对韧性。在疫情进入严峻阶段时，农村基层政府与村两委会及时联合成立了疫情防控专班，动员各种社会力量，落实具体防控措施，加大疫情防控知识宣传，做好流动人口防疫工作，并为特殊人群提供帮扶，这种将治理场域中各种力量进行有效统筹的危机应对行动对农村地区疫情的控制起到了事半功倍的作用。但在此次疫情防控过程中，农村地区公共卫生危机应急中也偶有阻碍疫情防控行为的出现，暴露了农村公共卫生危机应对中还有问题存在。如何正确处理这些问题，提升农村基层政府的统筹能力，强化村民合作协调意识和公共卫生危机感，将是今后农村公共卫生危机治理机制建设的重点。