代表性官僚制：代表性与国家构建

张晓彤

【摘要】代表性是代议制相关理论乃至政治学理论的重要议题，也是官僚制与民主间张力的焦点。作为对官僚制及相关理论的一种批判性反应，代表性官僚制被赋予修正官僚制所缺失的代表性特征的重要潛力。已有相关研究表明，代表性官僚制蕴含着消极代表性、积极代表性及象征代表性等潜能。这些不同代表性潜能的实现与不同时期不同国家的特定公共政策联系在一起，其现实效应则提示代表性官僚制对发展中国家的国家构建可产生值得关注的影响。

【关键词】代表性官僚制  肯定性行动政策  国家构建

【中图分类号】D62                               【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.1112.013

代表性（representativeness）是代议制相关理论乃至政治学理论的重要议题。1944年，金斯利（John Donald Kingsley）提出“代表性官僚制”的概念以批评韦伯式官僚制所内含的非代表性（unrepresentative）特征。有些矛盾的是，代表性与代表性官僚制其后常被置于共同的理论讨论空间，后者有时还被视为前者的重要补充。在经验层面的相关讨论中，代表性官僚制则往往与特定国家的公共政策（特别是肯定性行动政策）被联系在一起加以研究。

代表性官僚制：关乎官僚制还是代表性

官僚制与民主之间存在张力——这是一个在政治学研究中得到大量讨论的议题。官僚制与对民主而言至关重要的代表性的结合，不仅可纾解官僚制与民主的紧张关系，似乎还能产生有利于民主的积极影响。

官僚制的构成与资产阶级民主政治。1944年，金斯利提出代表性官僚制概念，用以解释英国代表中产阶级利益的官僚机构的演进对于资产阶级民主的意义。金斯利认为在一个国家中，如果官僚机构主要由社会中居于支配阶级地位的成员构成，该国家的官僚机构便具有代表性。

具体而言，随着英国由贵族垄断的国家转变为由资产阶级支配的民主国家，英国公务员等级也成了外部社会等级和经济状况的“镜像”。英国通过一系列行政改革打破了贵族对官僚机构的垄断，从而使曾经主导英国公务员制度的贵族逐渐让位于杰出的新贵族——中产阶级，使文官制成为自由主义国家的理想工具。[1]在当时的英国，行政长官绝大多数来自人口的上层和中产阶级，他们接受了大学精英教育，为统治阶级利益服务，进而维持着资产阶级民主国家统治。他还做出了这样的预见，即如果工人阶级在未来成为国家的支配力量，那么文官制将会被从上而下彻底改革。[2]

在社会意义上，金斯利的代表性官僚制理论有着明显的拉斯基式根源，认为公务员制度反映了社会结构的基本不平等，表现出马克思主义国家理论的意识形态特征。作为一种官僚制理论，金斯利的理论突破了韦伯的官僚制理论的中立性要求，强调官僚的社会出身、精英教育经历对官僚情感偏向的潜在影响，主张将代表性官僚制作为统治阶级维护资本主义国家发展的有效工具。

官僚代表性：对政治代表性的补充。立法机构通常被视为官僚代表性得到最好体现的国家机关。相关的美国宪制主义观点认为，与立法机构相比，美国的官僚机构更具有代表性，在阶级、种族、经济利益、技能等方面更接近于美国社会的人口特征。[3]具体而言，官僚机构在形式和功能上都具有代表性，能够通过政策制定和执行表达人民的普遍意愿，以弥补国会和政治行政机关的缺陷。因此，具有代表性的官僚机构被认为是宪制民主的重要组成部分，代议制政治机构与代表性官僚制也被联系在一起加以分析。

20世纪60年代有关丹麦、英国、法国、美国、土耳其、印度等六国高级文官的社会背景的一项实证研究发现，在这六个国家中，中产阶级（由小店主、政府雇员、熟练工人等构成）普遍占据文官制度中的高级职位。在美国社会主要支配力量为中产阶级的情形下，中产阶级在联邦文官机构中的充分代表，确保了官僚机构的代表性，从而使官僚机构更具回应性。[4]

有学者认为，官僚制中的代表性对于官僚机构成为立法机关、利益集团之外的第三种代表性支柱地位而言，正在变得越来越重要。[5]代表性官僚制意味着当政策制定时，多元化和冲突的社会集团利益表达将会被考虑在内。譬如，在荷兰、瑞士、澳大利亚比例性原则的运用已经扩展到公共行政管理中。

在有关代表性官僚制的研究中，政治代表性与行政代表性被区分开来，其中政治中立的官僚机构的行政代表性可弥补政治代表性的缺陷，承载社会集团利益聚合和表达的政治功能，并使官僚机构成为国家与社会之间的沟通渠道。

作为官僚制内部控制工具的代表性官僚制。官僚的专业优势以及官僚制运作的诸多特性使官僚获得了相对于民选政治家的独立性。20世纪初，韦伯一方面乐观地预见了官僚机构促进资本主义发展的前景;另一方面则对如何使拥有专门知识和权威的官僚机构服从民选政治家及其所代表的公共利益极为关切。在韦伯的相关思考中，政党、议会制甚至“克里斯玛型领袖”都可对官僚制加以制衡。[6]

在实践中，对官僚制进行外部控制就成为常见的做法。例如，政治任命、立法监督、预算监督、司法审查、听证会等方式。但是，这些外部控制不仅实施困难，效果也不理想，在发展中国家则凸显了政党与司法制度的虚弱。于是，代表性官僚制作为一种官僚权力的内部控制机制，就成为外部控制手段的替代或者补充。这种制度能够反映社会多元化状况，也有助于产生更具回应性的公共政策，同时还可避免官僚因隔绝于政治家与社会而产生自主性过分扩张的倾向，进而使官僚机构具有负责制的特征。

作为一种理论，代表性官僚制可以理解为是对韦伯式官僚制的一种批判性回应。它强调官僚制的代表性，却也留下了诸多需要回答的相关问题。譬如，官僚机构的代表性是否仅仅局限于社会阶级，以及官僚制中的代表性是否会自动转化为对公众需求的回应性，等等。这些问题都在后来的研究中得到了探讨。

代表性官僚制的三重面向

受20世纪70年代美国肯定性行动政策的现实影响，代表性官僚制研究开始关注平等就业与消极代表性。随着肯定性行动政策备受质疑与攻击，公共政策開启了从肯定性行动政策向多样性管理（diversity management）的范式转型，[7]代表性官僚制的研究转向积极代表性。20世纪末身份政治兴起，相关学术研究也从象征政治扩展到了象征代表性。

肯定性行动与平等就业：消极代表性。随着20世纪60年代美国民权运动的兴起，对于平等权的追求也从反歧视走向了肯定性行动政策。从20世纪70年代开始，政治家开始着手在就业领域提升女性、非白人群体等的代表性，以纠正过往的歧视政策带给这些少数群体的劣势地位。肯定性行动政策也很快超出就业领域，延伸到大学录取、创业等方面。肯定性行动政策在公共部门中实施的必然结果，便是通过提升劣势群体在官僚机构中的代表性，促进社会流动，实现平等就业。[8]这种女性、少数群体就业平等导向的肯定性行动政策极大地影响了其他国家的实践。譬如，1995年，以色列对1959年公务员法的修正案中，规定女性都应在文官雇员中有适当的代表，这是以色列文官制中的肯定性行动首次被载入法律。后来的修正案则将受益群体扩展至残疾人、阿拉伯人，包括德鲁兹人、切尔克斯人及埃塞俄比亚裔等身份。[9]

1968年，莫舍尔（Frederick C. Mosher）在其研究中首次区分了消极代表性与积极代表性。消极代表性（passive representation）意味着官僚的社会出身反映社会构成的程度，譬如，父辈的职业、教育、社会阶级、族群、宗教等。积极代表性（active representation）则意味着官僚行为，指官僚积极表达其理应代表的群体的利益和愿望。[10]莫舍尔支持消极代表性，抵制积极代表性：某些群体的积极代表性寻求特殊利益，会威胁普遍利益。

基于莫舍尔确立的积极代表性与消极代表性分析框架，后来的代表性官僚制研究大体上呈现两个方面的变化：第一，由主要关注社会阶级构成，扩展到包括种族、性别、阶级、宗教、地区、教育水平等人口学特征;[11]第二，代表性官僚制的关键性定义，从局限于是否反映统治阶级的支配地位，转变为所有社会群体在官僚制中呈现比例代表性。受美国20世纪70年代肯定性行动政策提供的政策框架约束，这一时期的代表性官僚制研究主要关注女性与种族的代表性，认为代表性意味着平等性与开放性的实现。

消极代表性是否必然会转化为积极代表性，或消极代表性是否必然转化为社会群体的实质性利益的问题，引发了一系列关于社会出身影响官僚政策偏好的研究，并形成了某种流行观点：社会出身影响社会化过程，进而影响官僚的政治态度，最终影响官僚行为;不同的阶级、族群等有不同的社会化经验，会形成不同态度。因此，当某人成为官僚并享有自由裁量权时，他很可能以推进其所属的社会群体的利益的方式行事。

梅耶尔（Kenneth John Meier）对社会出身影响官僚政策偏好的观点提出了质疑，并强调了官僚机构社会化的影响。在他看来，相比于社会出身对官僚态度的影响，机构社会化的影响更大。[12]后来有研究者则认为不管社会出身是否会影响官僚态度，在政府雇佣官僚多年后，社会出身的影响将会消失。[13]这种“社会出身—社会化—态度—行为”的假设仍存在某种逻辑断裂，态度与行为之间并不存在线性关系，而官僚政治的复杂性则使其间关系更为复杂。

多样性管理与积极代表性。在美国，有关肯定性行动政策构成“逆向歧视”（reverse discrimination）的疑虑，使肯定性行动政策实践在20世纪80年代受到打击。时任美国总统里根明确反对肯定性行动实践中的配额、比例原则，采取了一系列手段缩减肯定性行动政策。譬如，削减监管机构的职员和经费，放松对私人企业雇主相关雇佣规定的限制，任命因反肯定性行动立场而知名的联邦法官等。在肯定性行动政策备受质疑的环境中，支持肯定性行动政策的研究者试图将相关问题置于多样性管理的话语体系，通过运用新公共管理中的理念与倡议（如绩效导向），证明积极代表性可产生良好的政策效果，以捍卫肯定性行动政策的正当性。[14]

多样性管理也倡导通过雇佣少数群体和女性，认可、接受少数群体，创造包容性文化，以使组织更有效率、更具创新力与更好的组织绩效。多样性管理用新的概念（如公共组织、多样性、绩效）取代肯定性行动政策中常见的术语（如官僚制、消极代表性、积极代表性），相关概念直接影响了其他国家的代表性官僚制实践。例如，南非1996年宪法将代表性作为公共部门的指导原则，1997年的官方文件对此进行了具体解释，认为广泛代表性的存在根基是包容性、多样性、回应性，其中多样性是代表性的关键和本质。[15]再如，比利时（2004年正式出台多样性政策）、荷兰（2005年中央政府多样性管理白皮书）、澳大利亚（2010年澳大利亚公共部门正式文件）的代表性官僚制政策倡议，致力于多样性和包容性，以提升组织绩效。[16]可以看出，伴随肯定性行动被移置于多样性管理的框架中，代表性官僚制的积极代表性功能也得到了某种辩护。

身份政治与象征代表性。伴随20世纪末兴起的身份政治争论，代表性官僚制研究也转向关注象征代表性（symbolic representation）。身份政治关于代表性的讨论，最早主要集中于象征性政治相关研究。这些研究认为对少数群体的赋权，可以增加少数群体代表性，进而引导少数群体对政府的积极态度，最终培育公民的政治参与。

与积极代表性相关研究强调行政主体（即官僚）行为达致良好政策绩效不同，象征代表性相关研究则认为行政相对人感知到行政主体中有所属群体的代表而积极行动，才能达致更好的政策结果。这一影响机制可以表述为，“消极代表性可以转化为象征代表性，其中官僚机构中的代表可以改变被代表群体的态度和行为，而无需官僚采取任何行动”。[17]这种象征性的代表性假定公民在性别、种族、民族，甚至其他共同身份在官僚机构中得到代表时，公民将认为政府行动更具有合法性，更认同官僚机构发布的政策，在政策执行中更愿意合作，进而产生积极的制度绩效。

自“代表性官僚制”提出以来，作为一个复合概念，其中的修饰性限定词“代表性”得到的关注远超过核心词“官僚制”。其中，消极代表性强调官僚制应该复刻社会整体的多样性，使官僚机构成为社会整体的“镜像”和缩影;积极代表性则更多关注官僚是否代表本群体积极行使自由裁量权;象征代表性更强调行政相对方中被代表群体成员的态度与行为，指被代表群体意识到官僚制中有所属群体的代表存在，也会积极配合官僚机构的政策、命令与执行。代表性的三种面向对于提升少数群体、劣势地位群体在官僚机构中的代表性，将其吸纳并整合进社会主流具有不同的影响，也表现为不同的影响机制。

超越代表性：发展中国家的代表性官僚制

在许多发展中国家，肯定性行动政策借由官僚制的制度依托而产生了广泛的影响，也使代表性官僚制成为一个较为显著的官僚制特性。譬如，印度规定为某些落后阶层保留公共职位（1950年宪法），马来西亚规定为马来族及沙巴州或沙捞越州土著保留在公共服务中的职位（1957年宪法），孟加拉国规定落后阶层、教派、性别在政府部门有适当代表（1972年宪法），巴基斯坦规定少数教派的代表应在联邦和省公务员系统中有一定配额（1973年宪法），纳米比亚规定公共服务中改善以往歧视性政策导致的不平等要取得实效（1990年宪法），南非以建立广泛代表南非人民的公共行政为目标（1996年宪法），尼日利亚联邦政府应反映尼日利亚的联邦特征（1999年宪法），等等。很大程度上，官僚机构中的种族（族群）代表性已成为理解发展中国家构建的重要维度。

在发展中国家，提升特定群体在官僚制中代表性的肯定性行动政策实践，经常成为政党进行政治动员的工具，也为庇护政治和分配策略提供了新技术，谁应该被给予优惠、应该提供什么样的特殊优惠等政治议题则成为决策者的重要关切。譬如，在印度，随着肯定性行动政策受益群体的扩大和优惠范围的延伸，非受益群体在政府部门就业竞争加剧，受益群体和非受益群体围绕着肯定性行动不断发生冲突，政治家不管是支持还是反对，都乐见将保留配额作为竞争选票的政治工具，而不会完全失去支持者。[18]也有研究认为代表性官僚制尽管增加了国家开支，但是可以通过庇护安排、政策自由裁量权等渠道，减轻被排斥群体与从公共部门就业中受益群体间的冲突，增强政治包容性。[19]

关于与肯定性行动政策相关的代表性官僚制的影响，不同研究得出了不同的結论。有研究认为，肯定性行动政策和代表性官僚制是对有能力者的一种变相惩罚，会降低行政效率。[20]基于印度代表性官僚制与官僚绩效的一项研究发现，职位保留制发挥积极效果的一个途径是通过增加特定低种姓但具有专业能力的人在官僚制的比例，既创造了潜在的可效仿的榜样，又在依赖于个人网络关系的政治经济活动中赋予政策受益群体以真正的优势。[21]这种观点捕捉到了受益群体中象征代表性发挥作用的机制。

有关南非多数群体的代表性与官僚绩效关系的研究发现，政府部门雇佣历史上受种族隔离制度压迫的黑人进入公共组织，能够提高公共组织的绩效，但女性代表与组织绩效提升关系并不明显。其具体机制则表现为历史上劣势群体的代表性越高，越能够引发公民的支持性回应、服从与协作，也越能够提升多语言族群社会中官僚有效沟通的能力，实现更好的行政绩效。[22]对印度尼西亚代表性官僚制的研究，也得出了类似的结论：增加女性和少数群体在行政职位上的代表性，对公共物品提供具有积极效应，并增强了民众对于官僚的信任感。信任会产生合法性，使公民更加自愿服从政府规则和管制（如积极纳税），进而提高国家能力。[23]

有研究关注尼日利亚联邦文官机构中的族群多样性与公共服务提供关系，证明了公共组织中族群多样性与项目完成率间存在正相关关系。[24]但是，也有研究直接指出尼日利亚代表性官僚不过是庇护主义的一种装饰。[25]

在新独立的国家和转型国家中，代表性官僚制主要是一种权力地位赋权，有助于提升受益群体的公民地位、塑造想象的共同体，相关研究对国家权力的集中与巩固的关注超过常见的平等就业叙事。此外，发展中国家的代表性官僚制强调公共服务提供与绩效等官僚能力，以服务于政治稳定与国家秩序。

结语：代表性与国家构建

作为现代社会极其重要的行政资源，官僚制早已得到广泛的研究，代表性官僚制因其在代表性维度上对民主政治的意义也得到了广泛探讨。但是，在发展中国家，特别是在种族（民族）维度上呈现多元性的社会中，代表性官僚制对于国家构建的意义尤其值得关注。

消极代表性是形成性的，可“塑造公众的信念与欲望、公民看待自己和他人的方式，以及公民如何理解和行动”。[26]官僚制中社会群体的比例代表性有助于使作为一种全国性制度的官僚制发挥将国家各个部分联系在一起的凝聚力作用。官僚机构的代表性，可以弥补立法机构和法院等其他国家机构的代表性赤字，象征并促进机会平等。在这种意义上，消极代表性蕴含着重要的制度建设资源。

发展中国家官僚机构中某些群体代表性的缺乏，影响着公共物品的供给质量;而广泛有效的代表性则有助于官僚更好地感知与回应社会需求，并在特定条件下转化为正式的分配性政策或庇护主义等非正式制度安排，改善公共物品供给，实现更好的行政绩效。积极代表性可促使代表性官僚制产生积极的分配性影响，因而，也意味着更好的制度绩效。

象征代表性是表达性的，官僚机构中没有某个/些族群的代表，可使这一/些族群成员产生被剥夺感，并对其合法性感知产生负面影响;相反的情形则可以提升公民对官僚机构的信任。在这种意义上，象征代表性似乎可称为促使官僚制提供合法性与认同资源的催化剂。

很大程度上，消极代表性、积极代表性以及象征代表性不仅仅意味着某种代表性功能，更隐藏着重要的国家构建潜能。因此，代表性官僚制相关制度设计与实践，影响着资源分配、政策结果和政治认同，也在塑造着国家构建的进程。

（本文系国家社会科学基金重大委托项目“国家治理中的积极政策比较研究”阶段性研究成果，项目编号：19@ZH046）

注釋

[1][2]Kingsley， J. D.， Representative Bureaucracy： An Interpretation of the British Civil Service， Yellow Springs， Ohio： Antioch Press， 1944， p. 151， p. 305.

[3]Long， N. E.， "Bureaucracy and Constitutionalism"， American Political Science Review， 1952， 46（3）.

[4]Subramaniam， V.， "Representative Bureaucracy： A Reassessment"， American Political Science Review， 1967， 61（4）.

[5]Peters， B. G. and von Maravi?， P.， "Reconsidering Political and Bureaucratic Representation in Modern Government"， in B. G. Peters; P. von Maravi? and E. Schr?ter， （eds.）， Politics of Representative Bureaucracy： Power， Legitimacy and Performance， Cheltenham， UK： Edward Elgar Publishing Limited， 2015， p. 88.

[6][德]马克斯·韦伯：《经济与社会》，阎克文译，上海世纪出版集团，2010年，第1585～1599页。

[7]王丽萍：《国家治理中的公共政策范式转型：从肯定性行动到多样性管理》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》，2017年第3期。

[8]Tummala， K. K.， Politics of Preference： India， United States， and South Africa， London and New York： CRC Press， 2015， pp. 95-145.

[9]Galnoor， I.， Public Management in Israel： Development， Structure， Functions and Reforms， London： Routledge， 2011， p. 79， p. 169.

[10]Mosher， F. C.， Democracy and the Public Service， New York： Oxford University Press， 1968， pp. 11-12.

[11]Krislov， S.， "Representative Bureaucracy"， in Dolan， J. and Rosenbloom， D. H. （eds.）， Representative Bureaucracy： Classic Readings and Continuing Controversies， New York： Routledge， 2015， pp. 23-30.

[12]Meier， K. J.， "Representative Bureaucracy： An Empirical Analysis"， American Political Science Review， 1975， 69（2）.

[13]Rosenbloom， D. H. and Featherstonhaugh， J. G.， "Passive and Active Representation in the Federal Service： A Comparison of Blacks and Whites"， Social Science Quarterly， 1977， 57（4）.

[14]Gool， B. V.， "From Plutocracy to Diversity： The （De）construction of Representative Bureaucracy Theory"， in B. G. Peters; P. von Maravi? and E. Schr?ter， （eds.）， Politics of Representative Bureaucracy， pp. 161-178.

[15]Referred to https：//www.gov.za/documents/conceptual-framework-affirmative-action-and-management-diversity-public-service-green。

[16]Peters， B. G.; von Maravi?， P. and Schr?ter， E.， （eds.）， Representative Bureaucracy in Action： Country Profiles from the Americas， Europe， Africa and Asia， Cheltenham， UK： Edward Elgar Publishing Limited， 2013， pp. 69， 133， 220.

[17]Gade， D. M. and Wilkins， V. M.， "Where Did You Serve？ Veteran Identity， Representative Bureaucracy， and Vocational Rehabilitation"， Journal of Public Administration Research and Theory， 2013， 23（2）.

[18]Parikh， S.， The Politics of Preference： Democratic Institutions and Affirmative Action in the United States and India， Ann Arbor： The University of Michigan Press， 1997， p. 26.

[19]Pepinsky， T. B.; Pierskalla， J. H. and Sacks， A.， "Bureaucracy and Service Delivery"， Annual Review of Political Science， 2017， 20（1）.

[20]Hassan， Z.， Politics of Inclusion： Castes， Minorities， and Affirmative Action， Oxford University Press， 2011， p. 82.

[21]Lee， A.， "Does Affirmative Action Work？ Evaluating India's Quota System"， Comparative Political Studies， 2021， 54（9）.

[22]Fernandez， S.， Representative Bureaucracy and Performance： Public Service Transformation in South Africa， Switzerland： Springer， 2020.

[23]Pierskalla， J. H.; Lauretig， A.; Rosenberg A. S. and Sacks， A.， "Democratization and Representative Bureaucracy： An Analysis of Promotion Patterns in Indonesia's Civil Service， 1980–2015"， American Journal of  Political Science， 2021， 65（2）.

[24]Rasul， I. and Rogger， D.， "The Impact of Ethnic Diversity in Bureaucracies： Evidence from the Nigerian Civil Service"， American Economic Review， 2015， 105（5）.

[25]Dauda， B. and Falola， T.， Representative Bureaucracy， Meritocracy， and Nation Building in Nigeria， Amherst， New York： Cambria Press， 2016.

[26]Zacka， B.， "Political Theory Rediscovers Public Administration"， Annual Review of Political Science， 2022， 25.

責 编∕肖晗题