普惠金融政策落实跟踪审计研究

王家华 汪晨

【摘要】普惠金融政策作为我国促进金融服务实体经济和区域协调发展的重要政策手段， 一直都在国家重大战略层面发挥着不可替代的作用。 但是以商业银行为主体的金融机构作为政策落实单位在实际政策落实过程中仍存在着诸多问题， 这就使得审计机关开展政策落实跟踪审计很有必要。 在目前的审计实践中， 普惠金融政策落实跟踪审计尚未形成系统的审计实务框架。 本文拟构建形式、事实和价值维度的“三维”普惠金融政策落实跟踪审计实务框架， 对普惠金融政策落实跟踪审计现状及政策落实中存在的问题展开分析， 并进一步阐明三维视角下普惠金融政策落实跟踪审计的具体内容， 以期为普惠金融政策落实跟踪审计的开展提供借鉴。

【关键词】三维视角;普惠金融;政策落实;跟踪审计

【中图分类号】F239      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2022）19-0104-7

一、引言

2022年4月6日， 银保监会办公厅发布《关于2022年进一步强化金融支持小微企业发展工作的通知》（银保监办发[2022]37号）， 进一步就强化金融支持小微企业减负纾困恢复发展， 明晰了当前年度的普惠金融发展规划和预期目标。 其中要求以商业银行为主体的金融机构总体继续实现单户授信1000万元以下（含）的普惠型小微企业贷款“两增”目标， 即此类贷款增速不低于各项贷款增速、有贷款余额的户数不低于年初水平。 商业银行等金融机构因其自身的逐利性和体制机制的不完善， 在落实普惠金融政策过程中存在动力不足、执行不到位以及政策落实效益性不高等问题。 因而， 普惠金融政策落实跟踪审计势在必行。 政策落实跟踪审计是政府审计机关实现国家治理能力现代化的创新方法， 它不仅能够发现政策制定和执行中存在的问题， 还能揭露与政策落实相关的配套体制机制问题[1] 。 政策落实跟踪审计通过构建、优化审计体制机制， 使得国家审计体制更加完善、国家治理体系更加协调、国家治理能力进一步强化[2] 。 政策落实跟踪审计还是审计机关“防未病”的一种创新途径， 其能够通过对政策执行过程的监督， 发现政策是否被执行， 从而对未执行的情况防患于未然， 以保证政策的最终落实[3] 。 政策落实跟踪审计是指审计机关通过对各地方、各部门传递、执行、落实中央重大决策部署等政策措施的过程和效果进行监督检查， 及时发现和纠正有令不行、有禁不止行为， 反映好的做法、经验和新情况、新问题， 從而促进政策落地生根和不断完善， 积极发挥审计作为政策落实“督查员”和经济发展“助推器”的作用[4] 。

政策落实跟踪审计虽具有多方面的审计功效， 但在审计实践中政策落实跟踪审计过程仍存在诸多问题。 早前审计署科研所科研报告中就曾提出三维视角下的重大政策落实跟踪审计实务框架， 但未能就其与精准扶贫、乡村振兴及普惠金融等政策的结合应用展开具体分析[5] 。 随着研究型审计的不断发展， 审计实务案例中应用的框架方法应当经深入研究和完善后形成审计经验、模式并进行推广。 本文拟从构建普惠金融政策落实跟踪审计框架出发， 对普惠金融政策落实跟踪审计的现状及问题展开分析， 并进一步阐明三维视角下普惠金融政策落实跟踪审计的具体内容， 进一步深化政策落实跟踪审计全过程， 以期为普惠金融政策落实跟踪审计的开展提供可借鉴的经验。

二、普惠金融政策落实跟踪审计的框架构建

对于普惠金融、精准扶贫以及基层“三保”等国家战略层面的重大政策， 政府审计机关需要通过实施政策落实跟踪审计来评估政策落实情况。 因此， 政府审计机关如何合理制定审计实务框架对于开展政策落实跟踪审计工作显得十分重要[6] 。 在审计实践中， 一方面， 审计工作方案是审计实施方案的指导性文件， 而制定审计实务框架是审计实施方案规划中的一部分， 审计实施方案是针对审计过程发现问题所制定的实施审计工作的行动指南。 另一方面， 由于重大政策落实跟踪审计是动态审计过程， 是一项持续性的跟踪审计工作， 审计人员所拟定的审计实施方案可能会随着审计过程的不断深入而出现无法具体、全面地指导审计工作等问题， 而构建系统的审计实务框架是从政策落实跟踪审计整体层面来指导审计人员执行审计工作[7] 。 因此， 合理构建商业银行普惠金融政策落实跟踪审计框架显得尤为关键。 早前审计署科研所科研报告中曾提到， 在开展重大政策落实跟踪审计过程中， 可以依据重大政策生命周期理论的决策、执行和评价三个阶段， 相应地构建三维审计实务框架[8] 。 “三维”主要包括形式、事实和价值三个维度， 形式维度的审计工作主要围绕政策或者政策落实配套体制机制合规性、健全性展开， 事实维度的审计工作主要围绕政策落实的真实性、有效性展开， 价值维度的审计工作主要围绕政策效益性评价展开。 三个维度的审计内容和审计重点互不相同， 但是内在逻辑相互嵌套， 从而形成多维度、全方位的政策落实跟踪审计框架， 其基本构建逻辑也符合政策生命周期理论的内在机理， 在此基础上本文进一步归纳得出三维审计框架（见图1）。

由于普惠金融政策的落实流程需要经历政策决策、政策执行以及政策评价三个阶段， 整个过程依托于普惠金融政策在各级主体之间的传导， 因而对于商业银行普惠金融政策开展政策落实跟踪审计工作， 就是针对普惠金融政策传导路径的审计与监督。 普惠金融政策在各级主体之间传导， 每一阶段中每一个主体的政策落实传导稳定性都会影响普惠金融政策的落实程度及效果; 而三维商业银行普惠金融政策落实跟踪审计框架正好对应了普惠金融政策传导落实过程的三个阶段， 这在一定程度上使得政策落实跟踪审计的功能效应能够在各个阶段得到凸显， 并且能够较好地维持普惠金融政策在各个阶段、各个主体之间传导落实的稳定性。 所以， 为了进一步保障普惠金融政策在各级主体之间传导的稳定性， 运用三维审计框架开展商业银行普惠金融政策落实跟踪审计显得十分必要。

三、普惠金融政策落实跟踪审计的现状及政策落实问题分析

（一）普惠金融政策及其落实跟踪审计现状

1. 普惠金融政策颁布情况。 为引导金融资源强化对市场主体特别是中小微企业的重点支持， 加大对小微企业的纾困帮扶力度， 银保监会办公厅先后颁发《关于2021年进一步推动小微企业金融服务高质量发展的通知》（银保监办发[2021]49号）以及银保监办发[2022]37号。 通知指出： 各银保监局， 各政策性银行、大型银行、股份制银行、外资银行， 各保险公司要明确金融服务实体经济、推动微观个体发展的总体目标; 要能够以信贷资金作为着力点， 保证金融供给增量的稳定性; 要以支持创新为出发点， 全面优化金融供给结构; 要进一步优化体制机制、提升专业技能; 要多措并举盘活存量信贷资源， 提高金融供给效率; 要强化监管引领督导， 推动营造更好的外部环境， 加强对银行保险机构做好“六稳”“六保”工作举措和成效的总结， 主动向地方党委政府和相关部门汇报沟通， 争取监管、财政、产业、就业、区域等政策与银行保险机构的实践同向发力， 推动形成更好支持小微企业融资的长效机制。 尤其是在当下经济环境不景气的背景下， 地方政府也出台了许多普惠金融政策来激活微观主体活力。

例如， 江苏省为了进一步深化省内科技型中小微企业金融服务、引导银行加大信用贷款投放力度、着力改善中小企业的融资环境， 在2021年度颁布《关于印发江苏省普惠金融发展风险补偿基金项下苏科贷产品工作方案的通知》（苏财金[2021]40号）、《江苏省普惠金融发展风险补偿基金管理办法》《“宁科贷”增量补贴、风险代偿实施细则（试行）》等文件， 并在省内普惠金融发展风险补偿基金项下设“苏科贷”等专项贷款产品， 进一步鼓励银行加大对省内科技型中小企业、新型研发机构、海外人才创业企业的信贷投放力度， 持续优化科技型企业融资环境。 相关普惠金融政策落实的具体流程如图2所示。

从普惠金融政策落实的整个流程来看， 一般性的普惠金融政策都是由地方政府机构制定颁布， 然后由以商业银行为主体的金融机构来制定配套的体制机制并从资金和项目两个方面执行政策， 政策落脚点则为微观经济主体（小微企业）。 根据小微企业对政策性贷款资金的申请使用情况， 来进一步反馈普惠金融政策的落实程度。

2. 普惠金融政策落实跟踪审计发展情况。 当前我国对普惠金融政策落实跟踪审计发展情况的研究， 一般都是从政策落实跟踪审计本身出发， 探究其本质属性、组织形式、内容重点和方式方法等方面[9] 。

首先从审计的本质属性出发， 普惠金融政策落实跟踪审计一方面是合规性审计， 主要是针对以商业银行为主体的金融机构的普惠金融政策执行情况开展审计工作; 另一方面是績效审计， 主要是对普惠金融政策落实过程中的政策性贷款资金利用效率、微观个体对普惠金融服务的满意度等方面进行审计评价[10] 。

然后从审计的组织形式来看， 审计署驻各地特派办按照金融审计司指示， 对下辖商业银行下达审计通知书， 并派驻特派办相关金融处的审计干部至金融机构开展审计工作。 审计采取“上审下”的审计模式， 在审计开展过程中要注意在地方形成审计合力， 当审计人员不足时可以从省级、市级或区级地方审计机关抽调审计专业人才， 来进一步扩充审计现场的人才队伍， 确保普惠金融政策落实跟踪审计能在规定时间内完成[11] 。

再者从审计的内容重点来看， 普惠金融政策落实跟踪审计应当注重三方面的审计内容， 审计人员在审计过程中应当关注以商业银行为主体的金融机构对于普惠金融政策配套体制机制建设的合规性和健全性， 同时关注其在执行和落实普惠金融政策过程中相关经济活动的真实性、有效性与合规性， 以及普惠金融政策落实产生的效果[12] 。

最后从审计的方式方法角度出发， 当前我国开展重大政策落实跟踪审计工作大多选取传统的审计方法， 介入的审计时点也可能比较滞后。 但是随着数字化审计方式的创新发展， 未来在普惠金融政策落实中涉及的客户资料、资金账户等信息数据也会越来越庞杂， 数字化审计方式会不断优化审计资源配置， 并且会在以商业银行为主体的金融机构内部审计部门和外部各级审计机关之间形成联动[13] ， 从而实现动态全生命周期的普惠金融政策落实跟踪审计。

（二）基于审计公告的普惠金融政策落实问题分析

国家审计机关以新时代中国特色社会主义思想为指导， 贯彻落实党中央对政府审计工作的政策要求， 不断深化重大政策落实跟踪审计的审计进程[14] 。 审计署以季度为时间区间， 持续对全国31个省份、新疆生产建设兵团和中央部门、中央企业开展审计， 始终围绕国家重大公共政策落实情况、“六稳”“六保”的预期政策落实情况以及经济高质量发展和深化供给侧结构性改革等重点政策措施的落实情况， 依据政策落实跟踪审计过程中发现的问题， 提出了整改意见并跟踪整改后的情况[15] 。 有关地区和部门认真贯彻落实党中央、国务院重大决策部署， 按照稳中求进的工作总基调， 以供给侧结构性改革为主线， 结合实际主动有所作为， 取得高质量发展并获得良好开端， 带动经济持续健康发展; 围绕落实就业优先政策， 提供全方位公共就业服务， 推动实现更高质量和更充分的就业; 促进企业高质量发展， 制定扶持企业发展的政策措施， 加快资金筹集拨付， 并不断完善相关制度， 推动创新驱动发展战略实施; 加快政府职能转变， 不断加大减税降费工作力度， 降低制度性交易成本， 激活微观主体活力。 进一步聚焦“两不愁、三保障”目标， 加大深度贫困地区、特殊贫困群体脱贫攻坚力度， 强化政策协同配合， 发展壮大乡村产业， 提高脱贫质量和成效， 深入落实乡村振兴战略[16] 。 相应地， 普惠金融政策在促进部分地区和部门维持“六稳”等方面发挥了重要作用。

由于审计署官网对外披露的季度性重大政策落实跟踪审计公告内容较局限， 本文无法从审计程序、审计内容以及审计方法等方面对普惠金融政策落实跟踪审计公告展开分析， 而是从审计结果出发， 运用相关的整理分析方法， 对审计公告中的典型问题以及揭露问题中涉及的时间、金额等进行统计分析。 表1的数据资料摘自审计署历年公布的各季度国家重大政策落实情况跟踪审计结果公告， 其中揭露的问题部分聚焦于“六稳”， 仅有少量问题集中于“稳金融”， 大多数公告以“部分地区稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作有待进一步加强”作为概论， 过于笼统。

1. 普惠金融政策落实问题。 由历年来审计署官网公布的审计结果公告来看， 国家重大政策落实跟踪审计中发现的有关普惠金融政策落实中存在的问题见表1。

现阶段我国以商业银行为主体的金融机构在普惠金融政策落实过程中仍有不足， 从构建的三维审计框架分析来看， 部分金融机构落实普惠金融政策时在事实层面和价值层面仍存在诸多问题。 根据已有的审计结果公告， 某些金融机构在贷款授信拨付和保障资产质量等方面存在贷款拨付增速低、未能完成既定“两增”目标、拨备覆盖率也远低于金融监管要求等政策落实不到位的问题。 究其根本， 还是金融机构对普惠金融政策执行力度不够， 落实金融支持微观个体的要求不到位。 审计人员在审计过程中， 应当着重跟踪金融机构普惠金融政策执行下的有关贷款指标数据的期间类比， 同时注重政策执行效果评价并对比是否实现既定目标， 要能在事实层面和价值层面给予金融机构审计建议。

2. 普惠金融政策落实的体制机制问题。 从国家官方网站等平台公布的普惠金融政策出发， 进一步阐述以商业银行为主体的金融机构在普惠金融政策配套措施制定层面所反映出的体制机制问题。 从银保监办发[2021]49号文件来看， 以商业银行为主体的金融机构在普惠金融政策落实配套体制机制建设过程中存在诸多问题（见表2）。

现阶段我国以商业银行为主体的金融机构对于普惠金融政策配套落实机制的制定仍存在不足， 从构建的三维审计框架分析来看， 部分金融机构普惠金融政策配套体制机制的设立在形式层面也存在诸多问题。 已有可查的金融机构政策体制机制表明： 某些金融机构在“敢贷愿贷”内部机制、授信尽职免责与不良容忍度体制、金融科技应用和信息化管理、员工考核奖惩机制方面存在不够完善等问题。 究其根本， 是金融机构对普惠金融政策重视度不够、对普惠金融政策内在机理的认知不足， 从而无法制定完善的普惠金融政策落实的配套体制机制。 审计人员在审计过程中， 应当着重跟踪金融机构内部的组织架构、有关会议纪要、领导决策以及普惠金融部门组织领导形式等， 同时要关注金融机构所制定的普惠金融政策配套体制机制的协同性和合规性， 部门与部门之间的协同、监管机构与金融机构的协同、金融机构内部横向与纵向的协同等。 审计应当跟踪金融机构配套体制机制从制定到落地的整个过程， 在形式层面给予金融机构审计建议。

四、普惠金融政策落实跟踪审计具体内容

（一）形式维度普惠金融政策落实跟踪审计内容

形式维度普惠金融政策落实跟踪审计， 主要是从普惠金融政策的形式维度入手， 重点审查以商业银行为主体的金融机构配套政策措施的贯彻部署情况， 详见表3。 普惠金融政策作为国家重大政策， 一般是由国务院办公厅、银保监会等金融监管机构确定这一类政策的“顶层设计”， 不作为跟踪审计的范畴。 相应地， 审计应当重点审查以商业银行为主体的金融机构根据金融监管机构出台的相关政策文件、会议部署等， 设立的各部门组织架构， 内部控制制度， 内部控制环境、信息与沟通以及风险评估制度等设计和制定情况。 将地方金融机构（以商业银行为主体）内部针对国家战略层面普惠金融政策落实的组织架构形式和针对普惠金融政策设置的配套体制机制等作为审计重点。 审计人员一方面应当对金融机构内部党委领导班子、内部普惠金融服务部门是否召开了普惠金融政策落实部署工作会议， 是否有专门针对普惠金融政策的数据收集和管理部门， 是否有合规健全的内部管理控制制度等方面展开重点审查; 另一方面， 具体到普惠金融政策整个落实过程来看， 政策性贷款资金、普惠金融基础设施建设和普惠金融服务都是政策落实的重要途径， 各金融机构内部是否存在贷款资金授信制度、优良的服务理念等都是衡量形式维度普惠金融政策落实情况的重要依据。

当然， 审计人员要依据普惠金融政策落实后产生的效益以及政策的设计颁发来确定形式维度的审计目标。 例如在对以商业银行为主体的金融机构内部基本的控制制度和风险评估体系进行审查时， 审计人员可以信赖各金融机构内部审计部门出具的内部自查报告， 但要合理评估报告的真实性与合规性。 除此之外， 审计人员可以通过审查政策性资金的整个授贷流程， 来给涉及的相关管理制度、授贷制度等进行评分， 进而评价普惠金融政策配套体制机制建设情况。 审计人员可以依次向金融机构内部人员索要其内部资金、人员管理办法和管理制度等资料， 并在核实其真实性和合规性后填制相应的审计方案表单， 必要时可以下发审计取证单。 审计人员在审计过程中， 可能会发现相关普惠金融政策配套体制机制假设的合规性问题; 在此之后， 审计人员应当提出有关政策性资金管理办法和体制机制建设等方面的审计建议。

通过对普惠金融政策形式维度的审计监督， 一定程度上可以促进普惠金融政策事实维度的执行落实和价值维度的效益实现。 对于普惠金融政策落实过程中政策性资金管理办法和体制机制建设的完善， 可以使普惠金融贷款授信流程变得规范合理。 与此同时， 普惠金融贷款激发了小微企业自身的资金活力， 这也体现出普惠金融政策的社会效益。 由此可见， 形式维度审计对于体制机制的完善是事实维度审计对于政策执行落实的基石， 也是价值维度审计促进政策效益实现的有效保障。

（二）事实维度普惠金融政策落实跟踪审计内容

事实维度普惠金融政策落实跟踪审计， 主要是从普惠金融政策的事实维度出发， 重点对于以商业银行为主体的金融机构普惠金融政策的执行过程进行审查[17] 。 其中， 政策性贷款资金供给、普惠金融基础设施建设和普惠金融服务是“事實维度”政策跟踪审计的对象和载体， 详见表4。 在开展审计过程中， 审计人员应当重点关注以下三个方面： 一是从普惠金融贷款政策性资金授信过程中查找问题; 二是从普惠金融基础设施建设中查找问题; 三是从普惠金融服务有关项目投入运营后管理维护情况中查找问题。

从普惠金融政策性贷款资金授信过程中查找问题， 就要求审计人员获取以商业银行为主体的金融机构其信贷系统中的政策性贷款数据， 并编制贷款汇总表， 列明贷款的户名、金额、时间和还贷情况等信息[18] 。 审计人员应依据重要性原则， 对其中大额可疑贷款进行抽查， 并对这些贷款授信的整个流程（包括贷前调查、信用评级、放贷审批、贷款分类以及贷后评估等）进行审计取证。 从普惠金融基础设施建设中查找问题， 就要求审计人员获得普惠金融基础设施建设的批复性文件资料， 证明金融基础设施建设项目的真实性。 此外， 对于金融基础设施建设创建的新的网点、取款点等， 审计人员应当着重关注金融机构内部金融基础设施建设项目进度表， 对“项目建设进度”中“计划建设数”和“完成建设数”的差异以及“项目建设”地点差异进行审计取证。 从普惠金融服务有关项目投入运营后管理维护情况中查找问题， 就要求审计人员向金融机构索取普惠金融服务有关制度条例。 审计通过分析金融机构针对微观个体的内部问卷调查服务系统的数据， 对其线上APP的开发、管理维护以及线下网点的创新服务模式进行审计取证， 从而进一步审查普惠金融服务投入运营及管理维护的合规性。

（三）价值维度普惠金融政策落实跟踪审计内容

价值维度普惠金融政策落实跟踪审计， 主要是从普惠金融政策价值维度出发， 重点对于以商业银行为主体的金融机构落实普惠金融政策产生的效果和价值进行评估[19] ， 详见表5。 一般来说， 主要包括政策性贷款资金的绩效评估、普惠金融政策落实目标的实现以及政策落实后所实现的社会价值， 详见表5。

在审计工作中， 审计人员首先需要关注的是对政策性贷款资金的绩效评估。 政策性贷款资金的投入和使用效益反映了政策落实的效果， 审计人员一般通过银行函证、核对贷款账项等传统方法来核查政策性贷款资金的投入效率。 由于接受普惠金融贷款的微观个体数量庞杂， 商业银行普惠金融服务部门一般通过汇编数据库来统计有关贷款户数增加比率和贷款覆盖面等指标数据， 审计人员需要运用大数据等分析技术对反映普惠金融资金绩效的相关数据指标进行审计取证。

其次， 审计人员应当关注普惠金融政策落实的目标是否实现。 总的来说， 普惠金融政策落实目标是围绕金融监管机构的“两增”目标设定的。 审计人员拟对金融机构普惠金融服务部门编制的有关年度汇总数据进行审计取证， 下发审计取证单来分析并评估普惠金融政策落实的目标实现情况和可能产生相关政策落实目标差异的原因。

最后， 审计人员应当关注普惠金融政策落实后实现的社会价值。 国家重大政策的落实最终应当落到实处， 给社会群体带来公共利益， 普惠金融政策也不例外[20] 。 由于金融机构普惠金融政策的服务对象是小微企业、个体工商户等微观个体， 因而让小微企业或个体能够体验到快捷、实惠、满意的金融服务， 提升微观个体对于普惠金融服务的满意度， 就是普惠金融政策的社会价值。 审计人员应当在金融机构有关信贷客户意见反馈部门进行审计取证， 真正地听取普惠金融服务的反馈意见， 合理评估普惠金融政策落实可能产生的社会价值。

以上三个维度的普惠金融政策落实跟踪审计内容和重点的介绍， 可为日后审计实务中构建“形式、事实和价值”维度的审计实务框架提供参考。 在政策落实跟踪审计中运用三维审计模式， 审计人员能够更好地揭露政策落实各个方面存在的问题， 与此同时， 审计人员也能够出具更加全面的审计报告、提出更加有效的审计整改建议。

五、结束语

当前， 我国对于普惠金融政策落实跟踪审计的理论与实践研究较为匮乏， 普惠金融政策落实跟踪审计功能效应的发挥仍需不断加强; 而普惠金融政策落实跟踪审计实务框架的构建对于进一步深化审计过程， 发挥审计揭露、处理处罚和建议等功能效应显得十分重要。 本文构建了三维视角下普惠金融政策落实跟踪审计框架， 对普惠金融政策落实跟踪审计的现状及政策落实问题展开分析， 并进一步阐明了三维视角下普惠金融政策落实跟踪审计实务的具体内容。 这对日后开展普惠金融政策落实跟踪审计工作以及建立普惠金融政策落实跟踪审计案例库具有重要的参考价值。

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【基金项目】江苏省社会科学基金项目“疫情冲击背景下政府审计促进金融服务普惠经济的实现路径研究”（项目编号：20GLB21）

【作者单位】南京审计大学政府审计学院， 南京 211815