加快建设全国统一大市场：时代意义、制度渊源与经济影响

罗进辉 林明

【摘要】危机中孕育新机， 变局中开创新局， 加快建设全国统一大市场是新时代我国构建新发展格局的基础支撑和内在要求。 首先， 从抵御外部不稳定因素和实现自主创新两个视角展开， 阐明加快建设全国统一大市场是我国积极应对百年未有之大变局的划时代举措。 其次， 从地方保护主义制度根源和加快建设全国统一大市场的政策演进两个方面对我国相关的制度渊源进行系统梳理。 再次， 从经济影响视角， 分析指出加快建设全国统一大市场是与我国经济社会发展相适应的动态演进过程， 对于实现我国经济高质量发展和提升企业竞争力具有深远影响。 最后， 聚焦新能源汽车产业， 通过案例研究的方法具体分析地方保护主义对新能源汽车产业健康发展的危害， 进而展望全国统一大市场建设对于释放新能源汽车产业的市场潜力以及实现可持续发展的重大机遇。

【关键词】全国统一大市场;地方保护主义;亲清政商关系;新能源汽车产业

【中图分类号】F812      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2022）15-0022-11

一、引言

改革开放40多年来， 我国经济保持了近10%的年均增长率， 创造了世界经济的增长奇迹， 其中投资驱动和出口导向的发展模式功不可没。 然而， 近年来各种不确定性因素的冲击， 加剧了全球各国经济的长期停滞态势， 外部需求的经济拉动作用明显下降， 依靠内需保持我国经济稳步前进成为首选。 而与对外开放相比， 对内开放同样面临着一系列挑战， 比如我国国内存在市场分割、地方保护主义问题。 地方保护是对政府与市场职能边界的破坏， 部分地方政府官员以自身利益为出发点， 依靠掌握的关键资源和政策决策权， 扭曲了要素资源的配置路径， 对于优化国内营商环境、提高企业自主创新能力、构建亲清新型政商关系以实现有为政府与有效市场的辩证统一等战略举措， 都将产生非常不利的影响， 成为制约我国新发展格局下实现国内大循环的重要堵点。

危机中孕育新机， 变局中开创新局。 2022年4月10日， 中共中央和国务院发布了《关于加快建设全国统一大市场的意见》， 明确要求加快建立全国统一的市场制度规则， 打破地方保护和市场分割， 打通制约经济循环的关键堵点， 促进商品要素资源在更大范围内畅通流动， 加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场， 全面推动我国市场由大到强转变。 该文件一经发布， 便引发了社会各界的广泛关注和热议： 为何选择此时提出加快建设全国统一大市场？ 为何要建设全国统一大市场？ 建设全国统一大市场将会带来怎样的经济影响？

基于此， 本文将分别对加快建设全国统一大市场的时代意义、制度渊源以及经济影响进行系统的文献资料梳理和深入的理论逻辑分析， 以期回答上述问题。 特别地， 由于新能源汽车产业近年来快速发展成为国家的战略性新兴产业、先导性和支柱性产业， 目前却正深受地方保护主义的危害， 空有大市场的外壳而无法实现创新资源的优化配置和规模经济优势， 本文将以新能源汽车产业为例， 更为具体地分析加快建设全国统一大市场的时代意义和经济影响。 本研究的逻辑结构如图1所示。

二、加快建设全国统一大市场的时代意义

当前世界经济面临着百年未有之大变局， 加快建设全国统一大市场是我们党和国家综合研判国内外形势后做出的长期战略部署， 呼应我国的经济战略调整和产业创新升级， 具有划时代的战略意义。 全球环境下， 市场或者说市场需求是一种稀缺资源， 而全国统一大市场正是我国可以依靠的比较优势甚至是绝对优势[1] 。 其中， 增强自主创新能力， 实现科技自立自强是畅通国内大循环， 同时在国内国际双循环相互促进中掌握主动权的关键变量。

（一）建设全国统一大市场是抵御外部不确定性的稳定剂

作为世界第二大经济体， 我国所面临的国际形势错综复杂。 面对外部环境的剧烈动荡， 我国必须建立起防风屏障， 以自身的確定性抵抗外界的不确定性， 而建设全国统一大市场是畅通国内大循环的稳定剂。

改革开放早期， 我国以生产要素成本优势成功切入全球贸易分工领域， 廉价的劳动力市场和匮乏的资金及技术要素与资本主义国家的扩张需求精准匹配， 以扩大出口和利用外资为主要依托的外向型经济发展战略在我国得到贯彻执行。 2001年我国加入WTO后， 更加深度参与经济全球化， 逐渐成为世界工厂， 对外贸易依存度高。 此后虽然我国出口商品的技术不断升级[2] ， 但依然被锁定在全球价值链的低端， 远低于美、日等发达国家[3] 。 2008年金融危机后， 世界经济开始重塑格局， 由跨国公司主导的全球产业链未能继续维持扩张的趋势， 有些方面甚至出现倒退[4] 。 不同国家之间的要素禀赋也发生了变化， 发达国家普遍意识到制造业空心化的危险性， 逐步引导资本、技术等要素回迁和转移。 与此同时， 我国的人口红利逐渐褪去， 劳动力要素优势不再， 而越南、印度等发展中国家借此契机积极承接国际产业。 随着资金和技术要素的积累， 我国日益强烈的技术升级诉求与发达国家对于技术要素的垄断封锁成为全球价值链中的突出矛盾。 2010年我国超越日本成为全球第二大经济体， 崛起的中国经济令世界忌惮， 对外贸易摩擦升级， 由美国等发达国家主导的经济贸易秩序的“排他性”特征日益突显， 传统的外向型发展战略已经难以适应我国当前的经济发展阶段， 需要构建更高水平的开放型经济体系。 与此同时， 我国已经成为全球最大最具潜力的市场， 拥有最完整的工业体系以及完善的配套能力。 我国社会的主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾， 居民消费不断升级， 我国超大规模的市场具有巨大的成长空间， 高质量的内循环无疑将成为经济增长的不竭动力源泉。

可见， 当前我国经济正面临外循环动能弱化、内循环潜力巨大的局面， 以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局符合我国的经济发展规律， 而建设全国统一大市场正是构建这一新发展格局的基础支撑和内在要求。 一方面， 更多地依托国内市场， 强化内核， 可以抑制外部风险的负向传导， 保障我国经济平稳运行; 另一方面， 发挥我国超大规模市场的优势， 在全球价值链中增大话语权， 重塑大国竞争优势。

（二）建设全国统一大市场是实现科技自立自强的必然路径

随着我国经济进入高质量发展阶段， 经济的发展动力正加快从要素驱动向创新驱动转变。 面对发达国家企图将“中国制造”限制在全球产业链的低端， 并不断向我国的技术承接和产业升级施加压力的不利局面， 我国必须更多地依靠自力更生和自主创新， 加快推动形成创新经济发展格局， 不断向全球产业链的中高端攀升。 新一轮科技革命和产业革命为我国进入世界科技前沿创造了有利条件， 我国不再处于技术辐射的外围区域， 逐步靠近中心地位。 因此， 我国必须牢牢把握这一历史机遇， 向创新型国家转变。 建设全国统一大市场是实现科技自立自强和产业升级的必经之路。 高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场能够为创新提供要素资源保障， 打破企业创新发展过程中面临的各种壁垒， 激发和释放应有的创新市场潜能。

从供给侧看， 创新需要人力、资本和环境等要素资源的投入， 全国统一大市场能够打通堵点， 减少信息不对称和制度约束， 促进要素资源在更大范围内畅通流动， 提高要素的精准配置效率， 从而促进创新活动的开展。 一方面， 营商环境的改善能够瓦解由于资源配置扭曲和市场准入隐形门槛造成的企业寻租空间， 降低企业的制度性交易成本， 重新分配要素资源[5] ， 从而增加科创型企业尤其是小微企业的创新机遇。 另一方面， 在全国统一大市场下， 创新要素基于逐利性从边际收益率低的区域向边际收益率高的区域流动， 将引发创新要素集聚， 能够改善区域创新的要素结构和规模， 在一定空间范围内产生知识溢出效应， 从而提高国家的整体创新水平[6] 。 更为重要的是， 当国内统一大市场能够为全球资源和要素提供足够的发展机会时， 将吸引全球创新要素向我国汇聚， 创新要素实现内源自足和外源补充， 使我国成为科技创新开放合作的重要舞台。

从需求侧看， 全国统一大市场具有丰富应用场景和放大创新收益的优势。 “需求引致创新”理论指出， 消费者需求导向变化、有效需求规模与意愿支付能力是激发企业创新的内在机制。 只有破除商品要素畅通流动的障碍， 市场才能真正捕捉消费者更高水平的需求， 适应消费升级趋势[7] ， 以实际需求为导向的创新成果产出才能适应市场竞争， 引导产业升级。 而超大规模的市场能够加大企业创新投入和创新风险溢价的回流速度， 缩短企业创新成果转化的时间， 获得的创新收益又将进一步激发企业投入新的创新活动， 形成良性循环[8] 。 从创新要素的高效配置到创新成果经济价值和社会价值的实现都离不开市场化机制的调节作用， 全国统一大市场正是市场机制发挥作用的有效载体， 因此对其的建设成为我国创新经济发展格局形成的必然路径。

三、加快建设全国统一大市场的制度渊源

与加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场相对立的是当前我国还存在低效无序、垄断性、封闭性等问题的地方市场。 地方保护主义是我国财政体制和官员政治晋升制度设计的后遗症， 关联利益主体众多。 伴随着我国对外经济形势的变化， 相对应的治理政策也呈现出历史演进的动态变化， 最终中共中央和國务院审时度势地提出了加快建设全国统一大市场的战略要求。 因此， 全国统一大市场不是一个新兴概念， 而是具有丰富的内涵演变过程。 建设全国统一大市场也并非短周期政策， 而是一个长周期的改革框架。

（一）地方保护主义制度根源

长期以来， 我国国内市场是零碎且分割的区域市场[9] ， 市场分割现象突出。 虽然我国幅员辽阔， 但是近年来由于气候、地形等自然因素导致的市场分割程度随着基础设施的完善和物流成本的降低而逐渐下降。 因此， 真正需要破除的是通过行政手段设置门槛导致的市场分割和地方保护主义。 追根溯源， 我国地方保护主义的制度演进过程如图2所示。

1. “财权”与“事权”不相称， 内生地方财政压力。 地方保护的直接诱因是地方政府对当地经济效益的追逐， 但究其根本在于我国财政体制的制度设计缺陷。 改革开放以来， 我国财政体制改革以“简政放权”为基本趋势， 围绕财权和事权的范围调整展开。

1994年的分税制改革之前， 我国实行财政包干制度， 中央将财权和事权均下放至地方， 激励地方政府各自突围， 将蛋糕做大， 收入分成与企业隶属关系相对应， 地方政府可以与中央共享财政收入。 财政包干制度打破了我国计划经济体制的禁锢， 有效激发了各地政府发展本地经济的积极性和强化财政支出的生产性偏好， 但同时也带来财政汲取能力和财政集中程度下降以及地区间恶性竞争等弊端[10] 。 由此财政包干制度向分税制改革转变， 进一步调整中央与地方的财政关系， 逐步加强中央权威。 分税制以税种税率分成代替了财政包干时期的收入分成， 中央借助税收决定权， 将消费税、关税划归为中央税， 所得税、营业税作为地方税， 增值税实行中央与地方按75∶25的比例分享， 由此导致事实上的财政收入向中央集中[11] 。 我国分税制改革遵循渐进式路线， 在实施过程中逐步完善， 2002年将所得税改为中央与地方共享税， 分享比例最终调整为60∶40; 2016年， “营改增”方案落地， 彻底废除营业税， 中央与地方的增值税分享比例调整为50∶50。 可见， 税源较为集中、收入较大的税种基本流向中央， 税权和财权不断上移。 然而， 财政事权和支出责任却延续了权力下放的改革方向， 地方政府在中央授权下拥有较大的自治权， 由此造成了我国财政体制特有的财权与事权的相互背离， 成为滋养地方保护主义的制度土壤。

财权上移， 事权下放， 地方政府的财政收支缺口不断扩大， 中央政府的财政转移支付和专项补助成为地方财政最直接的依赖， 但是转移支付和专项补助具有条件性和不确定性， 不足以成为地方政府长期稳定的收入来源。 地方政府由此产生的财政压力， 需要采取各种手段增加地方性收入， 地方保护主义成为地方政府的一个理性选择[12] 。 一方面， 从税基规模看， 归属于地方政府的增值税和所得税分成成为地方性收入的重要来源。 例如， 2021年增值税和企业所得税合计税收收入占我国总税收收入的六成以上。 因此， 即使采用中央与地方按比例分成模式， 只要税基规模足够大， 地方政府依然具有发展经济分享财政收益的激励效应。 另一方面， 从税基性质看， 增值税以流转过程中产生的增值额为计税依据， 企业所得税以利润为税基， 均属于增长性税基， 与企业生产经营情况息息相关， 具有很强的生产激励导向[13] 。 因此， 在财政压力下， 地方政府具有很强的动机加大对本地企业的支持和保护力度， 防止本地税源流向其他区域。

2. 政治晋升博弈， 加剧地方保护行为。 经济基础决定上层建筑， 改革开放以来我国一直坚持以经济建设为中心。 当财政事权不断下放至地方政府时， 地方政府官员拥有自由裁量权， 对经济发展具有巨大的影响力和控制力， 因此其绩效考核和政治晋升与当地经济发展紧密联系。 事实上， 从财政包干制到分税制， 我国财政体制的演变始终没有触动以GDP增长为基础的政治晋升激励机制， 这是超越财政分权之外地方政府竞争行为的内在动力[14] 。

在政治晋升的激励下， 虽然分税制改革大幅缩减了地方政府的可支配财政收入， 但是地方政府官员仍然具有很强的内在动力追求地方经济的扩张发展。 在晋升锦标赛下， 地方政府官员不仅要考虑经济收益， 也要计算晋升博弈中的政治收益。 而政治晋升是一种零和博弈， 一人所得即为另一人所失， 不同地区的政府官员之间存在“非合作倾向”， 在跨区域经济互动中表现为地方保护主义和重复建设问题[15] 。 特别是当两个区域同质或者相近时， 其合作产生的外部溢出效应很可能改变两个地区经济发展的相对绩效排名， 因而也会影响两个地区政府官员的晋升概率[16] ， 此时两个地区的政府官员将自然选择地方保护和市场分割。

（二）建设全国统一大市场的政策演进

建设全国统一大市场的部署是一个由点及面、从浅入深的动态发展过程， 其内涵演化和改革进度既与我国经济社会的发展阶段相适应， 也与我国的全球经济战略相适应。 受到国内外政治经济形势的影响， 呈现出由缓到快的推进节奏、由单一维度到全方位展开的演变态势（详见图3）。

1. 1978 ～ 1992年： “市场”概念引入， 制度诉求加强。 1978年党的十一届三中全会将党的工作重心转移到经济建设上来， 引入“市场化”概念以纠正计划经济执行中出现的严重偏差， 我国进入由计划经济体制向市场经济体制转轨的时期。 直到1992年， 党的十四大正式确立“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”， 明确“要使市场对资源配置起基础性作用”。 这一阶段“发展才是硬道理”， 经济增长的动力主要来自市场主体对利润最大化的追逐， “分灶吃饭”的财政包干制度极大调动了地方政府增收减支、发展经济的积极性， 与此同时地方财政的机会主义倾向和市场分割程度却不断积累加深。 随着经济市场化程度的提升， 市场主体对于平等地位和市场要素自由流动等的制度诉求也日益强烈。

2. 1992 ～ 2013年： 统一市场部署， 主要集中在流通领域。 党的十四大确立的社会主义市场经济体制的改革目标， 极大地激发了我国市场活跃度， 充分发挥出市场对资源的基础性配置作用， 我国经济市场化进入了全面推进期。 但是如前所述， 同时期的分税制改革、所得税收入分享改革等政策在弱化地方财政激励的同时滋生和激发了地方保护主义， 中央逐步提出統一市场的概念体系。 1993年， 党的十四届三中全会审议通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》， 提出“建立全国统一开放的市场体系”。 2001年， 国务院颁布《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》， 依法撤销地方各级人民政府制定的排斥外地商品和服务、对本地商品和服务予以特殊保护的各种公文， 把发展现代流通组织形式作为打破地区封锁的重要手段。 2003年， 党的十六届三中全会进一步对加快建设全国统一市场做出部署， 提出“大力推进市场对内对外开放， 大力发展资本和其他要素市场， 促进商品和各种要素在全国范围自由流动和充分竞争”; 2008年， 国务院发布《关于促进流通业发展的若干意见》， 提出“要打破地区封锁， 积极培育统一大市场， 扩大国内消费需求”; 2012年国务院进一步发布《关于深化流通体制改革 加快流通产业发展的意见》， 表明到2020年要基本建立起统一开放、竞争有序、安全高效、城乡一体的现代流通体系。

在政策发展初期， 统一市场的概念更多地应用于流通领域， 概念内涵相对笼统和单薄。 结合国内外经济形势， 在经济高速增长为主要基调的发展模式和出口导向的外向型经济战略下， 统一市场的概念发展较为缓慢， 对于国内统一市场的呼吁并没有很强的紧迫感。

3. 2013 ～ 2021年： 全国统一大市场概念亮相， 逐步试点改革。 随着我国经济步入“新常态”， 全面深化经济体制改革成为加快转变经济发展方式的助推器。 2013年党的十八届三中全会提出“建设统一开放、竞争有序的市场体系， 使市场在资源配置中起决定性作用”。 “十三五”规划建议进一步提出“形成全国统一市场”。 2015年， 国务院总理李克强主持召开国务院常务会议， 部署发展现代流通业建设法治化营商环境， 构建全国统一大市场旺消费促发展， 这是全国统一大市场概念的第一次正式亮相。 2015年， 国务院同意在上海市、南京市等9个城市开展国内贸易流通体制改革发展综合试点， 总体目标为“形成可复制推广的经验和模式， 为全国统一市场建设打好基础”。 2017年， 党的十九大报告提出全面实施市场准入负面清单制度， 清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法， 支持民营企业发展， 激发各类市场主体活力。 2018年， 中共中央、国务院印发《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》， 2020年中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》等; 2020年十九届五中全会再次提出“要形成高效规范、公平竞争的国内统一市场”。

事实上， 在这个阶段， 全国统一市场的概念在多个会议和文件中被提及， 频率远高于之前阶段， 改革进程明显加快。 概念内涵从传统的商品流通领域向以互联网数字化技术为基础的新型要素市场和更高标准的市场制度建设等多个领域扩展， 面向整个市场经济体系， 更为丰富和具体。 改革试点逐步在各地区和部门展开， 为建设全国统一大市场积累经验。 这一阶段， 我国正面临外循环动能不足、贸易摩擦不断升级的国际形势， 亟须发展更高水平的开放型经济， 迈向全球产业链的中高端。 因此， 建设全国统一大市场已是弦上之箭， 势在必行。

4. 2021年至今： 加快建设全国统一大市场， 系统的体制机制改革。 2021年12月， 中央全面深化改革委员会第二十三次会议审议通过《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》。 2022年3月， 我国政府工作报告提出“加强高标准市场体系建设， 抓好要素市场化配置综合改革试点， 加快建设全国统一大市场”。 2022年4月， 中共中央和国务院印发《关于加快建设全国统一大市场的意见》， 这意味着建设全国统一大市场时机已经成熟， 具备具体实施路径， 进入全面改革阶段。

综上可见， 加快建设全国统一大市场是一项整体、系统的体制机制改革， 其概念内涵既承接历史， 又有新的发展， 例如聚焦双碳目标， 建设统一能源市场等。 “加快”二字更是表明我国建设全国统一大市场是对超预期的国内外局势演化和时代特征的积极回应。 在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下， 破除地方保护主义、扩大内需的需求显得更为迫切， 内外压力夹击下我国必须加快全国统一大市场建设。

四、加快建设全国统一大市场的经济影响

不管是出于缓解地方财政压力还是实现政治晋升的动机而实施地方保护， 其逻辑起点均为地方保护能够带来地区经济增长。 显然， 这样的逻辑设定与加快建设全国统一大市场的政策导向相悖。 随着我国经济发展模式由规模速度型向质量效益型转变， 经济增长更加注重可持续发展和科技创新， 地方保护产生的负面经济影响已经远远超过其带来的短期经济增长效应。 打破地方保护和市场分割、促进各种资源要素在更大范围内畅通流动的全国统一大市场建设正是对地方保护所产生经济后果进行纠正的上层制度设计， 具有深远的宏微观经济影响。

（一）地方保护与经济增长

从单一市场看， 地方保护对于外部竞争的排斥能够帮助当地企业获得较大的市场份额。 同时， 在资本要素能够自由流入的情况下， 生产者为了绕过市场壁垒获得保护优势而选择在当地设厂或者销售点也将进一步提高当地产值。 因此， 地方保护主义能够在短期内带来局部利益， 一定程度的市场分割能够促进地区经济增长[17] 。 然而， 地方保护主义和市场分割的静态损失必然降低经济增长的动态绩效[18] ， 分割的市场使得生产要素无法按照市场信号的引导在地区间流动， 从而降低资源的配置效率， 使社会产出最大化无法实现。 此时地方政府的干预扰乱了市场竞争规则， 导致市场秩序混乱和契约制度环境的扭曲[19] 。 因此， 从整体和长期看， 地方保护主义这种“画地为牢”式的政策将妨碍国家的整体经济增长。 在各地市场博弈过程中， 地方政府的局部利益和国内市场的全局利益发生了严重的矛盾冲突， 单一地区的保护行为将触发其他地区效仿， 国家的经济增长整体陷入“囚徒困境”[11] 。

当各地政府陷入地方保护主义的“占优均衡”困境、阻碍整体经济发展时， 加快建设全国统一大市场的政策发布无疑成为破局之法。 建设全国统一大市场立足于整体， 着眼于未来， 与地方保护相对立， 推进市场设施高标准联通， 打造统一的要素和资源市场， 能够有效推动我国经济持续健康发展。

（二）地方保护与企业发展

从宏观层面落实到微观企业主体上， 地方保护主义下对本地企业过“亲”的政商关系导致的营商环境差异使得区域内外的企业都疲于应对。 对于想要跨区经营的企业， 目标市场的分割程度不仅增加了企业进入目标市场的难度， 而且提升了企业在目标市场经营的交易成本， 省际贸易壁垒的冲击甚至强于国际贸易壁垒[20] ， 进而迫使企业可能转向国际市场[21] 。 对于本地企业， 短期和局部意义上的地方保护有助于其维护本地市场空间， 但随着市场趋于饱和， 增长空间将达到上限， 难以实现进一步发展。 更为致命的是， 地方保护使得当地企业逐渐失去自我革新和自主创新的动力与紧迫感， 企业竞争力不断下降， 加剧其未来被市场淘汰而退出市场的风险。 此外， 地方保护主义下地方政府会更加偏袒国有企业， 要素资源和保护优势向地方国企汇聚[22] ， 从而会压缩当地非国有企业和中小企业的生存空间[23] 。 综上， 不管是外地企业还是本地企业， 地方保护主义下非公平的竞争市场没有实质性的“赢家”。

企业存于市场， 加快营造稳定公平透明可预期的营商环境， 进一步降低市场交易成本， 正是建设全国统一大市场的目标之一。 全国统一大市场的构建有助于强化市场基础制度规则统一、推进市场监管公平统一、进一步规范不当市场竞争和市场干预行为， 从而提升市场竞争的公平性， 引导企业创新发展来应对市场淘汰机制， 为优质企业的生存和发展提供制度保障。

五、全国统一大市场与新能源汽车行业

2014年， 习近平总书记在考察上汽集团时指出， 发展新能源汽车是我国从汽车大国迈向汽车强国的必由之路。 在传统汽车领域， 西方发达国家相较于中国等发展中国家优势显著。 而在新一轮科技革命和产业变革驱动下， 汽车产品形态、生产方式、商业模式等都发生了巨大变化， 新能源汽车将成为未来汽车产业竞争的主战场。 我国具备发展新能源汽车的战略前瞻性， 经过多年部署， 已經形成一定的先发优势， 我国距离汽车强国的梦想从未如此接近过。 在这个变革机遇期， 必须清除障碍、补齐短板， 建成我国新能源汽车的全国统一大市场。

（一）我国新能源汽车产业发展现状

1. 产销规模全球领先， 发展步入快车道。 作为新兴战略产业， 新能源汽车产业成长空间巨大。 如图4所示， 2021年， 我国新能源汽车销量达到352.1万辆， 同比增长157.5%， 连续7年位居全球第一。 电动汽车作为新能源汽车分类下的最大子集， 2021年我国市场在全球市场的占比已经突破50%， 如图5所示。 我国新能源汽车的强势崛起， 离不开自主品牌在技术创新上的持续发力。 根据Clean Technica公布的2021年全球新能源品牌销量榜单， 前20名中中国品牌占据8家， 其中比亚迪排名第二， 仅次于特斯拉。 此外， 根据中汽协公布的数据， 2021年我国新能源汽车整车出口首次超过200万辆， 我国自主品牌的新能源汽车已经显现出较强的竞争实力。

2. 我国新能源汽车产业的布局规划。 与传统燃油车相比， 新能源汽车的研发创新过程和市场形成过程具有较高的成本和风险性， 没有“比较优势”。 因此， 在产业发展初期， 我国先后出台了全方位的激励政策。 从研发、生产再到消费， 几乎覆盖了新能源汽车产业链的全部环节， 其中消费环节财政补贴政策的影响最为直接和深远， 并且伴随着产业发展不断进行动态调整。 以2016年颁布的“补贴退坡”计划为分界线， 可以将我国的新能源汽车发展阶段划分为“政策驱动”阶段和“市场驱动”阶段。

2009 ～ 2016年为“政策驱动”阶段， 新能源汽车的补贴范围从试点走向全国、从公共领域走向私人领域， 新能源汽车产业受到大规模补贴的强力驱动， 发展迅猛。 但是， “补贴依赖症”愈演愈烈， 产能过剩、研发能力不足以及“骗取补贴”等问题逐渐暴露， 新能源汽车产业的财政补贴政策亟待改革。 2017年至今为向“市场驱动”的转型阶段， 根据财政部等四部委联合发布的《关于2016-2020年新能源汽车推广应用财政支持政策的通知》， 我国自2017年开始实施补贴退坡机制， 2020年以后补贴政策将完全退出， 后来将其实施期限延长至2022年年底。 从图6中纯电动乘用车补贴方案可以看出， 2016年以后补贴标准提升， 补贴金额则大幅下降， 这一阶段因此被称为“后补贴时代”[24] 。 新能源汽车产业逐渐偏向市场培育和需求引导， “双积分”等非补贴型产业政策逐步替代财政补贴， 以应对补贴退坡带来的价格震荡。 因此， 新能源汽车产业必须快速过渡到市场主导的全新发展阶段。

根据2020年国务院办公厅发布的《新能源汽车产业发展规划（2021-2035年）》， 新能源汽车产业规划的基本原则为市场主导、创新驱动、协调推进、开放发展。 市场培育和技术创新成为我国新能源汽车产业可持续发展的驱动力。 在市场化方面， 以需求扩张撬动规模经济为新能源汽车赢得成本优势; 在创新活动上， 深化新能源汽车“三纵三横”的研发格局， 强化我国自有品牌在国际上的竞争优势。 可见， 我国新能源汽车的产业发展规划与建设全国统一大市场的政策导向具有完全的契合性。

（二）新能源汽车产业发展受地方保护主义的掣肘

相比传统燃油车， 作为新兴产业的新能源汽车的市场培育更为脆弱， 但其所遭受的地方保护程度却有过之而无不及。 2016年， 在中国电动汽车百人会论坛上， 比亚迪股份有限公司董事长王传福曾发言提到： “我们的车可以卖到欧洲的每个角落， 但是有时候在中国还卖不到每一个省市”“如果没有地方保护主义， 比亚迪的汽车销量还可以再翻两倍”。 可见， 我国的新能源汽车产业发展对于全国统一大市场的需求格外强烈。

1. 新能源汽车产业为何成为地方保护主义的“重灾区”？ 新能源汽车产业逐渐成为推动当地经济发展的重要产业。 从税收贡献看， 根据《中国税务年鉴》统计数据（如表1所示）， 汽车制造业多年来始终处于千户集团税收收入排行前十， 表明汽车制造业历来是我国重要的税收贡献产业， 自然也成为地区重要的税源之一。 结合近年来我国新能源汽车市场渗透率走势， 新能源汽车在汽车总产业中的比重越来越大， 新能源汽车产业对于地区的税收贡献程度也呈现上升趋势。 由于新能源汽车能够享受税收优惠政策， 消费环节的车船税和车辆购置税均实现免征， 税收贡献主要集中在生产环节的增值税和企业所得税上。 因此， 地方政府出于对税基的追逐， 具有强烈的动机将新能源汽车企业禁锢在本地市场， 同时也希望引进外地新能源汽车企业， 要求其在本地设立工厂。

而将视角转向整个产业链， 新能源汽车为地区带来的经济增长效益不只在汽车产业， 更在于对当地上下游企业的带动作用。 与传统汽车产业链不同， 新能源汽车产业链中， 核心零部件电池、电控和电机等的研发与下游的整车制造逐渐分离。 因此， 地方政府在引进新能源汽车企业时， 即使不要求其在当地设厂， 也可能要求新能源汽车企业使用当地生产的零部件以提高当地产能。 此外， 新能源汽车对于产品质量和制造工艺具有很高的要求， 与高新技术融合程度较高， 这些都具有辐射作用， 能够带动本地制造业向自动化和智能化方向转型。 综上可见， 新能源汽车企业对于本地区经济效益的巨大推动作用明显增强了地方政府的地方保护动机。

财政补贴政策在某种程度上加剧了新能源汽车的地方保护程度。 如前文所述， 我国地方政府存在财权与事权不相匹配的机制失衡， 在新能源汽车产业领域具体表现在双重补贴政策上， 即中央为新能源汽车提供固定补贴， 地方政府提供配套补贴， 在2016年调整财政补贴之前， 大部分地方补贴比例为1∶1， 地方政府需要与中央承担同等补贴支出。 但相对于中央， 地方政府的财权显然更弱， 加之地方政府拥有政策制定的自主权， 因此地方政府在制定地方补贴政策时常常自定义地方标准， 使得财政补贴倾斜于能够直接为本地带来税收收入的企业， 以求在较短时间内弥补自身支出。 而在中央财政补贴落实过程中， 補贴对象的甄选和把控恰恰需要经过地方政府之手， 因此本地企业将获得地方政府的资源倾斜。 由此， 财政补贴政策加剧了新能源汽车的地方保护程度。

地方新能源汽车推广考核政绩化。 我国的新能源汽车推广主要以城市为单位推进。 2013年， 财政部、科技部、工业和信息化部与发展改革委批复了共88个城市的全国新能源汽车推广示范城市名单， 随后各地方政府确定了计划推广目标。 新能源汽车成为地方政府的新增考核指标， 并且随着环境绩效在晋升考核体系中比重的增大， 新能源汽车推广的政治化标签也更为明显。 地方政府积极推进地方性支持政策促进当地汽车新能源化， 率先对城市公交车、出租车、环卫车等政府管控车辆进行新能源化， 政府采购自然向本地品牌和产品倾斜。 当新能源汽车产业发展演化为一项政绩工程， 地方政府之间的非合作倾向加深， 在产业引进和市场培育上更追求即时效应， 从而忽视了地区内电动化生态系统的建设， 导致地区产能重复建设和对本地市场的过度保护。

2. 新能源汽车产业的地方保护形式。 基于上述原因， 具有强烈地方保护动机的地方政府采取了多种多样的地方保护举措， 对新能源汽车的市场推广造成了极大侵扰。 表2总结了多年来新能源汽车地方保护的主要形式， 并列举了各地政府出台的相关政策予以佐证。 需要特别指出的是， 除了看得见的政策， 地方政府往往还会通过设置隐形门槛（例如繁杂的申请手续、不公开的招标等）， 增加外地企业进入本地市场的成本。 这些看不见的地方保护手段难以穷尽， 对新能源汽车的本地市场开放程度同样产生了极大的影响。

3. 地方保护主义对新能源汽车产业发展的危害。

首先， 从营商环境角度， 地方政府的不正当干预扭曲了市场竞争原则， 抑制了新能源汽车企业的创新发展能力。 地方政府与本地企业之间“亲”而不“清”的关系， 使得财政补贴和各种优质资源的分配具有偏好性， 而非按照市场导向配置。 地方保护主义笼罩下的竞争不再是技术突破的竞争， 而是资源的竞争， 技术落后的汽车企业依然能够借助当地政府的支持来生存， 而效率更高的优质企业却可能难以得到优质资源， 这种不依靠“产品创新”而依靠“关系”的生存发展方式极大阻碍了新能源汽车产业的技术进步。 然而， 我国新能源汽车依然面临冬季性能受限、整车安全等产业瓶颈问题， 以及车规级芯片、车控操作系统、测试和验证装备等关键核心技术短板问题。 西方国家在技术上的“卡脖子”从未消失， 自主创新才是新能源汽车未来发展的驱动力。 在要素流动受阻、资源配置不均以及竞争不公平的营商环境下， 我国既定的新能源汽车产业创新驱动规划将难以实现。

其次， 从规模经济角度， 地方保护主义造成的市场分割阻碍了新能源汽车企业产品市场空间的扩张， 难以形成成本优势。 新能源汽车面临上游原材料成本动荡和研发投入高昂等成本压力， 对于规模效应拥有更为迫切的追求， 亟需通过产量提升来摊销成本以获得利润空间。 然而， 根据工信部2021年发布的12批新能源汽车推广应用推荐车型目录， 扣除相同型号的新能源汽车后车型总量共计3200余款， 平均至每款新能源汽车型号的销量仅为1000余辆， 若将比亚迪等龙头企业从样本中扣除， 新能源汽车单款型号销量之低令人咋舌。 不同型号新能源汽车适配的零部件不同， 从而难以与产业链上下游形成良好互动。 地方保护主义人为地将大市场分割为小市场， 在新能源汽车推广过程中设置重重屏障， 不仅使得车企无法发挥规模优势， 还额外增加了其负担。

最后， 从终端消费者角度， 地方保护主义限制了消费者的选择空间， 不利于新能源汽车消费市场的培育和消费需求的反馈。 新能源汽车作为燃油汽车的替代品， 动力的改变颠覆了传统汽车的构造， 衍生出新的出行理念和消费习惯。 在传统燃油汽车向新能源汽车转变过程中， 一个信息畅通、体验感良好的购车氛围对于消费者建立准确认知、重塑消费习惯具有重大影响。 然而， 各地分割的购车市场在限制消费者选择的同时， 也影响了消费者的接受度和认可度， 不利于新能源汽车市场的整体需求拉动和健康发展。

（三）全国统一大市场是新能源汽车产业的发展机遇

新能源汽车产业正处在向高质量发展的攻坚期， 聚焦全球， “碳达峰、碳中和”目标要求汽车产业加速电动化转型， 新能源汽车成为各国必争领域， 国际竞争加剧。 立足国内市场， 新能源汽车处在市场化转型的关键期， 但是地方保护主义的存在使得我国的产业体系优势和规模市场优势无法充分发挥出来。 因此， 新能源汽车产业迫切呼唤全国统一大市场， “立破并举”， 推进有为政府和有效市场的有机结合， 进一步有效释放我国新能源汽车的市场潜力。

1. “破”地方保护顽疾， 建有为地方政府。 “破”就是坚持问题导向， 瞄准地方保护和区域壁垒等顽疾。 然而， 破除地方保护主义， 建设全国统一大市场并不意味着地方政府对于经济发展的推动作用减弱， 而是提出了更高标准的有为政府要求。 特别地， 我国新能源汽车财政补贴退坡并不意味着新能源汽车产业支持政策的退出， 充换电基础设施建设、对新能源汽车放宽路权以及实行“双积分”政策等“非补贴型”政策能否完成接力， 成为新能源汽车产业能否顺利过渡到市场主导的关键所在。 而这些“非补贴型”政策的落实需要全国统一大市场的支持和地方政府的相互配合。

例如， 充电桩（站）等基础设施公共物品是新能源汽車消费环境的重要组成部分， 其与新能源汽车相互配套， 通过用电价格优惠、增加城市充电桩数量、优化充电服务平台等措施不断提升消费者满意度， 降低消费者使用新能源汽车过程中的私人成本， 达到刺激消费的目的。 但其具有很强的外部性， 需要地方政府积极作为， 靠前服务。 在推进过程中， 应该注意到， 汽车跨区域流动的常态功能要求新能源汽车的充电桩实现全国统一， 不仅需要在技术上解决端口不兼容问题， 更要在区域间破除充电桩等基础设施建设普及度不同的问题， 真正优化新能源汽车的消费环境。 近年来， 我国公共充电基础设施逐步完善， 但各省份间差异较大， 一方面固然与其新能源汽车推广应用规模相对应， 但另一方面也是地方政府忽视公共基础设施的适度超前以及缺乏区域间联通合作的结果。

2. “立”统一规则， 筑新能源汽车产业有效市场。 “立”主要在于制度完善， 《关于加快建设全国统一大市场的意见》指出： 要强化市场基础制度规则统一、推进市场设施高标准联通、打造统一的要素和资源市场、推进商品和服务市场高水平统一、推进市场监管水平统一这五个“统一”。 全国统一大市场将纠正地方保护主义引致的不良经济后果， 呼应新能源汽车产业规划中的市场主导和创新驱动， 建立起新能源汽车产业的有效市场。

全国统一大市场为新能源汽车市场提供创新技术支持。 创新是新能源汽车可持续发展的内核所在， 只有实现关键技术的突破， 才能在国际竞争中构建起自有品牌的竞争优势。 而全国统一大市场正是培育自主创新能力的土壤。 公平竞争、透明可预期的营商环境为创新要素有序流动和合理配置提供保障。 失去地方保护后， 优胜劣汰的竞争机制将激励企业提升创新效率。 创新资源在市场导向下， 从低效率企业向高效率企业流动， 那些真正具有创新实力的企业将逐步获得竞争优势， 从而实现全行业的效率提升。 而且， 地方政府的“超国家标准”将不复存在， 企业为获得优势资源而付出的寻租成本下降， 不再为迎合当地市场要求进行无意义改造， 更加专注于技术突破。 此外， 全国统一大市场提出的“完善统一的产权保护制度”也将为新能源汽车产业和创新成果提供更高水平的保护。

全国统一大市场能够充分发挥新能源汽车市场的规模效应。 受制于市场分割， 我国新能源汽车市场大而不强， 亟需打通各地新能源汽车品牌的销路， 充分发挥超大规模市场的优势， 实现规模经济。 全国统一大市场是高效畅通的国内大循环， 能够降低市场交易成本， 充分发挥市场的规模效应和集聚效应。 从新能源汽车的全产业链看， 上游的配件同样能够实现规模化生产， 进一步降低成本; 从技术研发看， 超大规模的市场也将进一步放大创新收益， 使得新能源汽车的创新成果加速完成市场化应用， 实现从研究创新到市场化应用的良性循环。

全国统一大市场有助于塑造新能源汽车消费文化。 “双碳”目标下， 新能源汽车已经成为一种确定性的消费趋势， 但由于传统消费观念根深蒂固以及对新能源汽车的技术和售后保障等方面的顾虑， 消费者认知范围有限， 新能源汽车的普及度有待提升。 全国统一大市场是信息畅通、服务质量优化提升的市场。 新能源汽车统一市场的构建丰富了消费者选择， 不断推进的新能源汽车基础设施建设和便捷的售后服务也将进一步优化新能源汽车的消费环境， 提升消费者的购车和用车体验， 有效促进消费习惯的转变。 此外， 高质量的消费需求变化也将反作用于供给侧， 促进新能源汽车的技术创新升级。

六、结语

随着国内外经济社会形势的快速变化， 我国建设统一开放、竞争有序的全国统一大市场的时机已经成熟。 在危机与新机并存的时代背景下， 加快建设全国统一大市场是我国抵御外部环境不稳定性的制胜法宝， 也是实现科技自立自强的必经之路。

追溯加快建设全国统一大市场的制度渊源， 本文从地方保护主义制度根源和加快建设全国统一大市场的政策演进两方面进行了系统梳理， 指出加快建设全国统一大市场是一个动态演进过程， 与我国经济社会发展相适应， 时代特征显著。 更进一步， 本文分析阐述了地方保护主义的宏微观经济后果， 突出反映了加快建设全国统一大市场的必要性和迫切性。 本文认为全国统一大市场能够从制度设计上破除地方保护主义， 为企业带来发展机遇， 为中国经济增长找到新的引擎。

作为这一宏观经济政策下的缩影， 我国新能源汽车产业的政策变化与产业发展对应着地方保护主义的盛行与全国统一大市场政策带来的机遇。 而我国的新能源汽车产业要抓住这一发展机遇， 必须从两个方面着手： 一方面是要根除地方保护顽疾， 建设有为政府， 做好新能源汽车“非补贴型”产业政策的落实工作; 另一方面则要建立统一规则， 建设有效市场， 纠正地方保护主义引致的不良经济后果， 充分激发我国新能源汽车的市场活力。

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