系统优化京津冀城市和产业空间布局

于倩 尹德挺

[摘要] 世界级城市群发展走过百年历程，形成了成熟的城镇体系，其人口、产业变迁和空间演化轨迹对我国城市群高质量发展具有一定的启示意义。建设京津冀世界级城市群，规划建设北京、天津、石家庄都市圈，推动高端产业持续集中聚集，确立产业梯次空间布局。深化纵向分工，避免臃肿的产业体系，塑造细分行业竞争优势，打造各都市圈协作分工新格局，促进生产要素集聚的同时推进公共服务均衡发展。

[关键词] 世界级城市群;  都市圈;  产业和人口;  优化布局

[中图分类号] D616         [文献标识码] A         [文章编号] 0529-1445（2022）09-0064-04

城市群是人口集聚的核心承载空间，人口集聚本质上是产业的集聚。世界级城市群被认为是人口规模巨大、经济发达、交通基础设施网络完善，城市间分工明确、优势互补，具有紧密的经济联系，高度一体化的巨型城市区域，是国家经济发展的重要引擎，也是彰显国家实力的主要依托。京津冀城市群作为我国最具经济活力、创新能力最强、开放程度最高的城市群之一，在“十四五”时期建设世界级城市群，仍面临人口、产业布局不适宜，公共服务、基础设施配置不均衡等诸多挑战。因此，应立足自身实际，进一步明确人口、产业布局规划和优化调整方向，从而提升综合竞争力、区域辐射力和国际影响力。

大聚小散，加快都市圈化发展步伐

城市规模体系在向心力和离心力相互作用下，呈现自组织演化特征。向心力是指产业集聚产生的前后向联系，离心力则是由地租等生产成本上涨和市场挤出效应造成。中心地理论认为城镇的规模等级表现为一种阶层结构，人口规模最小等级的城镇数量最多，分布最广。齐普夫“等级—规模”理论认为，规模等级排在前面的城市往往集聚着国家更多的人口，而且城市规模第二大的城市人口数量多为第一大的1/2，第三大的为第一大的1/3，依此类推。

城市群大聚小散是指推动要素、产业和公共产品等向中心城市大尺度聚集，同时向中心城市周围小尺度扩散，形成都市圈化发展的空间格局，这有助于提高区域能级、扩大区域总量、增强区域功能、促进区域共同富裕。

城市群和都市圈是人口和产业的主要空间载体。长三角城市群常住人口总量2.35亿，占全国总人口比重达16.7%，城市群共规划建设上海、南京、杭州、合肥、苏锡常和宁波都市圈六大都市圈。日本太平洋城市群6%的国土面积承载了日本61%的人口。美国东北部大西洋沿岸城市群呈现纽约、波士顿、费城、华盛顿—巴尔的摩都市圈“多核心集聚，分散成组”的空间格局。

城市群城市规模等级体系大体呈现金字塔结构，即人口规模最大的城市数量最少，人口规模最小的城市数量最多，中间次之。如长三角城市群以2019年城区常住人口为统计口径，超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市的数量分别为1、1、15、17、56个，整个城市群基本形成了大、中、小城市协调发展格局，发育相对均衡。金字塔结构的城市群更有利于保持经济活力、深化各层级城市协调发展水平，实现区域的可持续发展。

京津冀不同人口规模（全市总人口>1000万、500—1000万、300—500万）的城市数量为4、4、5个，且人口1000万以上城市北京、天津、石家庄集中了城市群52.6%的人口。1有学者以城区常住人口为统计口径研究京津冀城市群的城市等级体系，结果发现京津冀缺少中间层级城市，还有学者具体指出城区常住人口在300—500万之间的I型大城市是空档，而且南部区域缺少中心城市，与周边城市的交互作用较弱。模糊又断层的城镇等级体系不利于承接上一级城市的产业转移，造成产业和创新要素在城市之间传导受阻，影响产业合理分布与梯度优势的发挥和完整跨区域产业链体系的构建。京津冀城市群人才、技术等生产要素不能很好形成各城市间竞争合作的对流关系，只能單向流入北京、天津，高端产业在河北投资不足，区域经济发展动力需要进一步增强。

因此，可加强北京、天津、石家庄都市圈总体规划，引导产业布局和人口聚集方向，形成多核心、多层级格局。注重各都市圈地域范围划分的科学性。综合利用传统数据和大数据，结合中心城市能级与周围地区的产业发展布局、要素往来密切度、人口流动活跃度以及通勤时间等实际情况，划定空间范围。提升各类各级规划的协同性。包括都市圈规划与城市群规划、城市规划的有机衔接，发展规划与国土空间规划的有效协同，北京、天津、石家庄都市圈规划之间差异化协调，确保同向发力。加快培育节点城市和新的增长极，完善京津冀城镇体系。充分发挥北京等超大城市集聚效应，进一步推动人口和产业轴向集聚发展，促进具备条件的中等城市尽快成长为大城市。加快建设北京城市副中心、河北雄安新区、天津滨海新区，使其成为各都市圈内新的产业人口集聚中心。

高聚低散，确立产业梯次空间布局

随着人口不断增长和空间扩展，产业将按照等级次序依次转移，不同等级的产业转移过程就是城市等级结构与空间结构形成的过程，而空间结构形成过程是不断优化重组的过程。

高聚低散是指推动高端产业持续集中聚集，中低端产业分散聚集，形成产业梯次布局，进而更大程度地发挥城市群协同发展的规模效益和集聚优势。

世界级城市群的中心城市聚集高密度的人口、生产性服务业、产业研发部门，制造业由中心城市走向周边中小城市，形成梯次配置的层级结构。如日本太平洋沿岸城市群在调整产业结构的同时，内部产业空间重组也在进行，具有生产制造功能的产业被置换到外围，高端服务业则表现出明显的中心集聚特征。北美五大湖城市群建筑业、制造业、批发零售业被分阶段调整到外围进行再布局，其从业人口比重分别在1980年、1990年、2019年非都市圈超过了都市圈。长三角城市群的技术密集型制造业主要集中在上海，传统重工业等不具备比较优势的产业已完成梯度转移。

京津冀城市群产业就业人口集聚呈金字塔结构，即信息传输软件和信息技术服务业、金融业这两个高端服务业行业集聚的区县数量最少，分别为7个和8个，卫生和社会工作集聚的区县数量最多為27个，其他行业位于中间。而且京津冀集聚程度最高的产业分布区域较为集中，18个产业（20个国民经济行业除农林牧渔业和国际组织外）集聚程度最高的区域集中分布在北京或天津，河北缺乏最强优势产业。

因此，在推动高端要素持续中心聚集的同时，应分阶段有序转移相关产业，推进要素在河北石家庄等城市的集中。沿中心外围产业价值链由高到低梯度分工布局，缩小北京与津冀之间落差，切实解决津冀承接北京产业转移接不住、留不下的问题。通过打造一流的营商环境、完备的人才服务体系和高质量的工作生活环境，加速高端要素和创新资源向中心城市和次中心聚集。遵循一定的规律和路径，规划好优先转移产业、次优先转移产业。

深化分工，构建产业专业化协同新格局

专业化分工是经济社会发展的重要源泉，而集聚是分工的空间组织形态，通过城市群不同区域的产业定位，各区域相互依赖、功能互补，有助于提高城市群整体生产效率。

长三角城市群以制造业和服务业双优势产业为支撑，共有10个专业化优势产业，分别为制造业、建筑业、交通运输仓储和邮政业、信息传输计算机服务和软件业、金融业、租赁和商务服务业、科学研究技术服务和地质勘查业、批发和零售业、住宿和餐饮业、居民和其他服务业。京津冀城市群表现出明显的服务业优势主导特征，专业化产业为全部服务业行业和电力燃气水的生产和供应业，共有15个。

从城市群内部来看，世界级城市群各城市各都市圈产业分工明确，协作紧密，高频互动。日本太平洋沿岸城市群中东京都市圈是日本金融、工业、商业、政治和文化中心。大阪都市圈商业发达。名古屋都市圈由多个专业化工业城市集聚组成，外围农林产业发达。长三角城市群制造业和生产性服务业呈现各都市圈梯次分工格局，如制造业区位熵按照上海、南京、杭州、合肥都市圈由高到低逐渐递减，依次分别为1.14、1.1、0.9、0.74。在产业内部，长三角城市群也形成了良好的产业协作分工格局，具体如汽车产业，上海专业化于研发、整车制造、营销等技术、资本密集型环节，而南京都市圈和杭州都市圈则主要专业化于零部件生产等劳动密集型环节。

2013年京津冀城市群各都市圈专业化分工格局普遍出现“两两趋同”，如制造业专业化水平天津和石家庄都市圈趋同，区位熵在1.4左右，北京为0.6;建筑业北京和石家庄都市圈趋同，区位熵为0.9左右，天津1.3;信息传输、软件和信息技术行业天津和石家庄都市圈趋同，区位熵约为0.4，北京为1.5等。2018年第四次全国经济普查数据表明，京津冀三地间产业定位与产业分工日益明晰，良好的区域分工格局初见雏形。其中，北京服务业主导优势明显，产业日趋高端化。服务业法人单位比重比京津冀平均水平高11.8个百分点。高技术服务业和文娱产业集聚水平增强。天津的科学研究和技术服务业、信息传输软件和信息技术行业快速提升，法人单位占比为8.9%和6.1%，分别比2013年提升2.1和2.4个百分点。河北先进制造业发展迅猛，高技术制造业法人单位占京津冀高技术制造业法人单位总量的52.7%。采矿业和传统制造业的集聚态势有所减缓。

因此，京津冀要“瘦身健体”，避免“大而全”的产业体系。注重塑造细分行业竞争优势，差异化布局重点产业，实行错位发展，包括垂直和水平错位。北京都市圈要充分利用北京国际科技创新中心集聚和辐射作用，打造良好科技创新生态，有效衔接全球价值链。天津都市圈要依托良好的产业基础和区位优势，推动制造业智能化改造升级以及法律、金融等生产性服务业加快发展，着力解决产业同质化问题，规划建设临港产业集群，建设世界级港口群。石家庄都市圈要紧抓疏解北京非首都功能的发展机遇，积极承接转移产业，倒逼产业转型升级、提质增效，提升石家庄中心城市的首位度，激发内生动力。强化靶向发力，促进各都市圈要素流动与融合发展。北京都市圈要增强与天津、石家庄都市圈深度联动，共建产业链、共享供应链、共创价值链。津石都市圈要紧紧把握北京疏解非首都功能的窗口期，加强对接服务与资源匹配，扎实推动三地产业链式发展，探索建立产业链链长制，有针对性地锻长、补短。

系统优化，实现在集聚中向均衡发展

城市化率达到70%左右时，产业空间结构调整升级将进入相对稳定期。一国人口和经济向少数地区集聚，地区间差距扩大只是阶段性现象。随着经济发展阶段的提升，经济集聚的同时地区间差距会逐步缩小，在集聚中逐渐走向均衡。

美国东北部大西洋沿岸城市群2000—2019年制造业区位基尼系数稳中有降，2019年比2000年下降2.8%，说明制造业集聚程度略有下降，从业人口在城市群各县分布差异缩小。京津冀城市群制造业区位基尼系数和长三角城市群一样呈上升趋势，2018年区位基尼系数均为0.33，京津冀比2004年增加64%，长三角比2004年增加70%，说明京津冀和长三角制造业集聚水平大幅提高，产业空间布局发生了显著调整。

在长三角城市群中，上海、南京、杭州、合肥都市圈生活服务业发展相对均衡，批发零售业、房地产、卫生和社会工作、文化体育娱乐业区位熵变异系数均在0.1以内。北美五大湖城市群12个百万人口以上都市圈艺术娱乐业、住宿餐饮业、公共管理专业化程度（区位熵）差异不大，变异系数均为0.04。京津冀城市群各都市圈上述产业存在较大差异，变异系数分别为0.48、0.49、0.21，教育为0.15，说明这些产业在京津冀各都市圈发展并不均衡。日本太平洋沿岸城市群由世界上第一条高铁东海道新干线将城市群内三大都市圈连接起来，极大促进了资源要素的流动和高效配置。纵观世界级城市群产业发展动态，集聚与均衡并不矛盾，通过京津冀产业集聚可实现各地区生活、公共服务更趋均衡。

因此，要坚持一盘棋的系统观念，打破行政体制障碍，加强人才政策与产业布局的统筹设计，避免资源分散和过度竞争。创新财税体制，促进各类生产要素自由流动并向优势地区集聚。系统谋划产业和生活配套布局，对人才、资源、要素形成磁吸效应，真正实现以产带人、以业留人。统一规划便捷交通圈。推动各都市圈交通基础设施、公共交通服务和各级交通枢纽统一规划，建成互联互通和多式换乘联动的一体化交通体系。共同打造美好生活圈。按照多层嵌套的产业集群体系思路，布局各类产业。利用数字技术共享优质教育、医疗资源，弥合各地公共服务落差，促进城市之间、都市圈之间公共服务和基础设施均等化，实现城市群在集聚中的均衡，走出一条具有中国特色、京津冀特点的城市群发展之路。

（本文是国家社科基金重点项目“圈层结构理论视角下中心城市人口聚集特征与发展趋势研究”〈项目编号：20ARK001〉阶段性成果）

[参考文献]

[1]党的十九届四中全会《决定》学习辅导百问[M].北京：党建读物出版社，学习出版社，2019.

[2]尹德挺，于倩，史毅.北美五大湖城市群的人口空间聚集与传统产业升级[J].北京行政学院学报，2022，（02）.

[3]杨宇，戚伟，马丽，刘毅.“十四五”期间建设世界级城市群的人口功能优化布局[J].中国科学院院刊，2020，（07）.

[4]于倩，尹德挺.中国城市群中心城市服务业内部就业结构特征及其演变[J].兰州大学学报（社会科学版），2020，（06）.

（作者简介：于倩，中共北京市委党校（北京行政学院）社会学教研部讲师;尹德挺，中共北京市委党校（北京行政学院）社会学教研部主任、教授）

责任编辑 / 蔡庆悦